Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 июля 2021 г. по делу N 66а-2195/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Савинова К.А, Батялова В.А, при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видео-конференцсвязи административное дело по административному исковому заявлению Чудинова В.Н. о признании недйствующим в части регламента Думы Верещагинского городского округа, утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа от 18 сентября 2019 года N1/01 (в редакции решения Думы Верещагинского городского округа от 29 октября 2020 года N26/266) по апелляционной жалобе Чудинова В.Н. на решение Пермского краевого суда от 13 апреля 2021 года, Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Савинова К.А, объяснения административного истца Чудинова В.Н, представителя Законодательного собрания Пермского края "данные изъяты" представителя администрации губернатора Пермского края "данные изъяты" представителя Думы Верещагинского городского округа Пермского края "данные изъяты" заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации "данные изъяты" судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Чудинов В.Н. обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением о признании не действующими изменений и дополнений Регламента Думы Верещагинского городского округа, внесенных пунктом 1.3 решения Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 26 марта 2020 г..N 18/175, решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 24 апреля 2020 г..N 19/192, решением Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 16 октября 2020 г..N 25/28, ссылаясь на то, что является депутатом Думы Верещагинского городского округа Пермского края. Оспариваемые изменения допускают дистанционное (заочное) голосование депутатов, отсутствие контроля за процессом голосования со стороны депутатов, участие депутатов в заседаниях Думы без их личного совместного присутствия, что противоречит конституционным принципам коллегиальности представительных органов публичной власти, части 1.1 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г..N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 2 статьи 21 Устава муниципального образования Верещагинский городской округ Пермского края. Оспариваемые положения нормативного правового акта создают угрозу праву депутата принимать законные решения в составе правомочного представительного органа местного самоуправления, а также праву быть законно избранным в руководящий состав Думы.

Названные положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, не содержат каких-либо норм, позволяющих признать правомочным заседание представительного органа муниципального образования в случае присутствия на нем менее 50 процентов от числа избранных депутатов и не устанавливают возможность признания таких заседаний правомочными в связи с введением режима повышенной готовности, либо чрезвычайной ситуации, либо с необходимостью оперативного рассмотрения проектов решений, либо уважительностью или объективностью причин неявки депутатов на заседание данного органа, либо по другим причинам. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Коллегиальность работы представительного органа предполагает такую работу, когда каждый депутат на основе имеющейся ин-формации может иметь возможность принимать участие в деловом обсуждении вопросов, в голосовании, имеет право решающего голоса при проведении голосования. В целях реализации принципа коллегиальности каждый депутат вправе свободно выражать свою позицию, мнение, настаивать на своих убеждениях, не противоречащих правовым и этическим нормам, лично контролировать процесс принятия решений представительным органом, включая контроль за процессом голосования.

Впоследствии административный истец требования уточнил, прося признать недействующими абзац 2 пункта 1.5, абзаца 3 пункта 1.10, пункт 9.3 в части слов "или заочным", пункт 9.8, пункт 12.1 "Процедура заочного голосования", подпункты 12.1.1 - 12.1.7 и приложение 1 Регламента Думы Верещагинского городского округа, утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа от 18 сентября 2019 г. N 1/01 (в редакции решения Думы Верещагинского городского округа от 29 октября 2020 г. N 26/266).

Решением Пермского краевого суда от 13 апреля 2021 года постановлено: "административное исковое заявление Чудинова В.Н. удовлетворить частично.

Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункт 9.3 в части слов "или заочным", пункт 9.8, пункт 12.1 в части слов "Процедура заочного голосования", пункты 12.1.1 - 12.1.7 и приложение 1 Регламента Думы Верещагинского городского округа, утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа от 18 сентября 2019 г. N 1/01 (в редакции решения Думы Верещагинского городского округа от 29 октября 2020 г. N 26/266).

В удовлетворении требования Чудинова В.Н. о признании недействующими абзаца 2 пункта 1.5 и абзаца 3 пункта 1.10 Регламента Думы Верещагинского городского округа, утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа от 18 сентября 2019 г. N 1/01 (в редакции решения Думы Верещагинского городского округа от 29 октября 2020 г. N 26/266) - отказать.

В течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в официальном печатном издании - районной газете "Заря".

Чудиновым В.Н. подана апелляционная жалоба, в которой ставится вопрос об отмене данного решения в части отказа в удовлетворении требований как вынесенного с нарушением норм права, при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела. В обоснование апелляционной жалобы указывается на то, что суд не учел буквальное значение сова "присутствовать", которое определяется толковыми словарями русского языка, определение административной коллегии Верховного суда РФ от 15 августа 2018 года N94-АПГ18-2. Применение дистанционного формата заседаний Думы является нарушением законодательства.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе Прокуратурой Пермского края, Думой Верещагинского городского округа Пермского края, Законодательного собрания Пермского края, администрации губернатора Пермского края представлены возражения на апелляционную жалобу, в которой просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Административный истец Чудинов В.Н. доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда отменить в обжалуемой части, жалобу удовлетворить.

Представитель Думы Верещагинского городского округа Пермского края "данные изъяты" доводы апелляционной жалобы отклонила, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представитель Законодательного собрания Пермского края "данные изъяты" доводы апелляционной жалобы отклонила, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представитель администрации губернатора Пермского края "данные изъяты". доводы апелляционной жалобы отклонила, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представитель Думы Верещагинского городского округа Пермского края "данные изъяты" доводы апелляционной жалобы отклонила, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

В заключении прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации "данные изъяты" полагает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения.

Учитывая положения статьи 150 КАС РФ, статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу положений и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу части 1.1 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.

Частью 2 статьи 21 Устава Верещагинского городского округа предусмотрено, что заседание Думы Верещагинского городского округа не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Заседания Думы Верещагинского городского округа проводятся не реже одного раза в три месяца.

В целях определения четкого порядка подготовки и проведения заседаний Думы Верещагинского городского округа, процедуры рассмотрения и принятия решений Думы, процедуры голосования, решением Думы Верещагинского городского округа от 18 сентября 2019 г. N 1/01, утвержден Регламент Думы Верещагинского городского округа. Решениями Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 26 марта 2020 г. N 18/175, от 24 апреля 2020 г. N 19/192 и от 16 октября 2020 г. N 25/28. Решения Думы Верещагинского городского округа Пермского края от 18 сентября 2019 г. N 1/01, от 26 марта 2020 г. N 18/175, от 24 апреля 2020 г. N 19/192, от 16 октября 2020 г. N 25/28 опубликованы в официальном печатном издании - районной газете "Заря" соответственно 20 сентября 2019 г. N 38, 3 апреля 2020 г. N 14, 30 апреля 2020 г. N 18, 23 октября 2020 г. N 43 внесены изменения в данный Регламент.

Абзацем 2 пункта 1.5 Регламента предусмотрено, что в случаях и в порядке определенными Думой Верещагинского городского округа Пермского края и при наличии технической возможности допускается проведение заседаний Думы Верещагинского городского округа Пермского края в режиме видео-конференц-связи.

Пунктом 1.10 Регламента предусмотрено, что Заседания Думы проводятся гласно и носят открытый характер. Дума вправе провести закрытое заседаний или принять решение о рассмотрении вопроса повестки дня в режиме закрытого заседания. Решение принимается большинством голосов депутатов, присутствующих на заседании. Вопрос о присутствии на закрытых заседаниях лиц, не являющихся депутатами (за исключением главы городского округа - глава администрации Верещагинского городского округа и прокурора Верещагинского района) решается в каждом случае персонально путем голосования.

В случае введения на территории Пермского края режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также при необходимости оперативного рассмотрения проектов решений Думы заседание Думы проходит в дистанционном формате.

В суде первой и апелляционной инстанции истец пояснял, что им обжалуется пункт 1.10 Регламента в части, связанной с возможностью рассмотрения проектов решений Думы в дистанционном формате.

Отказывая в удовлетворении требований в части отдельных абзацев пункта 1.5 и пункта 1.10 Регламента Думы Верещагинского городского округа, предусматривающих проведение заседаний Думы в режиме видеоконференц-связи и в дистанционном формате судом первой инстанции правомерно отмечено, что, что они не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Процедура принятия и внесения в него изменений нарушена не была.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда первой инстанции, считает, что он сделан на основе правильного применения норм права при надлежащей оценке имеющихся в деле доказательств.

Видеоконференц-связь - это технология, обеспечивающая одновременную (в режиме реального времени) передачу видео и звука между двумя и более пользователями с помощью аппаратно-программных средств коммуникации.

Дистанционный - означает совершаемый, производимый на расстоянии.

Дистанционный формат участия с применением видеоконференц-связи позволяет депутатам в полном объеме реализовать свои полномочия, связанные с участием в заседании представительного органа: обеспечивает возможность видеть участников заседания, высказать каждому депутату свое мнение по обсуждаемым вопросам и слышать выступления других депутатов. Голосование поднятием рук или карточек позволяет участникам заседания контролировать процесс голосования, правильность подсчета голосов, знать о результатах голосования и принятых Думой решениях.

Дистанционный формат участия с применением видеоконференц-связи по содержанию равносилен присутствию депутата на заседании представительного органа местного самоуправления. Отсутствие депутата в физическом смысле не ограничивает его возможности воспринимать ход заседания Думы и влиять на него.

Применение дистанционного формата стало необходимым в связи с введением ограничений Указом Губернатора Пермского края от 29 марта 2020 г. N 23 "О мероприятиях, реализуемых в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в Пермском крае" (в редакции Указа Губернатора Пермского края от 31.03.2020 N 26). В частности, на территории Пермского края с 31 марта 2020 г. до особого распоряжения приостановлено проведение любых спортивных, культурных, научных, публичных, общественных и досуговых мероприятий с участием физических лиц на открытых пространствах, а также в зданиях, строениях, сооружениях (и помещениях в них). Физические лица, проживающие на территории Пермского края обязаны не покидать места проживания (пребывания) и перейти на режим самоизоляции, который должен быть обеспечен по месту проживания (пребывания) указанных лиц либо в иных помещениях, в том числе в жилых и садовых домах.

В условиях действующих ограничений проведение заседаний Думы Верещагинского городского округа с личным участием депутатов стало невозможным на неопределенный период времени. В тоже время оспариваемыми нормами Регламента были обеспечены:

- возможность непрерывного осуществления представительным органом муниципального образования своих основных функций по проведению заседания и принятию нормативных правовых актов; условия для реализации конституционных прав граждан на реализацию местного самоуправления через органы местного самоуправления и охрану здоровья; условия для депутатов достигших возраста 65 лет принимать участие в заседаниях Думы.

При этом, по смыслу части 2.1 статьи 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ непроведение представительным органом муниципального образования заседаний в течение трех месяцев подряд является основанием для внесения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проекта закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

При таких обстоятельствах нормы, внесенные в абзац 2 пункта 1.5 и абзац 3 пункта 1.10 Регламента Думы Верещагинского городского округа, обеспечили возможность непрерывного осуществления представительным органом муниципального образования своих функций.

Толкование "административным истцом" термина "присутствие" как исключительно непосредственного нахождения в зале заседания, в рассматриваемом случае не соответствует нормам Федерального закона N131-ФЗ, поскольку закон не ограничивает формат такого присутствия и не содержит запрета на использование дистанционного формата с применением видео-конференц-связи.

Ссылка административного истца на определение административной коллегии Верховного суда РФ от 15 августа 2018 года N94-АПГ18-2 не может служит основанием для отмены принятого по делу решения суда, поскольку основанием вынесения данного определения являлись иные обстоятельства.

Судебная коллегия также отмечает, что наличие плохой интернет-связи в месте жительства административного истца не может являться достаточным основанием для удовлетворения заявленных требований в полном объеме, поскольку не свидетельствует о несоответствии оспариваемых положений Регламента, положениям вышестоящих нормативных актов. Кроме того, из материалов дела следует, что при проведении заседания Думы в форме видео-конференцсвязи депутатам обеспечивалась возможность участия путем оборудования рабочих мест в школах, других помещениях, муниципальных органов и организаций, с наличием компьютеров, Интернета.

Факт проведения заседаний Думы с применением видео-конференц-связи подтверждаются как пояснениями представителя административного истца о порядке прохождения заседаний, так и техническими характеристиками программной оболочки "TrueConf", используемой для обеспечения видеоконференцсвязи.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судебная коллегия находит несостоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции в соответствии со статьей 84 КАС РФ, должным образом мотивированы в решении суда.

Судебная коллегия также отмечает, что судом первой инстанции обосновано отмечено, что заочное голосование депутатов лишает их возможности принимать участие в обсуждении вопросов, свободно выражать свою позицию, настаивать на своих убеждениях, не противоречащих правовым и этическим нормам, лично контролировать процесс принятия решений представительным органом, включая контроль за процессом голосования, что, в совокупности, составляет основу деятельности представительного органа местного самоуправления и как следствие правомерно удовлетворил требования истца о признании пункта 9.3 в части слов "или заочным", пункта 9.8, пункта 12.1 в части слов "Процедура заочного голосования", пунктов 12.1.1 - 12.1.7 и приложения 1 Регламента Думы Верещагинского городского округа, утвержденного решением Думы Верещагинского городского округа от 18 сентября 2019 г. N 1/01 (в редакции решения Думы Верещагинского городского округа от 29 октября 2020 г. N 26/266), противоречащими действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 13 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Чудинова В.Н. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (город Челябинск) по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 30 июля 2021 года.

Председательствующий

Судьи