Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июля 2021 г. по делу N 66а-3246/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Ковалёвой Ю.В, судей Кудряшова В.К, Корпачевой Е.С.

при секретаре Никишовой О.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-21/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Информационные Банковские Технологии" о признании недействующим приказа Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области от 23 декабря 2020 года N 611 "Об утверждении Порядка проведения торгов по отбору организации, обеспечивающей функционирование системы предоставления льготного, а также бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области"

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Информационные Банковские Технологии" на решение Ивановского областного суда от 16 апреля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Кудряшова В.К, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Информационные Банковские Технологии" Борисовой А.С, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области Гридневой Е.С, возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирновой М.В, полагавшей об оставлении решения суда без изменения, судебная коллегия по административным делам

установила:

17 декабря 2020 года указом Губернатора Ивановской области N 167-уг "О внесении изменений в указ Губернатора Ивановской области от 14 сентября 2015 года N 146-уг "О порядке организации льготного проезда граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области", опубликованным 18 декабря 2020 года на официальном сайте Правительства Ивановской области http://www.ivanovoobl.ru, в указ Губернатора Ивановской области от 14 сентября 2015 года N 146-уг внесены изменения, пункт 5 указа изложен в следующей редакции: "Установить, что Департамент дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области проводит отбор на конкурсной основе организации, обеспечивающей функционирование системы предоставления льготного, а также бесплатного проезда отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области (далее - Оператор), в соответствии со статьями 447 - 448 Гражданского кодекса Российской Федерации".

Приказом Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области (далее также - Департамент) от 23 декабря 2020 года N 611 (далее - Приказ), опубликованном 29 декабря 2020 года на официальном сайте Правительства Ивановской области http://www.ivanovoobl.ru, утвержден Порядок проведения торгов по отбору организации, обеспечивающей функционирование системы предоставления льготного, а также бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области.

Общество с ограниченной ответственностью "Информационные Банковские Технологии" (далее - ООО "Информационные Банковские Технологии") обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании Приказа Департамента недействующим полностью со дня его принятия, указывая на то, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта Департамент не был наделен полномочиями по определению порядка проведения отбора на конкурсной основе организации, обеспечивающей функционирование системы предоставления льготного и бесплатного проезда отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области. Принятие оспариваемого Приказа не сопровождалось процедурами, необходимыми для принятия нормативного правового акта. Проект приказа не прошел оценку регулирующего воздействия. Порядок организации и проведения открытого конкурса Правительством Ивановской области не утверждался и не устанавливался. Указом Губернатора Ивановской области соответствующие полномочия на Департамент не возлагались.

Решением Ивановского областного суда от 16 апреля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления ООО "Информационные Банковские Технологии" отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Информационные Банковские Технологии" просит судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, указывая на то, что суд первой инстанции не осуществил проверку соблюдения процедуры принятия Департаментом спорного нормативного правового акта, возложив в нарушение статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации бремя доказывания указанного довода на административного истца. Судом допущено неправильное применение норм материального права, поскольку не было учтено, что оспариваемый Приказ издан в нарушение положений Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ, также в нарушение требований Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ. Департаментом не проведена оценка регулирующего воздействия проекта спорного нормативного правового акта. Ссылается на то, что Порядок отбора оператора должен осуществляться на возмездной основе и обеспечиваться лишь за счет средств бюджета Ивановской области, обеспечение государственных нужд за счет средств иных хозяйствующих субъектов является не допустимым. Конкурс проводился в целях достижения исполнения государственных нужд, цель проведения указанной закупки не подпадает под исключения, перечисленные в части 2 статьи 1 Федерального закона N 44-ФЗ.

Относительно апелляционной жалобы прокуратурой Ивановской области, Департаментом дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области представлены возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного решения.

Выслушав объяснения сторон, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подпунктами 12 и 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов, в том числе организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, внеуличным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси; социальной поддержки и защиты населения.

На основании части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При рассмотрении данного административного дела вышеперечисленные обстоятельства судом первой инстанции были проверены, о чем указано в обжалуемом решении.

Как следует из материалов дела, оспариваемый Приказ издан в соответствии с указом Губернатора Ивановской области от 14 сентября 2015 года N 146-уг "Об организации льготного и бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области" (в редакции изменений, внесенных указом Губернатора Ивановской области от 17 декабря 2020 года N 167-уг).

Указ Губернатора Ивановской области от 17 декабря 2020 года N 167-уг, которым на Департамент дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области возложены полномочия по проведению отбора на конкурсной основе организации, обеспечивающей функционирование системы предоставления льготного, а также бесплатного проезда отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области, опубликован 18 декабря 2020 года на официальном сайте Правительства Ивановской области http://www.ivanovoobl.ru и на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

Оспариваемый Приказ опубликован 29 декабря 2020 года, после вступления в силу указа Губернатора Ивановской области от 17 декабря 2020 года N 167-уг, соответственно, введен в действие при наличии у Департамента соответствующих полномочий.

Более того, постановлением Правительства Ивановской области от 28 декабря 2020 года N 679-п, вступившим в силу 28 декабря 2020 года, внесены изменения в Положение о Департаменте дорожного хозяйства Ивановской области, в соответствии с которым к полномочиям Департамента отнесено осуществление отбора организации, обеспечивающей функционирование системы предоставления льготного и бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области.

Довод апелляционной жалобы о том, что проект Приказа разработан до возникновения у Департамента соответствующих полномочий, не свидетельствует и нарушении процедуры принятия нормативного правового акта, поскольку данных о том, подготовка данного нормативного акта относится к компетенции иного органа, не установлено.

В соответствии с Положением о Департаменте дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области, утвержденным постановлением Правительства Ивановской области от 19 декабря 2014 года N 562-п, Департамент является центральным исполнительным органом государственной власти Ивановской области, проводящим государственную политику, осуществляющим межотраслевое управление и координацию, а также функциональное регулирование в сфере дорожного хозяйства и транспорта на территории Ивановской области в пределах установленных полномочий, осуществляющим региональный государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения Ивановской области, региональный государственный контроль за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым такси.

К основным задачам Департамента согласно Положению относится: организация транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении; участие в формировании и совершенствовании законодательства Ивановской области в части правового регулирования установленной сферы деятельности, подготовка проектов правовых актов, необходимых для ее эффективного осуществления; организация на территории Ивановской области льготного проезда граждан на пассажирском транспорте общего пользования с использованием социальной карты жителя Ивановской области в части возмещения перевозчикам расходов, связанных с оказанием услуг по льготному проезду граждан с использованием социальной карты жителя Ивановской области; организация бесплатного проезда детей из многодетных семей, детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, потерявших в период обучения обоих родителей или единственного родителя, с использованием транспортного приложения универсальной карты.

Для реализации возложенных на него задач Департамент в соответствии с пунктом 3.79 Положения обладает полномочиями по принятию правовых актов, имеющих нормативный характер, в форме приказов, и не имеющих нормативного характера, в форме распоряжений.

Таким образом, Департамент в пределах своей компетенции, в рамках возложенных на него задач подготовил проект Порядка проведения торгов по отбору организации, обеспечивающей функционирование системы предоставления льготного, а также бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области.

Порядок проведения торгов по отбору организации, обеспечивающей функционирование системы предоставления льготного, а также бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области (далее - Порядок), утвержденный приказом Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области от 23 декабря 2020 года N 611, регламентирует механизм проведения торгов по отбору организации, обеспечивающей функционирование системы предоставления льготного, а также бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области, устанавливает требования к участникам торгов, критерии, порядок оценки и сопоставления заявок на участие в торгах.

В соответствии с пунктом 1.2 Порядка торги проводятся в форме открытого конкурса (в электронной форме), к конкурсу допускаются юридические лица, индивидуальные предприниматели.

Целью конкурса является обеспечение функционирования системы льготного, а также бесплатного проезда в соответствии с Порядком организации льготного и бесплатного проезда по межмуниципальным маршрутам и муниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом отдельных категорий граждан, проживающих в Ивановской области, установленным указом Губернатора Ивановской области от 14 сентября 2015 года N 146-уг (пункт 1.4 Порядка).

Предметом конкурса является выбор Оператора в соответствии с Порядком организации льготного и бесплатного проезда (пункт 1.5 Порядка).

Основными принципами конкурса являются создание равных условий для всех претендентов и участников конкурса, объективность оценки и сопоставления заявок конкурсной комиссией (пункт 1.6 Порядка).

По результатам проведения конкурса Организатор конкурса заключает договор с победителем конкурса (пункт 1.10 Порядка).

Довод апелляционной жалобы административного истца о том, что оспариваемый Приказ не соответствует требованиям Федерального закона N 44-ФЗ, нельзя признать обоснованным, поскольку вышеназванный Порядок не противоречит положениям статьи 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ), предусматривающим возможность определения поставщика (подрядчика, исполнителя) на условиях конкурса.

Кроме того, как установлено судом, предусмотренный Порядком конкурс не предусматривает проведение закупки с использование для этого бюджетных средств, в связи с этим не подпадает под регулирование Федерального закона N 44-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 26.3.3 Федерального закона N 184-ФЗ проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также устанавливающие, изменяющие или отменяющие ранее установленную ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Между тем, как правильно указал суд первой инстанции, оспариваемый нормативный правовой акт не устанавливает положений, вводящих избыточные обязанности, запреты, ограничения или ответственность для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, в связи с этим не подлежит оценке регулирующего воздействия.

Исходя из положений пункта 2 статьи 26.3.3 Федерального закона N 184-ФЗ (в редакции на момент принятия Приказа), нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Оспариваемый нормативный правовой акт не содержит положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, в связи с этим не подлежал обязательной экспертизе.

Проанализировав приведенные выше федеральные и региональные нормативные правовые акты, проверив порядок принятия Приказа, суд пришел к верному выводу, что оспариваемый региональный нормативный правовой акт принят уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в установленной форме, с соблюдением порядка принятия, опубликования и ведения в действие.

Судебная коллегия приходит к выводу, что при рассмотрении дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права не допущено, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела.

Установив, что оспариваемый Приказ Департамента дорожного хозяйства и транспорта Ивановской области не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отказал в удовлетворении заявленного требования.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы сводятся к несогласию с решением суда, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела по существу, они были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и им дана надлежащая правовая оценка в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в связи с этим признаются судебной коллегией несостоятельными.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Ивановского областного суда от 16 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Информационные Банковские Технологии" - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана во Второй кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения через суд первой инстанции.

Председательствующий

Судьи