Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 28 июля 2021 г. по делу N 8а-5176/2021[88а-5537/2021]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе председательствующего Фахретдиновой Р.Ф., судей Белоусовой Ю.К., Нафикова И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Мишуковой М. А. Корзун В. И.

на решение Шпаковского районного суда Ставропольского края от 1.02.2021 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 18.05.2021

по административному делу по административному исковому заявлению Мишуковой М. А. к комитету по градостроительству, земельным и имущественным отношениям администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края о признании незаконным отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждения схемы испрашиваемого земельного участка, возложении обязанностей.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К, пояснения представителя административного истца Корзун В.И, поддержавшей доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Мишукова М.А. обратилась в суд с административным исковым заявлением к комитету по градостроительству, земельным и имущественным отношениям администрации Шпаковского муниципального округа Ставропольского края о признании незаконным отказа от 11.09.2020 N, которым ей отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка с условным номером N из земель населенных пунктов в с. Татарка Шпаковского района Ставропольского края для ведения личного подсобного хозяйства, и утверждении схемы испрашиваемого земельного участка, по основанию регистрации Мишуковой М.А. по иному адресу, что является препятствием для предоставления испрашиваемого ею земельного участка для индивидуального жилищного строительства. В качестве способа восстановления нарушенных прав просила возложить на административного ответчика обязанность принятия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка и утверждении схемы испрашиваемого земельного участка.

В обоснование заявленных требований привела доводы о том, что ее дочь является инвалидом детства, она обратилась к административному ответчику с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка без торгов для приобретения земельного участка на праве аренды с видом разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства в порядке подпункта 14 пункта 2 статьи 39.6, подпункта 3 пункта 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", однако ей отказано по мотивам наличия прав инвалидов на первоочередное получение земельных участков в аренду без торгов в рамках дополнительных гарантий реализации жилищных прав, которое подлежит реализации по месту жительства, поскольку она зарегистрирована не в Шпаковском районе, а в г. Ставрополе. Вместе с тем фактически она и члены ее семьи, в том числе дочь инвалид, проживают в с. Татарка Шпаковского района Ставропольского края, о чем представлены соответствующие доказательства. Она (Мишукова М.А.) в г. Ставрополе имеет только регистрацию с целью получения необходимой медицинской помощи и реабилитации ребенку инвалиду, которая в Шпаковском районе отсутствует и которая предоставляется только по месту регистрации матери.

Решением Шпаковского районного суда Ставропольского края от 11.02.201, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 18.08.2021, административное исковое заявление Мишуковой М.А. оставлено без удовлетворения. Суды со ссылкой на положения статьи 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", подпункт 14 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, выраженную в Обзоре судебной практики за январь-июль 2014 года и кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 02.12.2020 N 43-КАД20-2-К6, пришли к выводу об обоснованности отказа в виду отсутствия оснований предоставления земельного участка истцу.

Не согласившись с постановленными судебными актами, представитель административного истца Мишуковой М. А. Корзун В. И. обжаловала его в кассационном порядке, в кассационной жалобе ставит вопрос об их отмене и принятии по делу нового решения об удовлетворении требований административного истца, поскольку судами неверно применены нормы права, регулирующие спорные правоотношения, не в полном объеме учтены и дана оценка представленным доказательствам о фактическим месте жительства административного истца и членов ее семьи, в том числе дочери инвалида, выводы судов не соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Кассационная жалоба поступила в суд первой инстанции 29.06.2021, в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 05.07.2021.

В судебное заседание Пятого кассационного суда общей юрисдикции иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом по правилам статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ходатайств об отложении рассмотрения дела не заявляли, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотреть дело в их отсутствии.

Исследовав материалы дела, изложенные в кассационной жалобе доводы и принятые по делу судебные акты, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьей 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания решений, действий (бездействия) незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Как следует из материалов дела административный истец Мишукова Д.А. является матерью Мишуковой Д.А. 30.01.2003 года рождения, Соловьева Р.В. 22.12.2009 года рождения и Соловьевой М.В. 04.07.2014 года рождения, которая является инвалидом.

14.07.2020 Мишукова Д.А. обратилась в администрацию Шпаковского района Ставропольского края с заявлением в предварительном согласовании предоставления без торгов на праве аренды земельного участка с условным номером N из земель населенных пунктов в с. Татарка Шпаковского района Ставропольского края, и утверждении схемы испрашиваемого земельного участка, с видом разрешенного использования для ведения личного подсобного хозяйства, по основаниям, предусмотренным подпунктом 14 пункта 2 статьи 39.6, подпунктом 3 пункта 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

В чем ей было отказано, поскольку испрашиваемый земельный участок находится не по месту ее жительства в г. Ставрополе, а в Шпаковском районе Ставропольского края, что является препятствием для его предоставления во внеочередном порядке без проведения торгов.

Пунктом 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрены случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов, подпунктом 14 которого предусмотрено такое предоставление гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного хозяйства и садоводства.

Отказывая административному истцу в иске судами приведены положения указанных норм права, а также правовая позиция Верховного суда Российской Федерации, в части первоочередное получение земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства на территории Шпаковского района Ставропольского края только в случае подтверждения ее нуждаемости в улучшении жилищных условий, в том числе при постановке ее на учет в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий и в соответствующих органах муниципального образования юрисдикции предоставляемого земельного участка, что в том числе предусматривает регистрацию нуждающегося и членов его семьи в данном муниципальном образовании.

Применение судами в данном деле правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 2 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за январь - июль 2014 года, утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 01.09.2014, является ошибочной, поскольку в ней разъясняется первоочередное обеспечение земельными участками инвалидов и семей, имеющих в своем составе инвалидов, для индивидуального жилищного строительства состоящих на жилищном учете или имеющих основания для постановки на жилищный учет.

Также как и в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 02.12.2020 N 43-КАД20-2-К6 приведено, что исходя из толкования во взаимосвязи части 1 статьи 17 указанного закона, согласно которой инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, и части 16 статьи 17 этого же закона, право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства с учетом цели использования земельного участка установлено в качестве меры, направленной на улучшение жилищных условий инвалидов и семей, имеющих в своем составе инвалидов; соответственно, указанное право ставится в зависимость от наличия нуждаемости соответствующей категории лиц в улучшении жилищных условий.

Тогда как по настоящему делу земельный участок истребован административным истцом для ведения личного подсобного хозяйства, что соответствующей надлежащей оценки у судов не получило.

Исходя из предназначения вида использования земельного участка административный истец не должна быть признана нуждающейся в улучшении жилищных условий и стоять на соответствующем учете, в связи с этим судами ошибочно применены нормы материального права в виду отсутствия доказательств нуждаемости заявительницы в улучшении жилищных условий.

Правоотношения, возникающие в связи с ведением гражданами личного подсобного хозяйства регулируются Федеральным законом от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве".

Статьей 3 указанного федерального закона предусмотрено право на ведение личного подсобного хозяйства имеют дееспособные граждане, которым земельные участки предоставлены или которыми земельные участки приобретены для ведения личного подсобного хозяйства.

До внесения изменения Федеральным законом от 01.05.2016 N 119-ФЗ изменений в данною статью пунктами 3 и 4 ею было предусмотрено предоставление земельных участков для личного подсобного хозяйства по месту регистрации гражданина, либо при наличии свободных участков. В настоящее данные требованиям исключены.

Следовательно, выводы судебных инстанций и предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов для ведения личного подсобного хозяйства гражданину в зависимости от его регистрации на территории муниципального образования нахождения земельного участка являются преждевременными.

Земельные участки предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка в аренду (подпункт 15 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьей 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации регулируются особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности.

Суды первой и апелляционной инстанций также не учли следующее.

Конституция Российской Федерации (статья 7), провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека, возлагает на государство обязанность обеспечивать государственную поддержку инвалидов, развивать систему социальных служб, устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Из имеющихся в деле доказательств усматривается, что на момент обращения к главе Шпаковского муниципального района с заявлением о предоставлении муниципальной услуги Мишукова М.А. фактически проживала в "адрес", однако это обстоятельство судами оставлено без внимания и правовая оценка ему судами дана не была.

В силу статьи 2 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации - государственная деятельность по фиксации и обобщению предусмотренных настоящим Законом сведений о регистрации граждан Российской Федерации по месту пребывания, регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства, снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрационный учет граждан Российской Федерации имеет уведомительный характер и отражает факты прибытия гражданина Российской Федерации в место пребывания или место жительства, его нахождения в указанном месте и убытия гражданина Российской Федерации из места пребывания или места жительства.

Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации (статья 3 данного закона).

Таким образом, законодатель определил, что наличие либо отсутствие регистрации не может служить основанием для ограничения прав граждан, предусмотренных действующим законодательством. Этот вывод вытекает также из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, из которой следует, что сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан; регистрация, в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства (Постановления от 04.04.1996 N 9-П и от 02.02.1998 N 4-П, определения от 13.07.2000 N 185-О т от 06.10.2008 N 619-О-П).

Отсутствие регистрации административного истца на территории Шпаковского муниципального района на момент обращения с заявлением в администрацию о предоставлении муниципальной услуги предоставления земельного участка для ведения личного подсобного хозяйства, при наличии доказательств ее фактического проживания в этом районе (л.д.16), не являлось безусловным основанием к отказу в удовлетворении ее заявления, доказательствам ее проживания на территории Шпаковского района Ставропольского края судами оценка дана не была, несмотря на то, что эта ситуация явилась единственным основанием для отказа административным ответчиком Мишуковой М.А. в удовлетворении ее заявления.

Как следует из заявления Мишуковой М.А. в администрацию Шпаковского муниципального района Ставропольского края, она просила предоставить ей земельный участок не для индивидуального жилищного строительства, а для ведения личного подсобного хозяйства, этому обстоятельству судами правовая оценка также дана не была, при этом суды пришли к выводу, что администрацией Шпаковского района Ставропольского края обоснованно отказано административному истцу в удовлетворении заявления о предоставлении земельного участка на том основании, что она не является нуждающейся в улучшении жилищных условий, тогда как такого правового основания в обжалуемом административным истцом отказе не содержалось.

Задачами административного судопроизводства являются защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункты 2 и 4 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Одними из принципов административного судопроизводства являются законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел, которые обеспечиваются не только соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, но и получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (пункт 3 статьи 6 и статья 9 Кодекса).

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу о том, что обжалуемые судебные акты нельзя признать законными, поскольку суды, отказывая Мишуковой М.А. в удовлетворении административного искового заявления, не устанавливая иные обстоятельства, предусмотренные частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не дав оценку по существу доводам административного истца относительно незаконности оспариваемого отказа по основаниям не указанных истцом при обращении о предоставлении земельного участка, не дав оценку доказательствам, на которые ссылалась Мишукова М.А, и обоснованности ее обращения предоставления земельного участка с указанным ею видом разрешенного использования, фактически отказали ей в защите нарушенного права, что является недопустимым и противоречит задачам административного судопроизводства.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению и обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также когда они содержат исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2003 N 23 "О судебном решении").

Такие принципы судами первой и апелляционной инстанций соблюдены не были, приведенные допущенные процессуальные нарушения и нарушения норм материального права являются существенными и непреодолимыми, в связи с чем могут быть исправлены только посредством отмены судебных постановлений с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду надлежит разрешить данный спор, установив фактические обстоятельства дела в соответствии с требованиями действующего законодательства, регулирующими спорные правоотношения.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Шпаковского районного суда Ставропольского края от 1.02.2021 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 18.05.2021 отменить, направить дело на новое рассмотрение в Шпаковский районный суд Ставропольского края.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

И.А. Нафиков

Мотивированное кассационное определение изготовлено 28.07.2021.