Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 08 июля 2021 г. по делу N 66а-674/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Никитиной Г.Н, Захарова Е.И.

при секретаре Грейсман А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-11/2021 по административному исковому заявлению Домостроева Ю.А, главы крестьянского (фермерского) хозяйства Подосинниковой О.И, главы крестьянского (фермерского) хозяйства Ларик Э.Б. о признании не действующим в части решения Собрания депутатов муниципального образования "Биробиджанский муниципальный район" Еврейской автономной области от 31 января 2020 года N 8 (в редакции от 5 марта 2020 года N 18) "Об утверждении коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленных без торгов", с апелляционной жалобой представителя административных истцов Домостроева Ю.А, главы крестьянского (фермерского) хозяйства Подосинниковой О.И. - Семченко О.В. на решение Суда Еврейской автономной области от 31 марта 2021 года, которым в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

31 января 2020 года Собранием депутатов муниципального образования "Биробиджанский муниципальный район" Еврейской автономной области принято решение N 8 (далее - Собрание депутатов) "Об утверждении коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленных без торгов" (далее - Решение от 31 января 2020 года N 8).

Согласно пунктам 3, 4 указанного решения коэффициенты, указанные в приложении 1, действуют с 1 января 2020 года по 29 февраля 2020 года, а коэффициенты, указанные в приложении 2 - с 1 марта 2020 года.

Пунктами 1.1, 1.2, 1.6, 1.13 приложения 1 к решению от 31 января 2020 года N 8 для видов разрешенного использования земельного участка: "Растениеводство", "Выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур", "Скотоводство (сенокошение)", "Сенокошение" установлен коэффициент (К) равный 0, 012.

Пунктами 1.1, 1.2, 1.6, 1.13 приложения 2 к решению от 31 января 2020 года N 8 для видов разрешенного использования земельного участка: "Растениеводство", "Выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур" установлен коэффициент (К) равный 0, 024, для видов разрешенного использования земельного участка: "Скотоводство (сенокошение)", "Сенокошение" установлен коэффициент (К) равный 0, 012.

Нормативный правовой акт опубликован в изданиях "Межмуниципальный информационный бюллетень Биробиджанского муниципального района", N 14, 3 февраля 2020 года (начало), "Межмуниципальный информационный бюллетень Биробиджанского муниципального района", N 15, 3 февраля 2020 года (окончание).

Решением Собрания депутатов муниципального образования "Биробиджанский муниципальный район" Еврейской автономной области от 5 марта 2020 года N 18 в вышеуказанный нормативный правовой акт внесены изменения.

Домостроев Ю.А. обратился в Суд Еврейской автономной области с административным исковым заявлением и с учетом уточнений просил признать не действующими со дня принятия пункты 1.2 приложений 1 и 2 к Решению от 31 января 2020 года N 8.

Глава крестьянского (фермерского) хозяйства (далее - глава КФХ) Подосинникова О.И. обратилась в Суд Еврейской автономной области с административным иском и с учетом уточнений просила признать не действующими пункты 1.6 приложений 1 и 2 к Решению от 31 января 2020 года N 8.

Глава КФХ Ларик Э.Б. обратилась в Суд Еврейской автономной области с административным иском о признании не действующими пункты 1.1, 1.6, 1.13 приложений 1 и 2 к Решению от 31 января 2020 года N 8.

Определениями Суда Еврейской автономной области от 25 февраля 2021 года и от 4 марта 2021 года административные дела по вышеуказанным административным искам объединены в одно производство.

Административные истцы Домостроев Ю.А, глава КФХ Подосинникова О.И, глава КФХ Ларик Э.Б. полагают, что оспариваемое в части Решение от 31 января 2020 года N 8 не соответствует постановлению Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582).

Установленные коэффициенты (К) в размере 0, 012 и 0, 024 определены без соблюдения принципа экономической обоснованности, закреплённого в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, нарушают права и охраняемые законом интересы административных истцов - арендаторов земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, поскольку размер арендной платы устанавливается с учётом коэффициентов по виду разрешенного использования земельного участка, который необоснованно увеличился.

Решением Суда Еврейской автономной области от 31 марта 2021 года административные исковые заявления Домостроева Ю.А, главы КФХ Подосинниковой О.И, главы КФХ Ларик Э.Б. о признании решения Собрания депутатов муниципального образования "Биробиджанский муниципальный район" Еврейской автономной области от 31 января 2020 года N 8 (в редакции от 5 марта 2020 года) "Об утверждении коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемых без торгов" недействующим в части пунктов 1.2, 1.6, 1.13 приложений 1 и 2 к Решению от 31 января 2020 года N 8 оставлены без удовлетворения. Производство по административному делу в части административных требований главы КФХ Ларик Э.Б. о признании решения Собрания депутатов муниципального образования "Биробиджанский муниципальный район" Еврейской автономной области от 31 января 2020 года N 8 (в редакции от 5 марта 2020 года) "Об утверждении коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемых без торгов" недействующим в части пунктов 1.1, 1.6 приложений 1 и 2 к Решению от 31 января 2020 года N8 прекращено на основании пункта 3 части 1 статьи 128, пункта 1 части 1 статьи 194, части 3 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Не согласившись с решением суда, представитель административных истцов Домостроева Ю.А, главы КФХ Подосинниковой О.И. - Семченко О.В. обратилась в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Полагает, что на момент принятия оспариваемого решения никакого документа, обосновывающего установление поправочных коэффициентов, в том числе экономического обоснования, у административного ответчика не было. Представленное экономическое обоснование не содержит: даты составления; сведений об использованных источниках; списка литературы; оглавления; информации об образовании, квалификации и опыте работы лица, его составившего. Контракт на подготовку и составление экономического обоснования и сведения, каким образом выбрано лицо, его составившее, не представлены. Таким образом, данное экономическое обоснование должно было быть признано недопустимым доказательством. Не согласна с оценкой суда представленным доказательствам по делу. Также считает, что при рассмотрении дела были нарушены принципы административного судопроизводства, в частности, принцип законности и справедливости, состязательности и равноправия сторон при активной роли суда.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов Собранием депутатов муниципального образования "Биробиджанский муниципальный район", прокурором, участвовавшем в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из данного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Статьей 1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.

Согласно статье 65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Как следует из подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Постановлением правительства Еврейской автономной области от 28 декабря 2019 года N 491-пп утвержден Порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности Еврейской автономной области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленные в аренду без торгов (далее - Порядок).

Приложением N 2 к Порядку установлен максимальный размер коэффициента, учитывающего вид разрешенного использования на арендуемом земельном участке.

Согласно пункту 5 Порядка органы местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области, наделенные в соответствии с федеральным и областным законодательством полномочиями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, правительство Еврейской автономной области вправе устанавливать размер коэффициента, не превышающий максимальный размер коэффициента, установленный приложением N 2 к настоящему Порядку.

С учетом вышеизложенного законодательства, а также положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Еврейской автономной области от 28 сентября 2017 года N 145-ОЗ "О перераспределении полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области и органами государственной власти Еврейской автономной области", вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования, является правильным и по этим основаниям не обжалуется.

Как следует из материалов дела и установлено судом, административные истцы являются арендаторами земельных участков, расположенных на территории муниципального образования "Биробиджанский муниципальный район" государственная собственность на которые не разграничена, арендная плата за которые рассчитывалась с применением установленных Решением от 31 января 2020 года N 8 значений коэффициентов, оспариваемых истцами.

В соответствии с пунктом 1 Порядка расчета арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования "Биробиджанский муниципальный район" Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов, утвержденного решением Собрания депутатов муниципального образования "Биробиджанский муниципальный район" Еврейской автономной области, размер арендной платы за земельные участки устанавливается в годовом исчислении и рассчитывается по формуле:

A = Спм x K x S, где:

A - арендная плата за земельный участок (рублей в год);

Спм - ставка арендной платы (рублей);

K - размер коэффициента, учитывающего виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемом земельном участке (далее - коэффициент);

S - площадь земельного участка.

Пунктами 1.1, 1.2, 1.6, 1.13 приложения 1 к оспариваемому решению для видов разрешенного использования земельного участка: "Растениеводство", "Выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур", "Скотоводство (сенокошение)", "Сенокошение" установлен коэффициент (К) равный 0, 012.

Пунктами 1.1, 1.2, 1.6, 1.13 приложения 2 к решению от 31 января 2020 года N 8 для видов разрешенного использования земельного участка: "Растениеводство", "Выращивание зерновых и иных сельскохозяйственных культур" установлен коэффициент (К) равный 0, 024, для видов разрешенного использования земельного участка: "Скотоводство (сенокошение)", "Сенокошение" установлен коэффициент (К) равный 0, 012.

Проанализировав представленные административными истцами договоры аренды земельных участков, суд пришел к выводу, что оспариваемые пункты 1.2, 1.6, 1.13 приложений 1 и 2 к Решению от 31 января 2020 года N 8 применялись к административным истцам в расчетах арендной платы за 2020 год, в связи с чем пришел к выводу, что они вправе обратиться с административными исковыми заявлениями об оспаривании указанных пунктов решения.

Вместе с тем, суд пришел к выводу, что пункты 1.1 и 1.6 приложений 1 и 2 к Решению от 31 января 2020 года N 8 к административному истцу Ларик Э.Б. не применялись, в связи с чем прекратил производство по административному делу в указанной части.

Данные выводы суда сторонами не оспариваются.

Проверяя на соответствие оспариваемого решения федеральному законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции исходил из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление N 582), которое является общеобязательным при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

Одним из принципов определения арендной платы Постановление N 582 указывает принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 года N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

В подтверждение доводов о соблюдении при принятии Решения от 31 января 2020 года N 8 положений постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 административным ответчиком представлено экономическое обоснование, выполненное первым заместителем главы администрации Бобровской Е.Н. и пояснительная записка к проекту оспариваемого решения, направляемого для рассмотрения на заседание Собрания депутатов.

Как указано в статье 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности. Доказательство признается судом достоверным, если в результате его проверки и исследования суд придет к выводу, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности.

Оценив представленное административным ответчиком экономическое обоснование изменения коэффициента, устанавливаемого в зависимости от вида разрешенного использования земельного участка при расчете арендной платы за земельные участки, суд пришел к выводу, что экономическое обоснование содержит выводы экономической обоснованности размеров коэффициентов по арендной плате на земельные участки.

Между тем, судом не учтено, что экономическое обоснование не содержит многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков, в том числе анализ климата, экологии, рельефа местности, социально-экономического положения, функционально-планировочной структуры, тенденции развития сельского хозяйства. В экономическом обосновании не приведено каких-либо расчетов, которые можно проверить, и позволяющих убедиться, что значения коэффициентов установлены в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков и действительно призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков. Отсутствует обоснование и источник использования данных сельскохозяйственной культуры - сои при определении рентабельности использования земельных участков сельскохозяйственного назначения. Также не содержит даты его составления, сведения об использованных источниках, списка литературы, информации об образовании, квалификации и опыте работы лица, его составившего.

Из содержания экономического обоснования следует, что оспариваемые коэффициенты предлагается увеличить в 3 раза, либо утвердить на уровне максимально возможных, что в среднем позволит увеличить арендную плату в 2 раза. Ввиду того, что в основной своей части данные виды деятельности несут в себе коммерческий характер, считают, что в рамках действующего состояния бюджета необходимо увеличить наполняемость, в том числе и за счет увеличения платы за аренду данных категорий земель. Данная позиция административного ответчика свидетельствует о произвольном увеличении размера оспариваемых коэффициентов.

Таким образом, названный документ не содержит анализа факторов, влияющих на доходность земельных участков, а обосновывает необходимость повышения коэффициента К в целях укрепления и увеличения доходной базы бюджета.

Судебная коллегия отмечает, что экономическая обоснованность размера арендной платы предполагает учет не только объема планируемых поступлений в бюджет от сдачи имущества в аренду, но и анализ, оценку экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельного участка.

Таким образом, повышение коэффициента К произведено в отсутствие анализа и оценки экономических, природных и иных факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков. Повышение коэффициента К исключительно в целях компенсации бюджетных потерь и получения дополнительных доходов противоречит принципу экономической обоснованности, поскольку не относится к числу критериев, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Наличие отчетов об определении рыночной арендной платы земельных участков сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования: для сельскохозяйственного производства, для целей сдачи их в аренду за 2019 год от 5 июня 2019 года N 213/19-4, N 213/19-5, N 213/19-6, N 213/19-7, N 213/19-8, N 213/19-9, не исключают обязанности административного ответчика по предоставлению экономического обоснования увеличения коэффициентов для определения арендной платы.

Кроме того, из содержания экономического обоснования не следует, что указанные отчеты использовались при его составлении.

В пояснительной записке к проекту оспариваемого решения выводы об экономической обоснованности и расчеты увеличения размера коэффициента в 3 раза не содержатся.

Таким образом, установленные оспариваемыми пунктами 1.2, 1.6, 1.13 приложений 1, 2 к Решению от 31 января 2020 года N 8 коэффициенты К не отвечает принципам экономической обоснованности, установленным в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, поскольку каких-либо обоснований и расчетов, исходя из доходности земельных участков с учетом категории земель, к которой отнесены такие земельные участки, и их разрешенного использования административным ответчиком вопреки требованиям части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не представлено.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта в части и принятия нового решения об удовлетворении соответствующих требований.

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, судебная коллегия принимает во внимание, что поскольку оспариваемый в части нормативный акт применялся и были реализованы права граждан и организаций, а также формировалась доходная часть бюджета муниципального образования, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" полагает, что Решение от 31 января 2020 года N 8 (в редакции от 5 марта 2020 года N 18) подлежит признанию недействующим в оспариваемой части с даты принятия настоящего определения.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Суда Еврейской автономной области от 31 марта 2021 года в части отказа в удовлетворении требований Домостроева Ю.А, главы КФХ Подосинниковой О.И, главы КФХ Ларик Э.Б. о признании решения Собрания депутатов муниципального образования "Биробиджанский муниципальный район" Еврейской автономной области от 31 января 2020 года N 8 (в редакции от 5 марта 2020 года) "Об утверждении коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемых без торгов" в части пунктов 1.2, 1.6, 1.13 приложений 1 и 2 к решению не действующим отменить.

Признать не действующими пункты 1.2, 1.6, 1.13 приложений 1, 2 к решению Собрания депутатов муниципального образования "Биробиджанский муниципальный район" Еврейской автономной области от 31 января 2020 года N 8 (в редакции от 5 марта 2020 года N 18) "Об утверждении коэффициентов, учитывающих виды разрешенного использования, осуществляемые на арендуемых земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленных без торгов" в части установления коэффициента К, применяемого для определения размеров годовой арендной платы в отношении земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования "Биробиджанский муниципальный район" Еврейской автономной области, предоставленных в аренду без торгов с даты вынесения апелляционного определения.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Настоящее решение подлежит опубликованию на официальном сайте муниципального образования "Биробиджанский муниципальный район" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в течение месяца со дня принятия апелляционного определения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалобы, представление через Суд Еврейской автономной области в течение шести месяцев со дня вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 9 июля 2021 года.