Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 06 июля 2021 г. по делу N 66а-965/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Солдатовой С.В., судей Колпаковой А.В., Силиной О.В., при ведении протокола помощником судьи Веретенниковой В.В., рассмотрела административное дело N 3а-92/2021 (УИД 61OS0000-01-2020-000586-09) по административному исковому заявлению исполняющего обязанности прокурора Ростовской области в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующим пункта 2.1 решения Собрания депутатов Зерноградского района Ростовской области от 21 мая 2008 г. N32 "Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты единовременного пособия за полные годы стажа муниципальной службы муниципальным служащим Зерноградского района, достигшим пенсионного возраста, при увольнении с муниципальной службы" (в редакции решений от 29 мая 2013 г. N247, от 11 октября 2018 г. N346), по апелляционной жалобе Собрания депутатов Зерноградского района Ростовской области на решение Ростовского областного суда от 11 марта 2021 г.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, заключение старшего прокурора Третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, судебная коллегия

установила:

Собранием депутатов Зерноградского района Ростовской области 21 мая 2008 г. принято решение N 32 "Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты единовременного пособия за полные годы стажа муниципальной службы муниципальным служащим Зерноградского района, достигшим пенсионного возраста, при увольнении с муниципальной службы".

Текст утвержденного Положения изложен в приложении к решению.

Решением Собрания депутатов Зерноградского района от 29 мая 2013 г. N 247 решение от 21 мая 2008 г. N 32 дополнено пунктом 2.1 следующего содержания: "Нормы настоящего положения не распространяют свое действие на муниципальных служащих, ранее находившихся на государственной службе (государственной гражданской службе, военной службе, правоохранительной службе), и которым предоставлялось аналогичное пособие при увольнении с государственной службы по достижению ими предельного возраста пребывания на службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями".

Исполняющий обязанности прокурора Ростовской области в интересах неограниченного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований в порядке, предусмотренном статьей 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), просил суд признать недействующим пункт 2.1 решения Собрания депутатов Зерноградского района Ростовской области от 21 мая 2008 г. N 32 "Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты единовременного пособия за полные годы стажа муниципальной службы муниципальным служащим Зерноградского района, достигшим пенсионного возраста, при увольнении с муниципальной службы" в редакции решений от 29 мая 2013 г. N 247, от 11 октября 2018 г. N 346 (далее - Решение от 21 мая 2008 г. N 32).

В обоснование административного иска указал, что введенное оспариваемой нормой правовое регулирование, при котором право на получение единовременного пособия при увольнении с муниципальной службы поставлено в зависимость от наличия или отсутствия предшествующего факта получения пособия при увольнении с государственной службы по соответствующим основаниям, противоречит актам, имеющим большую юридическую силу, незаконно ограничивает права граждан, нарушает принцип равенства перед законом.

Решением Ростовского областного суда от 11 марта 2021 г. административные исковые требования исполняющего обязанности прокурора Ростовской области в интересах неопределенного круга лиц удовлетворены.

Пункт 2.1 решения Собрания депутатов Зерноградского района Ростовской области от 21 мая 2008 г. N 32 "Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты единовременного пособия за полные годы стажа муниципальным служащим Зерноградского района, достигшим пенсионного возраста, при увольнении с муниципальной службы" (в редакции решений от 29 мая 2013 г. N 247, от 11 октября 2018 г. N 346) признан недействующим со дня принятия решения Собрания депутатов Зерноградского района Ростовской области от 29 мая 2013 г. N 247.

В поданной апелляционной жалобе представитель Собрания депутатов Зерноградского района Ростовской области просит решение отменить и принять по делу новое решение.

По мнению апеллянта, оспариваемый нормативный правовой акт принят с соблюдением установленной законом процедуры принятия большинством голосов от установленной численности депутатов с соблюдением порядка опубликования и вступления в силу. Ответчиком при разработке и принятии данных нормативных правовых актов были учтены принципы взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы.

Апеллянт считает несостоятельным вывод суда о том, что оспариваемая прокурором норма не отвечает принципу правовой определенности. Полагает, что в решении не допущено неоднозначного толкования в вопросе квалификации полученного пособия. Просит учесть, что бюджет Зерноградского района является дотационным и принятие решения относительно выплаты выходного пособия, негативно скажется на финансовом положении муниципального образования.

В возражениях на апелляционную жалобу участвующий в деле прокурор просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились представители Собрания депутатов Зерноградского района Ростовской области, администрации Зерноградского района Ростовской области. О времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещались электронной и заказной почтой, а также путем размещения информации о месте и времени судебного заседания на официальном интернет-сайте суда.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Разрешая заявленные требования, суд установил, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят в пределах полномочий органа местного самоуправления, с соблюдением установленной процедуры его принятия и порядка опубликования, и сделал верный вывод о незаконности изменения правового регулирования порядка установления единовременного пособия за полные годы стажа, выразившегося в нераспространении его действия на муниципальных служащих, ранее находившихся на государственной службе (государственной гражданской службе, военной службе, правоохранительной службе), и которым предоставлялось аналогичное пособие при увольнении с государственной службы.

Этот вывод суда мотивирован, соответствует материалам дела и требованиям закона, и оснований для признания его неправильным не имеется.

Судом первой инстанции верно учтено, что социальная защита относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "ж" и "н" статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих регулируются Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ).

Федеральный законодатель, предусматривая соотносительность основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу Российской Федерации, взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации (пункт 6 статьи 5 Федерального закона N 25-ФЗ) и гарантируя в связи с этим муниципальному служащему право на пенсионное обеспечение, в том числе право на пенсионное обеспечение за выслугу лет (пункт 12 части 1 статьи 11, пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона N 25-ФЗ), одновременно относит определение их условий к компетенции субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления.

В частности устанавливая ряд гарантий муниципальным служащим часть 3 статьи 23 Федерального закона N 25-ФЗ не предусматривает такой гарантии как право на получение при увольнении единовременного пособия за полные годы муниципальной службы, однако определяет, что законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии.

В силу указанного выше, правильным является вывод суда о том, что законодательный орган Ростовской области вправе устанавливать своим законодательным актом такую дополнительную гарантию муниципальным служащим как выплата единовременного пособия при увольнении при достижении предельного возраста.

Как следует из части 9 статьи 9 Областного закона Ростовской области от 9 октября 2007 г. N 786-ЗС "О муниципальной службе в Ростовской области" (далее- Областной закон N 786-ЗС) региональный нормативный акт предусматривает, что в соответствии с нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований за счет средств бюджета соответствующего муниципального образования муниципальному служащему, достигшему пенсионного возраста, предусмотренного частью 1 статьи 8 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", может выплачиваться единовременное пособие за полные годы стажа муниципальной службы при увольнении с муниципальной службы по следующим основаниям:

ликвидация органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, а также сокращение численности или штата работников органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования, отказ муниципального служащего от продолжения работы в связи с реорганизацией органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;

истечение срока трудового договора;

достижение муниципальным служащим предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;

отказ муниципального служащего от перевода на другую должность муниципальной службы, необходимую ему в соответствии с медицинским заключением, выданным в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, либо отсутствие в органе местного самоуправления (избирательной комиссии муниципального образования) соответствующей должности;

прекращение трудового договора в связи с признанием муниципального служащего полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским заключением;

расторжение трудового договора по инициативе муниципального служащего в связи с выходом на пенсию.

В случае увольнения с муниципальной службы в связи с назначением пенсии по инвалидности по основаниям, указанным в подпунктах 4-6 этой части, данное пособие выплачивается независимо от достижения муниципальным служащим пенсионного возраста.

Таким образом, выплата единовременного пособия при увольнении с муниципальной службы в качестве дополнительной гарантии муниципальным служащим установлена на уровне субъекта Российской Федерации областным законом Ростовской области.

При этом, несмотря на то, что частью 9 статьи 9 Областного закона N 786-ЗС подтверждено полномочие Собрания депутатов района на утверждение положения о порядке назначения и выплаты единовременного пособия. Вместе с тем, в случае изменения по усмотрению органов местного самоуправления установленных областным законом условий возникновения права на пособие, должна быть исключена возможность его дискриминационного толкования, влекущая ущемление прав граждан и необоснованно ограничивающая круг лиц, имеющих право на получение данного пособия.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что Собрание депутатов Зерноградского района Ростовской области, сократив пунктом 2.1 оспариваемого Решения от 21 мая 2008 г. N 32 установленный областным законом круг лиц, имеющих право получить единовременное пособие при увольнении с муниципальной службы, путем исключения из него муниципальных служащих, ранее находившихся на государственной службе (государственной гражданской службе, военной службе, правоохранительной службе), которым предоставлялось аналогичное пособие при увольнении с государственной службы по достижению ими предельного возраста пребывания на службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, собрание депутатов предусмотрел правило отличное от правил пенсионного обеспечения на уровне субъекта Российской федерации, чем превысило нормотворческую компетенцию.

Верными являются и выводы суда о том, что подобное ограничение при прочих равных условиях ставит упомянутых граждан в заведомо неравное положение с другими лицами, увольняющимися с муниципальной службы по соответствующим основаниям и имеющими стаж муниципальной службы такой же продолжительности, но не состоявшими ранее на государственной службе.

Доводы апелляционной жалобы относительно того, что Собрание депутатов Зерноградского района Ростовской области правомочно самостоятельно ограничивать круг лиц, обладающих правом на выплату выходного пособия, основаны на неверном истолковании действующих норм права.

Действительно, несмотря на то, органы местного самоуправления вправе не только вводить, но и изменять условия предоставления единовременного пособия лицам, замещавшим должности муниципальной службы, вместе с тем, обладая достаточно широкой дискрецией в указанной сфере, муниципальный законодатель не может действовать произвольно и безосновательно отказывать в признании права на выплату пособия только лишь по признаку наличия у муниципального служащего предыдущего стажа государственной службы и ранее реализованного им права на получение аналогичного пособия.

Также суд апелляционной инстанции считает возможным согласиться с выводами суда первой инстанции о наличии признаков правовой неопределенности оспариваемой нормы ввиду неоднозначности толкования видов пособий, которые можно причислить к числу "аналогичных".

Вывод суда о том, что оспариваемые положения содержат правовую неопределенность, поскольку содержат термины и понятия, допускающие двоякое значение, толкование и неограниченное усмотрение является верным, так как понятие "аналогичное пособие" не отвечает критериям точности, ясности и недвусмысленности.

При таких данных суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о противоречии оспариваемых норм Решения от 21 мая 2008 г. N 32 действующему законодательству, в связи с чем, правомерно удовлетворил заявленные требования.

Устанавливая период признания нормы недействующей, суд верно учел в мотивировочной части решения, что поскольку в силу запрещающего характера нормы не были реализованы права лиц, в отношений которых установлены ограничения, период начала признания недействующим нормативного правового акта следует исчислять со дня его принятия, что соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 28 постановления Пленума от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".

Доводы апелляционной жалобы выводы суда не опровергают, повторяют позицию административного ответчика в суде первой инстанции, которой в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, аргументированно изложенная в судебном акте, не согласиться с которой у судебной коллегии оснований не имеется.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Ростовского областного суда от 11 марта 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи