Апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июня 2021 г. по делу N 66а-709/2021

Второй апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Шадриной Е.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрел в открытом судебном заседании административное дело N 3а-114/2021 по административному исковому заявлению администрации муниципального образования Смольнинское о признании недействующим Положения о Контрольно-счётной комиссии Муниципального образования Муниципальный округ Смольнинское, утверждённого решением муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 6 мая 2020 г. N 61, по частной жалобе администрации муниципального образования Смольнинское и представлению прокурора, участвующего в деле, на определение Санкт-Петербургского городского суда от 15 марта 2021 г, которым производство по делу в части административных исковых требований прекращено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Шадриной Е.В, объяснения представителей администрации муниципального образования Смольнинское Колба А.Ф. и Овчинникова В.В, поддержавших доводы частной жалобы, представителя муниципального совета муниципального образования Смольнинское Пушкарева К.А, указавшего, что определение суда подлежит отмене, представителя Контрольно-счётной палаты Санкт-Петербурга Кругловой Н.С, оставившей разрешения вопроса на усмотрение суда, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей определение суда подлежащим отмене, суд

установил:

решением муниципального совета муниципального образования Смольнинское (далее - Муниципальный совет) от 6 мая 2020 г. N 61 утверждено Положение о Контрольно-счётной комиссии названного муниципального образования (далее - Положение) согласно приложению к данному документу.

Данный документ 25 мая 2020 г. официально опубликован в газете "Муниципальный округ "Смольнинский", N 7.

Администрация муниципального образования Смольнинское обратилась в суд с указанным административным исковым заявлением, ссылаясь на противоречие Положения федеральным законам от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", Бюджетному кодексу Российской Федерации и уставу муниципального образования, и нарушение своих прав как органа местного самоуправления муниципального образования.

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 15 марта 2021 г. производство по делу в части требований административного истца о признании недействующими пункта 1 статьи 1 в части слов "является постоянно действующим органом муниципального контроля", пунктов 2, 3, 4, 5, 6, 7 статьи 1, статей 3, 4, 5, пункта 2 статьи 6, подпункта 1.3, пунктов 3, 4, 5 статьи 7, пунктов 2, 3 статьи 8, пунктов 7, 8 статьи 9, статьи 10, статьи 11, статьи 13 Положения прекращено.

В частной жалобе администрация муниципального образования Смольнинское и представлении прокурор, участвующий в деле, просят определение суда отменить, считая его незаконным и необоснованным.

Относительно частной жалобы заинтересованным лицом председателем Контрольно-счётной комиссии Муниципального образования Муниципальный округ Смольнинское поданы возражения о законности судебного акта и несостоятельности доводов частной жалобы и представления.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения частной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Оценив материалы административного дела, доводы частной жалобы и возражений на неё, выслушав объяснения явившихся лиц, участвующих в деле, заключение прокурора Генеральной прокуроратуры Российской Федерации, и проверив законность обжалуемого судебного акта в соответствии со статьёй 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришёл к следующим выводам.

Из оспариваемого Положения следует, что оно содержит общие положения, регламентирует полномочия Контрольно-счётной комиссии муниципального образования Муниципальный округ Смольнинское (далее также - Контрольно-Счётная комиссия, Комиссия) (статья 2); состав, структуру и порядок формирования Комиссии (статья 3); статус членов Комиссии (статья 4); полномочия председателя и членов Комиссии (статья 5); исполнение требований должностных лиц Комиссии (статья 6); права, обязанности и ответственность должностных лиц Комиссии (статья 7); предоставление информации по запросам Комиссии (статья 8); внесение и рассмотрение представлений и предписаний Комиссии (статья 9); гарантии прав проверяемых органов и организаций (статья 10); взаимодействие Комиссии с государственными и муниципальными органами (статья 11); порядок осуществления Комиссией согласования осуществления закупок для муниципальных нужд при осуществлении закупки у единственного поставщика (статья 12); обеспечение доступа к информации о деятельности Комиссии (статья 13).

В частности, статьёй 1 "Общие положения" Положения установлено, что Контрольно-счётная комиссия Муниципального совета является постоянно действующим органом муниципального контроля и образуется Муниципальным советом (пункт 1); в рамках полномочий, определённых действующим законодательством и Положением, Комиссия обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно (пункт 2); Комиссия не является юридическим лицом и организационно входит в структуру Муниципального совета (пункт 3); срок полномочий Комиссии, председателя Комиссии ограничен сроком полномочий Муниципального Совета (пункт 4); деятельность Комиссии приостанавливается только в связи с прекращением полномочий Муниципального совета, в том числе досрочного (пункт 5); Комиссия осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законов и иных нормативных правовых актов г. Санкт-Петербурга, Устава внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга Муниципальный округ Смольнинское, Положения и иных муниципальных нормативных правовых актов (пункт 6); финансовое обеспечение Комиссии осуществляется за счёт средств местного бюджета и предусматривается в объёме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на неё полномочий (пункт 7).

В статье 3 "Состав, структура, порядок формирования Контрольно-счётной комиссии" Положения предусмотрено, что Комиссия образуется в составе председателя, членов Комиссии и аппарата Комиссии (пункт 1); члены Комиссии назначаются решением Муниципального совета из числа депутатов Муниципального совета (пункт 2); председатель Комиссии избирается из числа депутатов Муниципального совета на срок полномочий Муниципального совета (пункт 3); для сотрудников аппарата Комиссии в аппарате Муниципального совета предусматриваются соответствующие муниципальные должности и/или должности муниципальной службы (пункт 4); сотрудники аппарата Комиссии назначаются на должность по представлению председателя Комиссии (пункт 5).

Согласно статье 4 "Статус членов Контрольно-счётной комиссии" Положения воздействие в какой-либо форме на должностных лиц Комиссии в целях воспрепятствования осуществлению ими должностных полномочий или оказания влияния на принимаемые ими решения, а также насильственные действия, оскорбления, а равно клевета в отношении должностных лиц Комиссии либо распространение заведомо ложной информации об их деятельности влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации (пункт 1); должностные лица Комиссии обладают гарантиями профессиональной независимости (пункт 2).

Статья 5 "Полномочия председателя и членов Контрольно-счётной комиссии" Положения предусматривает, что председатель Комиссии осуществляет руководство деятельностью Комиссии и организует её работу; утверждает порядок проведения проверок, методические указания и инструкции, индивидуальные планы проверок на текущий период; заключает договоры и соглашения, необходимые для обеспечения деятельности Комиссии; согласовывает результаты проверок и экспертиз, проведённых членами Комиссии; подписывает и направляет заключения по результатам проверок и экспертиз; представляет Муниципальному совету ежегодный отчёт о работе Комиссии; представляет Комиссию во взаимоотношениях с органами местного самоуправления муниципального округа, органами местного самоуправления иных муниципальных образований, органами государственной власти г. Санкт-Петербурга, организациями, объединениями, гражданами; осуществляет иные полномочия, возложенные на него Положением (пункт 1); члены Комиссии осуществляют реализацию контрольных, экспертно-аналитических полномочий Комиссии, проводят контрольные мероприятия и несут ответственность за их результат (пункт 2).

Пунктом 2 статьи 6 "Обязательность исполнения требований должностных лиц Контрольно-счётной комиссии" Положения определено, что неисполнение законных требований и запросов должностных лиц Комиссии, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации, законодательством г. Санкт-Петербурга и правовыми актами Муниципального совета.

В статье 7 "Права, обязанности и ответственность должностных лиц Контрольно-счётной комиссии" Положения предусмотрено, что председатель и члены Комиссии при осуществлении возложенных на них должностных полномочий имеют право в пределах своей компетенции направлять запросы должностным лицам территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, органов государственной власти и государственных органов г. Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций (подпункт 1.3 пункта 1); должностные лица Комиссии не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность проверяемых органов и организаций, а также разглашать информацию, полученную при проведении контрольных мероприятий, предавать гласности свои выводы до завершения контрольных мероприятий и составления соответствующих актов и отчетов (пункт 3); должностные лица Комиссии обязаны сохранять государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, ставшую им известной при проведении в проверяемых органах и организациях контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проводить контрольные и экспертно-аналитические мероприятия, объективно и достоверно отражать их результаты в соответствующих актах, отчётах и заключениях (пункт 4); должностные лица Комиссии несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за достоверность и объективность результатов проводимых ими контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны (пункт 5).

Согласно статье 8 "Предоставление информации по запросам "Контрольно-счётной комиссии" Положения Комиссия не вправе запрашивать информацию, документы и материалы, если такие информация, документы и материалы ранее уже были им предоставлены (пункт 2); непредставление или несвоевременное предоставление Комиссии по её запросу информации, документов и материалов, необходимых для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а равно предоставление информации, документов и материалов не в полном объёме или предоставление недостоверных информации, документов и материалов влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации, законодательством г. Санкт-Петербурга, правовыми актами Муниципального совета (пункт 3).

Статьёй 9 "Представления и предписания Контрольно-счётной комиссии" Положения установлено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания Комиссии влечёт за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации, законодательством г. Санкт-Петербурга, правовыми актами Муниципального совета (пункт 7); в случае, если при проведении контрольных мероприятий выявлены факты незаконного использования средств бюджета муниципального образования, в которых усматриваются признаки преступления или коррупционного правонарушения, Комиссия в установленном порядке незамедлительно передает материалы контрольных мероприятий в правоохранительные органы (пункт 8).

В статье 10 "Гарантии прав проверяемых органов и организаций" Положения указано, что акты, составленные Комиссией при проведении контрольных мероприятий, доводятся до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. Пояснения и замечания руководителей проверяемых органов и организаций, представленные в срок, установленные законом, прилагаются к актам и в дальнейшем являются их неотъемлемой частью (пункт 1); проверяемые органы и организации и их должностные лица вправе обратиться с жалобой на действие (бездействие) Комиссии в Муниципальный совет (пункт 2).

Статьёй 11 "Взаимодействие Контрольно-счётной комиссии с государственными и муниципальными органами" Положения предусмотрено, что Контрольно-счётная комиссия муниципальных образований при осуществлении своей деятельности вправе взаимодействовать с Контрольно-счётной палатой г. Санкт-Петербурга области, контрольно-счётными органами других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также со Счётной палатой Российской Федерации, с территориальными управлениями Центрального банка Российской Федерации, налоговыми органами, органами прокуратуры, иными правоохранительными, надзорными и контрольными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Комиссия вправе заключать с ними соглашения о сотрудничестве и взаимодействии (пункт 1); в целях координации своей деятельности Комиссия и иные государственные и муниципальные органы могут создавать как временные, так и постоянно действующие совместные координационные, консультационные, совещательные и другие рабочие органы (пункт 2).

Статьёй 13 "Порядок осуществления Контрольно-счётной комиссией согласования осуществления закупок для муниципальных нужд при осуществлении закупок у единственного поставщика" Положения определено, что Комиссия в целях обеспечения доступа к информации о своей деятельности размещает на официальном сайте муниципального информацию о проведённых контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесённых представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах (пункт 1); Комиссия ежегодно подготавливает отчёты о своей деятельности, которые направляются на рассмотрение в Муниципальный совет. Указанные отчёты подлежат опубликованию в муниципальной газете и размещаются на официальном сайте муниципального округа только после их рассмотрения Муниципальным советом (пункт 2).

Прекращая производство по делу в части требований административного истца о признании недействующими пункта 1 статьи 1 в части слов "является постоянно действующим органом муниципального контроля", пунктов 2, 3, 4, 5, 6, 7 статьи 1, статей 3, 4, 5, пункта 2 статьи 6, подпункта 1.3, пунктов 3, 4, 5 статьи 7, пунктов 2, 3 статьи 8, пунктов 7, 8 статьи 9, статьи 10, статьи 11, статьи 13 Положения, суд исходил из вывода о том, что права административного истца указанными положениями не затрагиваются, а, кроме того, административный истец не является субъектом правоотношений, регулируемых этими нормами.

При этом требования административного истца о признании не действующим Положения в остальной части судом рассмотрены по существу и решением Санкт-Петербургского городского суда от 15 марта 2021 г. удовлетворены.

В соответствии со статьёй 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1).

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в суд может обратиться орган местного самоуправления, глава муниципального образования, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан (часть 3).

Как разъяснено в пункте 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в силу статьи 133 Конституции Российской Федерации одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды общей юрисдикции с административными исками об оспаривании нормативных правовых актов, а также актов, обладающих нормативными свойствами, не только по основаниям нарушения их компетенции, но и по основаниям нарушения оспариваемым правовым актом других прав местного самоуправления.

Административный истец, оспаривая Положение полностью, в обоснование заявленных требований указывал, что контрольно-счётный орган муниципального образования является самостоятельным органом местного самоуправления, обладающим собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, тогда как созданная Положением Контрольно-счётная комиссия организационно входит в состав Муниципального совета, являющегося представительным органом муниципального образования, а потому не является контрольно-счётным органом муниципального образования по смыслу, придаваемому ему федеральными законами от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Бюджетным кодексом Российской Федерации и уставом муниципального образования. Соответственно, Комиссия не может обладать полномочиями контрольно-счётного органа муниципального образования. Поскольку предписания должностных лиц Комиссии обязательны для администрации муниципального образования, а их неисполнение влечёт установленную законодательством Российской Федерации ответственность, Положение нарушает права административного истца.

Таким образом, из административного иска следует, что нормы, изложенные в Положении, права административного истца затрагивают, а из содержания Положения следует, что административный истец является субъектом правоотношений, им урегулированных.

Поскольку Положение представляет собой документ, регламентирующий правовое положение, порядок создания и деятельности Контрольно-счётной комиссии, осуществлённое в нём правовое регулирование необходимо рассматривать в системном единстве всех содержащихся в нём норм.

По изложенным основаниям с выводом суда о том, что часть норм Положения не затрагивает права административного истца, и он не является субъектом правоотношений, регулируемых этими нормами, согласиться нельзя, а потому определение суда о прекращении производства по делу подлежит отмене с направлением дела в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

Руководствуясь статьями 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

определение Санкт-Петербургского городского суда от 15 марта 2021 г. о прекращении производства по административному делу N 3а-114/2021 в части требований администрации муниципального образования Смольнинское о признании недействующим Положения о Контрольно-счётной комиссии Муниципального образования Муниципальный округ Смольнинское, утверждённого решением муниципального совета муниципального образования Смольнинское от 6 мая 2020 г. N 61, отменить, направить административное дело в тот же суд для рассмотрения по существу в ином составе суда.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Судья