Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 июня 2021 г. по делу N 66а-2817/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

Председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и Селиверстовой И.В, при ведении протокола помощником судьи Кибаковой Т.И, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференцсвязи административное дело N 3а-29/2021 по административному исковому заявлению Конопак Николая Михайловича о признании не действующими в части правил землепользования и застройки городского округа "город Белгород" Белгородской области, утвержденных распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области от 29 мая 2018 года N 440

по апелляционной жалобе Конопак Николая Михайловича на решение Белгородского областного суда от 2 марта 2021 года, которым в части удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, пояснения административного истца Конопак Н.М, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного ответчика департамента строительства и транспорта Белгородской области Беликовой С.Ю, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение суда подлежащим отмене в части, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области (далее также - Департамент) от 29 мая 2018 года N 440 утверждены правила землепользования и застройки городского округа "Город Белгород" Белгородской области (далее - Правила землепользования и застройки), которые опубликованы 29 мая 2018 года на сайте "Вестник нормативных правовых актов Белгородской области" в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (http://www.zakon.belregion.ru) в соответствии с частью 1 статьи 2 Закона Белгородской области от 31 декабря 2003 года N 112 "О порядке официального опубликования законов Белгородской области и иных правовых актов".

Распоряжениями департамента строительства и транспорта Белгородской области от 4 апреля 2019 года N 124, от 30 июля 2019 года N 387, от 17 апреля 2020 года N 223, решением Белгородского областного суда от 29 марта 2019 года по административному делу N 3а-50/2019, распоряжением управления архитектуры и градостроительства Белгородской области от 9 декабря 2020 года N 491 в Правила землепользования и застройки вносились изменения.

Правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой земельный участок с кадастровым номером N площадью 1350 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов - под индивидуальное жилищное строительство, расположенный по адресу: Белгородская область, город Белгород, ул. Везельская, 184, в редакции распоряжения управления архитектуры и градостроительства Белгородской области от 9 декабря 2020 года N 491, отнесен к территориальной зоне инвестиционно-производственного развития (П4); на карте отображены границы санитарно-защитной зоны, включающей земельный участок с кадастровым номером N.

Конопак Н.М, являясь собственником земельного участка с кадастровым номером N, обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнения заявленных требований, просил признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки в части установления и отображения на карте градостроительного зонирования санитарно-защитной зоны и территориальной зоны инвестиционно-производственного развития в границах земельного участка с кадастровым номером N, имеющего вид разрешенного использования: под индивидуальное жилищное строительство.

Требования мотивированы тем, что положения Правил землепользования и застройки в части отнесения спорного земельного участка к территориальной зоне инвестиционно-производственного развития не соответствуют положениям пункта 4 части 1 статьи 34, пункта 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса, поскольку территориальная зона П4 установлена без учета фактического использования земельного участка и расположенного на нем объекта капитального строительства. Также административный истец указал, что отображение на карте градостроительного зонирования санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы. Данные обстоятельства нарушают его права, поскольку создают препятствия в застройке земельного участка, лишают возможности осуществить строительство нового объекта либо реконструкцию существующего жилого дома.

Решением Белгородского областного суда от 2 марта 2021 года требования административного истца удовлетворены в части, признаны не действующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки в части отображения на карте градостроительного зонирования санитарно-защитной зоны применительно к земельному участку с кадастровым номером N, расположенному по адресу: Белгородская область, г. Белгород, ул. Везельская, 184 (то есть в пределах наложения санитарно-защитной зоны на данный участок). В удовлетворении остальной части заявленных требований Конопак Н.М. - отказано.

Не согласившись с решением суда, административный истец обратился в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт в той части, которой отказано в удовлетворении заявленных требований, отменить, как принятый с нарушением норм материального права, принять новое решение, которым требования административного истца в оспариваемой части удовлетворить.

Апеллянт приводит доводы, аналогичные доводам, приведенным в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции и полагает, что вывод суда о несоответствии отображенной санитарно-защитной зоны в границах земельного участка административного истца является неполным, не мотивированным, так как отображение данной санитарно-защитной зоны явилось только следствием ее незаконного установления. Как следует из Правил землепользования и застройки спорный участок отнесен к зоне инвестиционно-производственного развития, поскольку находится в санитарно-защитной зоне предприятия 1 класса вредности (ЗАО "Белгородский цемент"). Вместе с тем, в ходе рассмотрения дела было установлено, что санитарно-защитная зона на участок установлена незаконно, следовательно, участок незаконно отнесен к зоне инвестиционно-производственного развития.

Как следует из Генерального плана городского округа "Город Белгород" Белгородской области, утвержденного распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области от 22 января 2019 года N 22, в редакции распоряжения управления архитектуры и градостроительства Белгородской области от 22 октября 2020 года N 391 (далее - Генеральный план), земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне "жилая зона: индивидуальная жилая застройка". Таким образом, как полагает податель апелляционной жалобы, установленная в Правилах землепользования и застройки территориальная зона не соответствует функциональной зоне, утвержденной Генеральным планом.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, департаментом строительства и транспорта Белгородской области и, прокурором Белгородской области, участвовавшем в деле, представлены возражения.

Представитель Администрации г. Белгорода, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание не явился, ходатайств об отложении рассмотрения дела не направлял.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, явка которых не была признана судом обязательной.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав пояснения сторон и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу.

Исходя из положений части 1 статьи 7, пункта 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в период подготовки и принятия оспариваемого нормативного правового акта) утверждение правил землепользования и застройки городского округа относилось к вопросам местного значения городского округа.

Муниципальное образование "Город Белгород" наделено статусом городского округа (часть 2 статьи 2 Закона Белгородской области от 20 декабря 2004 года N 159 "Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района").

Законом Белгородской области от 21 декабря 2017 года N 223 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления и органами государственной власти Белгородской области" полномочие органов местного самоуправления в сфере градостроительной деятельности по утверждению правил землепользования и застройки поселений, городских округов отнесено к полномочиям органа исполнительной власти Белгородской области, осуществляющего функции проведения единой государственной политики в сфере строительства, градостроительства и архитектуры, транспорта и дорожного комплекса, которым в соответствии с Положением о департаменте строительства и транспорта Белгородской области, утвержденным постановлением Правительства Белгородской области от 20 августа 2012 года N 346-пп, является названный орган.

В рамках предоставленных полномочий Департамент своим распоряжением N 440 от 29 мая 2018 года утвердил Правила землепользования и застройки.

С учетом названных норм, а также положений Закона Белгородской области от 21 декабря 2017 года N 223, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в надлежащей форме, нарушений порядка опубликования оспариваемого нормативного акта судом не установлено, по этим основаниям решение суда не оспаривается.

Конопак Н.М. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, относящегося к категории земель - земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования - под индивидуальное жилищное строительство. На данном земельном участке расположен жилой дом, площадью 61, 3 кв.м, который также принадлежит на праве собственности административному истцу.

С целью осуществления строительства на принадлежащем Конопак Н.М. земельном участке 3-этажного жилого дома, заявитель 17 августа 2020 года обратился в Администрацию г. Белгорода с уведомлением о планируемом строительстве объекта недвижимости. Однако уведомлением администрации г. Белгород от 21 августа 2020 года N 249 Конопак Н.М. отказано в согласовании строительства со ссылкой на Правила землепользования и застройки, действующие в редакции распоряжения Департамента от 30 июля 2019 года N 387, согласно которым спорный земельный участок расположен в территориальной зоне инвестиционно-производственного развития (П4), в которой строительство индивидуального жилого дома не допустимо.

Таким образом Конопак Н.М. является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым в части нормативным правовым актом, и полагая, что этим актом нарушаются его права, свободы и законные интересы, административному истцу действующим законодательством предоставлено право обратиться в суд с требованием о признании данного нормативного правового акта недействующим полностью или в части.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), на которой устанавливаются границы территориальных зон, а также в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, указанные границы могут отображаться также на отдельных картах (часть 4 и 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Санитарно-защитные зоны относятся к зонам с особыми условиями использования территорий, которые устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Удовлетворяя требования административного истца в части признания незаконным отображение санитарно-защитной зоны, которая распространяется на территорию земельного участка с кадастровым номером N, суд исходил из того, что санитарно-защитная зона для ЗАО "Белгородский цемент" не установлена в соответствии с требованиями законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, при этом в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют сведения о вхождении земельного участка с кадастровым номером N в санитарно-защитную зону ООО "Белгороддорстрой" или ЗАО "Белгородский цемент", расположенных на некотором удалении от спорного земельного участка. При установлении границ санитарно-защитной зоны в отношении ООО "Белгороддорстрой", расположенного по адресу: г. Белгород, ул. Везельская, 81 "а", жилая застройка и другие объекты и территории с установленными требованиями к качеству среды обитания, в том числе земельный участок с кадастровым номером N, не попадают. Согласно ситуационной карте-схеме района размещения промплощадки N 1 ЗАО "Белгородский цемент", на которой указаны границы ориентировочной и расчетной (предлагаемой к установлению) санитарно-защитной зоны, земельный участок, расположенный по ул. Везельская, 184, не входит в данную зону ЗАО "Белгородский цемент", сам проект санитарно-защитной зоны для ЗАО "Белгородский цемент" находится в стадии разработки.

Судебная коллегия не усматривает оснований не согласиться с выводами суда в данной части.

Как следует из совокупного анализа положений статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 222, которыми утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые установлены с соблюдением требований соответствующего законодательства.

При таких обстоятельствах, отображение в оспариваемых Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы, является произвольным. При этом суд верно указал, что действующим законодательством не предусмотрено установление ориентировочных размеров санитарно-защитных зон непосредственно документом градостроительного зонирования без учета требований СанПиН, в том числе касающихся порядка их утверждения.

В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы поселений (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Суд первой инстанции, исходя из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33, части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, сделал правильный вывод, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

В данном случае в составе Генерального плана, утвержденного распоряжением Департамента от 22 января 2019 года N 22, с учетом внесенных в него распоряжением Управления архитектуры и градостроительства Белгородской области от 22 октября 2020 года N 391 изменений, приложена в том числе карта функциональных зон, на которую нанесены территории инвестиционного назначения.

Земельный участок с кадастровым номером N согласно картографическому материалу Генерального плана расположен в функциональной зоне жилой застройки. Данная функциональная зона входит в состав территории инвестиционного назначения.

При этом согласно материалов по обоснованию Генерального плана территория инвестиционного назначения не является функциональной зоной, а предусмотрена в частности для жилых зон (территории индивидуальной жилой застройки и кварталов многоэтажной жилой застройки), попадающих в санитарно-защитные зоны промышленных предприятий и названных Генеральным планом зонами инвестиционного назначения, в которых в период до 2010 года в случае появления частных инициатив могут размещаться предприятия малого бизнеса, офисы и другие организации.

Установив указанные выше обстоятельства и учитывая приведенные нормы федерального законодательства, судебная коллегия полагает, что Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не соответствуют Генеральному плану названного муниципального образования и противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции в части отказа Конопак Н.М. в удовлетворении требований подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении административного искового заявления в данной части.

Принимая во внимание положения пункта 1 части 2, пункта 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснения, содержащиеся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, судебная коллегия считает, что оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим со дня принятия настоящего апелляционного определения.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Белгородского областного суда от 2 марта 2021 года в части отказа в удовлетворении требований административного истца отменить, принять по делу в данной части новое решение.

Признать не действующим со дня принятия настоящего апелляционного определения правила землепользования и застройки городского округа "город Белгород" Белгородской области, утвержденные распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области от 29 мая 2018 года N 440 в части установления территориальной зоны инвестиционно-производственного развития (П4) включающей земельный участок с кадастровым номером N.

В остальной части решение Белгородского областного суда от 2 марта 2021 года оставить без изменения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий (подпись)

Судьи (подписи)