Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 13 июля 2021 г. по делу N 66а-716/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И, при секретаре судебного заседания Грейсман А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-28/2021 по коллективному административному исковому заявлению Колесникова А.Т, Колесникова А.Т, Камышанова А.Т, Семеновой А.Т, Тютенева А.Т, Тютеневой А.Т, Тропыниной А.Т, Черкесова А.Т, Гуренкова А.Т, Фёдорова А.Т, Шерносека А.Т, Захарова А.Т, Пичугина А.Т, Пичугиной А.Т, Чупровой А.Т, Машинистова А.Т, Шавруковой А.Т, Бляблина А.Т, Ивановой А.Т, Устюгова А.Т, Коммунар А.Т, Коммунар А.Т, Юркова А.Т, Лысенко А.Т, Николаевой А.Т, Секретарёвой А.Т, Клюева А.Т, Филипповой А.Т, Койнова А.Т, Койновой А.Т, Скоркина А.Т, Абраменко А.Т, Лукашенко А.Т, Лукашенко А.Т. к Законодательному Собранию Кемеровской области - Кузбасса о признании недействующими отдельных положений закона Кемеровской области - Кузбасса от 07 октября 2020 года N 111-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав Тисульского муниципального района", по апелляционной жалобе представителя административных истцов, административного истца Колесникова Александра Трифоновича на решение Кемеровского областного суда от 01 апреля 2021 года, которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Красиковой О.Е, возражения на апелляционную жалобу представителя административного ответчика Законодательного Собрания Кемеровской области - Кузбасса Калмыковой Ж.С, представителей заинтересованных лиц губернатора Кемеровской области - Кузбасса Долгушиной О.В. и администрации Тисульского муниципального округа Губорева А.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей об отсутствии оснований для отмены решения суда, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Колесников А.Т, Колесников Е.Т, Камышанов А.В, Семенова Н.С, Тютенев Н.Ж, Тютенева В.В, Тропынина Т.В, Черкесов Ю.Г, Гуренков М.М, Фёдоров И.А, Шерносек С.С, Захаров И.Г, Пичугин Е.А, Пичугина Т.А, Чупрова Т.В, Машинистов А.А, Шаврукова Е.В, Бляблин С.В, Иванова В.Ф, Устюгов С.В, Коммунар Г.В, Коммунар П.Н, Юрков Е.Ф, Лысенко Н.А, Николаева Т.В, Секретарёва Ю.Г, Клюев М.П, Филиппова В.А, Койнов В.В, Койнова С.А, Скоркин А.Г, Абраменко В.М, Лукашенко Н.Ф, Лукашенко П.А. обратились в суд с коллективным административным исковым заявлением к Законодательному Собранию Кемеровской области - Кузбасса, в котором с учетом уточнений просили признать недействующими статьи 1, 2 и 3 закона Кемеровской области - Кузбасса от 07 октября 2020 года N 111-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав Тисульского муниципального района" (далее - Закон N 111-ОЗ) в части преобразования муниципальных образований, входящих в состав Тисульского муниципального района, включая и Белогорское городское поселение, во вновь образованное муниципальное образование Тисульский муниципальный округ с административным центром посёлок городского типа Тисуль "путём объединения, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований".

Требования мотивированы тем, что оспариваемые положения Закона N 111-ОЗ привели к утрате Белогорским городским поселением статуса монопрофильного муниципального образования Российской Федерации (моногорода) со стабильной социального-экономической ситуацией, присвоенного распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 года N 1398-р "Об утверждении перечня монопрофильных образований Российской Федерации (моногородов)". Утрата данного статуса лишает население Белогорского городского поселения льгот и преференций в случае создания в его границах территории опережающего социально-экономического развития. Нормативный правовой акт в оспариваемой части, по мнению административных истцов, не соответствует федеральному законодательству и нарушает их права, свободы и законные интересы.

В ходе рассмотрения административного дела судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Совет народных депутатов Тисульского муниципального округа, администрация Тисульского муниципального округа, губернатор Кемеровской области - Кузбасса.

Решением Кемеровского областного суда от 01 апреля 2021 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель административных истцов, административный истец Колесников А.Т. просит решение суда отменить и принять по делу новое решение в связи с нарушением или неправильным применением судом норм материального права. Так, административные истцы просили суд проверить оспариваемый закон на соответствие положению части 3.1-1 статьи 13 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) только в следующей части указанной нормы: "муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования". Судом первой инстанции при рассмотрении дела не выявлена правовая коллизия, которая заключается в том, что статус Белогорского городского поселения придан ему на федеральном уровне, в то время как на уровне субъекта Российской Федерации он его лишается, что незаконно. Тисульский муниципальный район не может быть преобразован в Тисульский муниципальный округ до тех пор, пока Белогорское городское поселение содержится в Перечне монопрофильных образований Российской Федерации (моногородов), утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 года N 1398-р.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Законодательным Собранием Кемеровской области и прокурором, участвовавшим в деле, поданы возражения, в которых они просят оставить апелляционную жалобу без удовлетворения. Представителем административных истцов, административным истцом Колесниковым А.Т. представлен письменный комментарий на указанные возражения.

Изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения представителей административного ответчика Законодательного Собрания Кемеровской области - Кузбасса, заинтересованных лиц губернатора Кемеровской области - Кузбасса и администрации Тисульского муниципального округа, заключение прокурора, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Поскольку административные истцы являются жителями Белогорского городского поселения и они полагают, что оспариваемым нормативным правовым актом, которым указанное муниципальное образование совместно с иными муниципальными образованиями преобразовано путем объединения во вновь образованное муниципальное образование Тисульский муниципальный округ, чем нарушены их права, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что они вправе обратиться в Кемеровский областной суд с коллективным административным исковым заявлением об оспаривании в части статей 1, 2 и 3 Закона N 111-ОЗ.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусматривают, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

В силу частей 1 и 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Федеральный закон N 131-ФЗ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Под сельским поселением - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение - это город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Под муниципальным районом понимается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Под муниципальным округом - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного настоящим Федеральным законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (статья 2 Федерального закона N 131-ФЗ).

Преобразованием муниципальных образований представляет собой, в том числе, объединение муниципальных образований. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с названным выше Федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа. При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования (части 1, 2 и 3.1-1 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно пункту 4 части 3 статьи 24 Федерального закона N 131-ФЗ вопросы о преобразовании муниципального образования должны выноситься на публичные слушания.

В соответствии с частью 1.1 статьи 10 Федерального закона N 131-ФЗ наделение муниципальных образований статусом муниципального округа осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 38, пункта "б" части 1 и пункта "к" части 2 статьи 39 Устава Кемеровской области - Кузбасса, принятого Законодательным Собранием Кемеровской области 09 апреля 1997 года, законодательная (представительная) власть в Кемеровской области осуществляется Законодательным Собранием Кемеровской области, к полномочиям которого отнесено законодательное регулирование по предметам ведения Кемеровской области и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, а также установление административно-территориального устройства Кемеровской области и порядок его изменения.

Из материалов дела следует, что объединение всех поселений входящих в состав Тисульского муниципального района осуществлено по инициативе Совета народных депутатов Тисульского муниципального района, что подтверждается решением от 25 июня 2019 года N 212 "Об инициативе Совета народных депутатов Тисульского муниципального района".

Суд первой инстанции установил, что в целях выявления мнения населения по вопросу объединения всех поселений, входящих в состав Тисульского муниципального района, были проведены публичные слушания, по результатам которых Советами народных депутатов городских поселений Тисульское, Белогорское, Комсомольское, сельских поселений Берикульское, Большебарандатское, Куликовское, Листвянское, Полуторниковское, Серебряковское, Тамбарское, Третьяковское, Центральское, Утинское и Тисульского муниципального района приняты решения о согласии населения городских, сельских поселений и района на объединение всех поселений, входящих в состав Тисульского муниципального района.

Советом народных депутатов Белогорского городского поселения принято решение от 26 июля 2019 года N 16 "О согласии населения Белогорского городского поселения на объединение всех поселений, входящих в состав Тисульского муниципального района", которому на территории Белогорского городского поселения предшествовали публичные слушания по указанному выше вопросу, где участники высказались против объединения территорий поселений.

Части 1, 2 и 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривают, что публичные слушания могут проводиться представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования; вопросы о преобразовании муниципального образования должны выноситься на публичные слушания.

При этом решения, принятые на публичных слушаниях, носят рекомендательный характер ввиду отсутствия властного начала, на что указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О, разъяснив, что публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением.

Федеральный закон N 131-ФЗ не устанавливает императивного требования, согласно которому объединение муниципальных образований не является возможным в случае несогласия одного из поселений (выраженного в установленном порядке) на объединение при условии, что иные муниципальные образования высказали свое согласие на объединение в установленном порядке.

Кроме того, материалы дела не содержат сведений о том, что на момент принятия решений о согласии на объединение поселений Тисульского муниципального района Советы народных депутатов поселений и муниципального района являлись неправомочными, либо результаты соответствующих выборов депутатов (формирования) этих советов были отменены, что повлияло бы на легитимность принимаемых ими решений.

26 июля 2019 года Советом народных депутатов Тисульского муниципального района принято решение N 222 "Об отложении рассмотрения вопроса объединения всех поселений, входящих в состав Тисульского муниципального района" до уточнения в федеральном законодательстве критериев отнесения муниципального образования к моногороду.

18 сентября 2020 года Советом народных депутатов Тисульского муниципального района принято решение N 327 "О законодательной инициативе Совета народных депутатов Тисульского муниципального района о проекте закона Кемеровской области "О внесении изменений в Закон Кемеровской области "О статусе и границах муниципальных образований".

Законодательным Собранием Кемеровской области - Кузбасса 23 сентября 2020 года принят проект закона Кемеровской области-Кузбасса "О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав Тисульского муниципального района".

7 октября 2020 года Закон N 111-ОЗ подписан губернатором Кемеровской области - Кузбасса и опубликован в официальных источниках опубликования законов Кемеровской области - Кузбасса в установленном порядке.

Таким образом, положения статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в том числе, осуществление процедуры, предусмотренной частью 3.1-1 указанной статьи для преобразования муниципальных образований посредством их объединения при принятии оспариваемого Закона N 111-ОЗ, соблюдены. Разрешая заявленные административные исковые требования, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования.

Предметом регулирования Закона N 111-ОЗ является преобразование поселений Тисульского муниципального района путем их объединения в Тисульский муниципальный округ.

В главе 2 Федерального закона N 131-ФЗ закреплены принципы территориальной организации местного самоуправления, в силу которых преобразование муниципальных образований в виде объединения одновременно влечет объединение их территорий, поскольку в соответствии с данными нормами, муниципального образования без территории не существует.

Пунктом 13 части 1 статьи 11 Федерального закона N 131-ФЗ закпреплено требование, согласно которому территория муниципального образования не может входить в состав территории другого муниципального образования, за исключением случаев вхождения поселений и внутригородских районов в состав соответственно муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением.

Преобразования поселений, в результате которых муниципальный район будет состоять из одного поселения, не допускаются (часть 9 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ).

Из статьи 1 Закона N 111-ОЗ следует, что в результате объединения муниципальных образований границы Тисульского муниципального округа установлены в границах поселений, входивших в состав Тисульского муниципального района, поэтому изменение состава территории данного муниципального образования произошло без изменения его границ.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что в данном случае вид муниципального образования, образованного путем, предписанным оспариваемым нормативным правовым актом, был приведен в соответствие с требованиями Федерального закона N 131-ФЗ, поскольку возникшее в результате объединения муниципальное образование уже не отвечало критериям муниципального района, городского или сельского поселения, определенным в статье 2 Федерального закона N 131-ФЗ, однако, полностью соответствовало критериям муниципального округа.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Тисульский муниципальный район не может быть преобразован в Тисульский муниципальный округ до тех пор, пока Белогорское городское поселение содержится в Перечне монопрофильных образований Российской Федерации (моногородов), утвержденном распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 года N 1398-р, судебная коллегия не принимает (далее - Перечень).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 года N 709 утверждены критерии отнесения муниципальных образований к монопрофильным муниципальным образованиям Российской Федерации (моногородам) и категории моногородов в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения.

На основании данных критериев распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 года N 1398-р утвержден Перечень, которым Белогорское городское поселение включено в него как соответствующее на дату включения третьей категории моногородов - монопрофильным муниципальным образованиям Российской Федерации со стабильной социально-экономической ситуацией.

Суд первой инстанции правильно указал на то, что перечисленные акты Правительства Российской Федерации, как усматривается из их содержания и предмета регулирования, вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации не регламентируют и не вводят на территории Российской Федерации иных видов муниципальных образований, они направлены на фиксацию определенного уровня социально-экономического развития муниципального образования на дату включения его в Перечень, в целях оказания мер государственной поддержки.

При этом Федеральный закон N 131-ФЗ не содержит понятия монопрофильное муниципальное образование, как не содержит и положений препятствующих преобразованию муниципальных образований, включенных в Перечень, в связи с чем, вопреки доводам апелляционной жалобы, правовой коллизии не усматривается, оспариваемый Закон N 111-ОЗ указанным актам не противоречит, в том числе и в части последующей утраты Белогорским городским поселением в связи с преобразованием статуса муниципального образования, что отвечает требованию части 3.1-1 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ, согласно которой муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования.

Поскольку доказательств реализации программ поддержки моногородов на территории Белогорского городского поселения, в том числе, которые прекратили свое действие в связи с утратой указанным городским поселением статуса муниципального образования, не представлено, отсутствуют основания полагать, что в результате принятия оспариваемого Закона N 111-ОЗ снизится уровень социально-экономических гарантий населения Белогорского городского поселения.

В части необходимости проверки оспариваемого нормативного правового акта на соответствие положениям Федерального закона от 29 декабря 2014 года N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 473-ФЗ), судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о том, что вопросы территориальной организации местного самоуправления, в числе которых преобразование муниципальных образований, не относятся к числу урегулированных Федеральным законом N 473-ФЗ, так как предметом его регулирования является правовой режим территорий опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации, а также меры государственной поддержки и порядок осуществления деятельности на таких территориях в целях создания более благоприятных, чем на остальной территории государства, условий привлечения инвестиций.

С учетом изложенного, суд первой инстанции с достаточной полнотой исследовал все обстоятельства административного дела, дал надлежащую оценку представленным доказательствам в их совокупности и, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные отношения, принял верное решение. Нарушений норм процессуального права, повлекших вынесение незаконного решения, не допущено, доводы апелляционной жалобы не содержат правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Кемеровского областного суда от 01 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя административных истцов, административного истца Колесникова А.Т. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационная жалоба, представление через Кемеровский областной суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 19 июля 2021 года.