Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 г. по делу N 66а-1937/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Калугина Д.М, Мироновой Н.В, при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Каргина Дмитрия Валентиновича, Каргина Валентина Васильевича об оспаривании в части постановления Правительства Нижегородской области от 30 ноября 2016 года N 815 "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Нижегородской области" по апелляционной жалобе Каргина Дмитрия Валентиновича, Каргина Валентина Васильевича на решение Нижегородского областного суда от 4 марта 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С, объяснения представителя Правительства Нижегородской области - Бисиной П.С, представителя министерства транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области - Жихаревой И.С, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

30 ноября 2016 года Правительством Нижегородской области принято постановление N 815 "Об утверждении документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Нижегородской области" (далее - Постановление N 815, Документ планирования регулярных перевозок), которое опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 2 декабря 2016 года.

Постановлениями Правительства Нижегородской области от 25 апреля 2017 года N 262, от 25 августа 2017 года N 637, от 18 января 2018 года N 33, от 31 июля 2018 года N 558, от 17 июля 2019 года N 473, от 14 октября 2019 года N 748, от 4 марта 2020 года N 176, от 3 июня 2020 года N 467, от 7 августа 2020 года N 656, от 21 сентября 2020 года N 783, опубликованными на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) 28 апреля 2017 года, 3 августа 2018 года, 19 июля 2019 года, 6 марта 2020 года, 4 июня 2020 года, 10 августа 2020 года, 22 сентября 2020 года, а также в печатных изданиях "Нижегородские новости" от 22 сентября 2017 года N 76 (5919), от 16 февраля 2018 года N 13 (5960), от 2 ноября 2018 года N 88 (6035), от 6 сентября 2019 года N 70 (6121), от 6 декабря 2019 года N 96 (6147), от 3 апреля 2020 года N 27 (6180), от 10 июля 2020 года N 54 (6207), от 28 августа 2020 N 68 (6221), от 16 октября 2020 года N 82 (6235), в Постановление N 815 внесены изменения.

В частности, постановлением Правительства Нижегородской области от 21 сентября 2020 года N 783 (далее - Постановление N 783) в Постановление N 815 были внесены изменения, в соответствии с которыми пунктом 2.6.1.7 Документа планирования регулярных перевозок на территории городского округа город Нижний Новгород планируется внесение изменений по муниципальному маршруту порядковый номер Т-71 наименование "Улица Федосеенко - Площадь Свободы":

- установление порядкового номера маршрута регулярных перевозок: А-71;

- установление наименования маршрута: "Торфопредприятие - Площадь Свободы";

- установление промежуточных остановочных пунктов:

в прямом направлении: По требованию, Улица Асфальтная, Улица Федосеенко, Завод "Электромаш", Поселок Новый, Военный городок, АО "Лазурь", Улица Коновалова, 7 микрорайон Сормова, Улица Гаугеля, Улица Стрелковая, Проспект Кораблестроителей, Улица Баренца, Станция Починки, Мост, Переулок Котельный, Улица Фурманова, Улица Ногина, Улица Бугристая, Проспект Союзный, Площадь Славы, Улица Баррикад, Улица Исполкома, Центр Сормова, Дарьино, Стадион "Старт", Станция Варя, Станция метро "Буревестник", Сормовское шоссе, Завод 70-летия Победы, Станция метро "Бурнаковская", Улица Шаляпина, Сормовский поворот, ТПУ "Канавинский", Московское шоссе, Тоннель Московского вокзала, Площадь Ленина, Стрелка, Нижне-Волжская набережная, Речной вокзал, Улица Рождественская, Площадь Минина и Пожарского, Улица Варварская, Площадь Свободы;

в обратном направлении: Площадь Свободы, Улица Варварская, Площадь Минина и Пожарского, Улица Рождественская, Речной вокзал, Нижне-Волжская набережная, Стрелка, Площадь Ленина, Улица Советская, Тоннель Московского вокзала, Московское шоссе, Сормовский поворот, Улица Шаляпина, Станция метро "Бурнаковская", Завод 70-летия Победы, Сормовское шоссе, Станция метро "Буревестник", Станция Варя, Стадион "Старт", Дарьино, Площадь конструктора Алексеева, Центр Сормова, Улица Баррикад, Площадь Славы, Проспект Союзный, Улица Бугристая, Улица Ногина, Улица Фурманова, Переулок Котельный, Мост, Станция Починки, Улица Баренца, Проспект Кораблестроителей, Улица Стрелковая, Улица Гаугеля, 7 микрорайон Сормова, Улица Коновалова, АО "Лазурь", Военный городок, Поселок Новый, Завод "Электромаш", Автохозяйство, Улица Федосеенко, Улица Асфальтная, По требованию;

- установление протяженности маршрута:

в прямом направлении: 23, 8 км;

в обратном направлении: 24, 1 км;

- установление вида регулярных перевозок: по регулируемым тарифам;

- установление классов транспортных средств и категорий транспортных средств (М2, М3), максимального количества транспортных средств каждого из таких классов и категорий, которые планируется использовать на маршруте: автобус большого класса категории М3 - 34 единицы.

Дата внесения изменений в реестр муниципальных маршрутов г.о.г. Н. Новгорода: 22 сентября 2020 года.

Каргин Д.В, Каргин В.В. обратились в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании пункта 2.6.1.7 Документа планирования регулярных перевозок (в редакции Постановления N 783) не действующим как не соответствующего требованиям статей 18, 19, 21 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ), статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон N 135-ФЗ) и нарушающего их права, свободы и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали на то, что они обслуживали маршрут Т-71 до того, как приказом министерства транспорта и автомобильных дорог Нижегородской области (далее - Министерство) от 23 апреля 2020 года N Сл-325-201097/20 прекратило действие ряда свидетельств, включая свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок Т-71 "ул. Федосеенко - площадь Свободы" серия N N, а также маршрутных карт в количестве 40 штук серия N, что послужило основанием для их обращения в Арбитражный суд Нижегородской области (дело N А43-13079/2020). В период рассмотрения указанного дела в арбитражном суде Правительство Нижегородской области приняло оспариваемые изменения в Постановление N 815, которыми изменило порядковый номер маршрута, маршрут движения, вид регулярных перевозок, классы, категории и количество транспортных средств, обслуживающих маршрут, хотя Министерство должно было объявить конкурс и после выявления его победителя сообщить ему за 180 дней об изменении вида регулярных перевозок (с нерегулируемого на регулируемый тариф). Оспариваемые изменения в реестре регулярных перевозок приведут к осложнениям в исполнении судебного акта по делу N А43-13079/2020 в случае, если их требования арбитражным судом будут удовлетворены.

Решением Нижегородского областного суда от 4 марта 2021 года в удовлетворении требований административных истцов было отказано.

В апелляционной жалобе Каргин Д.В, Каргин В.В. ставят вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного и необоснованного, просят принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных ими требований со ссылкой на обстоятельства, изложенные в административном исковом заявлении, на несоответствие Постановления N 815 (в редакции Постановления N 783) в оспариваемой части требованиям статей 18, 19, 21 Федерального закона N 220-ФЗ, статьи 15 Федерального закона 135-ФЗ и нарушение их прав, свобод и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Относительно доводов апелляционной жалобы Министерством представлены возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Правительства Нижегородской области - Бисина П.С. просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Министерства - Жихарева И.С. просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 27 части 1 статьи 3 Федерального закона N 220-ФЗ, регулирующего отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок, документ планирования регулярных перевозок - нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

Согласно части 4 статьи 2 Федерального закона N 220-ФЗ подготовка документов планирования регулярных перевозок осуществляется с учетом положений настоящего Федерального закона в порядке, установленном законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, а в случае, если соответствующим актом предусмотрены мероприятия по организации регулярных перевозок по смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок, - в порядке, установленном соглашением об организации регулярных перевозок между субъектами Российской Федерации, в границах которых проходят данные маршруты.

Законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться перераспределение полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 5 статьи 2 Федерального закона N 220-ФЗ).

На территории Нижегородской области принят и действует Закон Нижегородской области от 23 декабря 2019 года N 168-З "О перераспределении полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" (далее - Закон N 168-З), регулирующий отношения, связанные с перераспределением отдельных полномочий по организации регулярных перевозок между органами местного самоуправления городского округа город Нижний Новгород, городского округа город Бор, городского округа город Дзержинск, городского округа город Арзамас, Балахнинского муниципального округа, Городецкого муниципального района, Кстовского муниципального района и Богородского муниципального округа (далее - органы местного самоуправления) и органами государственной власти Нижегородской области.

В силу положений пунктов 2, 3, 6, 7 статьи 2 Закона N 168-З Правительство Нижегородской области осуществляет, в том числе следующие полномочия органов местного самоуправления по организации регулярных перевозок: установление, изменение, отмена муниципальных маршрутов регулярных перевозок; изменение вида регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок; утверждение порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок; подготовка и утверждение документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок.

Полномочия Правительства Нижегородской области по утверждению документ планирования регулярных перевозок также закреплены в пункте 9 Порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом на территории Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 21 июня 2016 года N 369 (далее - Порядок N 369).

В рамках реализации указанных полномочий Правительство Нижегородской области своим Постановлением N 815 утвердило Документ планирования регулярных перевозок, устанавливающий перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок пассажиров и багажа по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Нижегородской области и муниципальным маршрутам регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом на территории городского округа город Нижний Новгород, городского округа город Бор, городского округа город Дзержинск, городского округа город Арзамас, Балахнинского муниципального района, Городецкого муниципального района, Кстовского муниципального района и Богородского муниципального района, с требованиями об оспаривании пункта 2.6.1.7 которого (в редакции Постановления N 783) обратились в суд административные истцы.

Разрешая спор, суд первой инстанции проанализировал положения статей 2, 3, 11, 12, 16 Федерального закона N 220-ФЗ, статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 16, 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 21, 38 Устава Нижегородской области, статей 1, 32 Закона Нижегородской области от 3 октября 2007 года N 129-З "О Правительстве Нижегородской области", статьи 2 Закона N 168-З, Порядка N 369, постановления Правительства Нижегородской области от 15 января 2020 года N 25 "Об уполномоченном органе исполнительной власти Нижегородской области на осуществление функций по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на территориях некоторых муниципальных образований Нижегородской области" во взаимосвязи с содержанием пункта 2.6.1.7 Документа планирования регулярных перевозок и представленными в материалы дела доказательствами, пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт, а равно нормативные правовые акты о внесении в него изменений, включая Постановление N 783, приняты Правительством Нижегородской области в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к их форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие, а также что нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, они не противоречат, права, свободы и законные интересы административных истцов не нарушают.

С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласна, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и основаны на законе.

Приходя к выводу о соблюдении порядка принятия и введения в действие Документа планирования регулярных перевозок (в редакции Постановлением N 783), которым были изменены порядковый номер маршрута (Т-71 на А-71), наименование маршрута ("Торфопредприятие - Площадь Свободы"), остановочные пункты и протяженность маршрута (продлен до остановочного пункта "Торфопредприятие"), вид регулярных перевозок (с нерегулируемого на регулируемый тариф), классы, категории и количество транспортных средств, обслуживающих маршрут (автобус большого класса категории М3 - 34 единицы), а также установлена дата внесения изменений в реестр муниципальных маршрутов г.о.г. Нижнего Новгорода (22 сентября 2020 года), суд первой инстанции верно исходил из того, что установленные Федеральным законом N 220-ФЗ и Порядком N 369 процедура инициирования и согласования мероприятий по изменению муниципального маршрута регулярных перевозок и вида регулярных перевозок в данном случае были соблюдены.

Так, материалами дела подтверждается, что в мае и июле 2020 года в Министерство поступили (были перенаправлены) обращения большого количества граждан об изменении маршрута Т-71 "Улица Федосеенко - Площадь Свободы" путем продления пути следования от улицы Федосеенко до остановочного пункта "поселок Торфопредприятие". Министерством был подготовлен проект соответствующих изменений, который был согласован как с администрацией г. Нижнего Новгорода (письмо от 18 августа 2020 года N Сл-01-01-426292/20), так и с МП "Нижегородпассажиравтотранс", которое с 28 апреля 2020 года осуществляло регулярные перевозки по маршруту Т-71 (письмо от 28 августа 2020 года N 04-11/1981). Изменение вида регулярных перевозок с нерегулируемого на регулируемый тариф обусловлено востребованностью маршрута у пассажиров, необходимостью стабилизации стоимости проезда на маршруте в целях исключения роста его стоимости. В целях доступности транспортных услуг для населения, в том числе маломобильных граждан, изменен класс и категорий транспортных средств со среднего класса категории М2 на большой класс категории М3 (с транспортных средств типа ПАЗ на ЛиАЗ).

При таких обстоятельствах суд находит верными и подтвержденными материалами дела выводы суда первой инстанции о том, что принятие оспариваемого нормативного правового акта не носило произвольного характера, было обусловлено необходимостью развития и оптимизации транспортной инфраструктуры г. Нижнего Новгорода в целях обеспечения соблюдения баланса частных интересов перевозчиков и публичных интересов, направленных на оптимальное удовлетворение потребности населения г. Нижнего Новгорода в транспортных услугах, повышение качества и эффективности транспортного обслуживания населения муниципального образования, формирование комфортной маршрутной сети городского пассажирского транспорта, отвечающей социальным запросам жителей г. Нижнего Новгорода, совершенствование транспортной инфраструктуры и обеспечение контроля за осуществлением регулярных перевозок транспортом общего пользования, снижение затрат времени на передвижение городским пассажирским транспортом и обеспечение безопасности участников дорожного движения.

Позиция суда об этом подробно и аргументированно изложена в обжалуемом решении, с ней судебная коллегия согласна.

Вопреки позиции административных истцов Документ планирования регулярных перевозок в оспариваемой части не противоречит как требованиям статей 18, 19, 21 Федерального закона N 220-ФЗ, статьи 15 Федерального закона 135-ФЗ, на нарушение которых указано в административном иске, так и иным нормативным правовым актам большей юридической силы, регулирующим спорные правоотношения.

Ссылки административных истцов на то, что в соответствии с требованиями Федерального закона N 220-ФЗ Министерство должно было объявить конкурс по маршруту Т-71 и после выявления его победителя сообщить ему за 180 дней об изменении вида регулярных перевозок (с нерегулируемого на регулируемый тариф), подлежат отклонению как необоснованные. Как указано выше, МП "Нижегородпассажиравтотранс", которое с 28 апреля 2020 года осуществляло регулярные перевозки по маршруту Т-71, согласовало оспариваемые изменения Документа планирования регулярных перевозок, что взаимосвязанным положениям статей 12, 18 Федерального закона N 220-ФЗ не противоречит.

Более того, поскольку действия Министерства по прекращению действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту Т-71 (приказ от 23 апреля 2020 года N Сл-325-201097/20) были обжалованы административными истцами в арбитражном суде (дело N А43-13079/2020) и вступившими в законную силу судебными актами арбитражных судов первой, апелляционной и кассационной инстанции в удовлетворении их требований было отказано, не могут быть приняты во внимание доводы о нарушении их прав, свобод и законных интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Само по себе то обстоятельство, что Постановление N 783 было принято в период рассмотрения дела N А43-13079/2020, о наличии оснований для признания его не действующим свидетельствовать не может.

При этом в случае, если требования административных истцов по делу N А43-13079/2020 будут впоследствии удовлетворены, данное обстоятельство может являться основанием для пересмотра принятого по настоящему делу решения по новым обстоятельствам.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся административными истцами в суде первой инстанции, изложенным в административном исковом заявлении, которым в решении суда первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречили оспариваемые положения Документа планирования регулярных перевозок, что права, свободы и законные интересы административных истцов ими не нарушены, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ отказал в удовлетворении заявленных Каргиным Д.В, Каргиным В.В. требований.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного, принятое по делу решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Нижегородского областного суда от 4 марта 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Каргина Дмитрия Валентиновича, Каргина Валентина Васильевича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Нижегородский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 4 августа 2021 года

Председательствующий

Судьи