Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июля 2021 г. по делу N 66а-3326/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и

Селиверстовой И.В.

при секретаре Жанабергеновой В.Б.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N N 3а-1169/2020 по административному исковому заявлению Халилуллиной Йолдоз Фатыховны к Министерству жилищной политики Московской области и Министерству строительного комплекса Московской области о признании недействующим в части распоряжения Министерства строительного комплекса Московской области N П16/4425 от 20 декабря 2016 года "Об утверждении проекта планировки территории с проектом межевания территории в его составе по адресу: Московская область, городской округ Мытищи, г. Мытищи, мкр. N 36, 36А, 37", по апелляционным жалобам Министерства жилищной политики Московской области и Министерства строительного комплекса Московской области на решение Московского областного суда от 16 сентября 2020 года, которым названное выше административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Селиверстовой И.В, объяснения представителя Министерства строительного комплекса Московской области Фирсова А.В, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя административного истца Писарчука Д.В, возражавшего против удовлетворения апелляционных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

распоряжением Министерства строительного комплекса Московской области N П16/4425 от 20 декабря 2016 года "Об утверждении проекта планировки территории с проектом межевания территории в его составе по адресу: Московская область, городской округ Мытищи, г. Мытищи, мкр. N 36, 36А, 37" утверждены проект планировки территории и проект межевания территории в его составе по адресу: Московская область, городской округ Мытищи, г. Мытищи, мкр. N 36, 36А, 37 (далее - Распоряжение N П16/4425).

В тот же день данное распоряжение опубликовано на сайте Министерства строительного комплекса Московской области.

Халилуллина Й.Ф. обратилась в Московский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просила признать недействующим Распоряжение N П16/4425 в части утверждения проекта планировки территории и проекта межевания земельного участка и включения в проект планировки и проект межевания земельного участка с кадастровым номером N.

В обоснование заявленных требований указала, что принадлежащий ей на праве аренды земельный участок названным распоряжением отнесен к территориальной зоне Ж-4-2-1, на которой предусмотрена застройка многоэтажными жилыми домами до 17 этажей, в то время как на карте планируемого размещения объектов муниципального значения генерального плана в указанных местах строительство данных объектов местного значения не запланировано, указанная территория земельного участка отнесена к функциональной зоне О-2 (Зона специализированной общественной застройки - зона размещения объектов социального, бытового, образовательного, культурного и религиозного назначения).

Административный истец считает, что утвержденные оспариваемым распоряжением проект планировки и проект межевания территории противоречат как ранее принятому генерального плану Мытищинского муниципального района, так и действующему генеральному плану городского округа Мытищи, нарушает ее права на использование земельного участка.

По мнению административного истца, оспариваемое распоряжение в установленном порядке опубликовано не было.

Решением Московского областного суда от 16 сентября 2020 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с постановленным решением, Министерством строительного комплекса Московской области и Министерством жилищной политики Московской области поданы апелляционные жалобы, в которых просят судебный акт отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на допущенные судом нарушения норм материального и процессуального права.

В обоснование доводов апелляционной жалобы представитель Министерства строительного комплекса Московской области указывает, что проектом планировки территории не предусмотрено новое строительство на земельном участке административного истца, который отражен как существующий, в связи с чем оспариваемый акт прав административного истца не нарушает и не препятствует ей в осуществлении деятельности, предусмотренной видом разрешенного использования и градостроительной документации; поскольку на момент рассмотрения дела судом полномочия по утверждению документов по планировке территории к компетенции данного органа не относится, постольку на него неправомерно возложена обязанность по опубликованию решения суда.

Представитель Министерства жилищной политики Московской области в обоснование доводов апелляционной жалобы указал, что данный орган является ненадлежащим административным ответчиком, поскольку оспариваемое распоряжение не утверждал; в соответствии с генеральным планом и правилами землепользования и застройки спорный земельный участок отнесен к функциональной зоне - общественно деловой зоне (объектов лечебного и лечебно-оздоровительного назначения) и к территориальной зоне - зона застройки многоэтажными жилыми домами до 17 этажей (Ж-4-2-1), а в соответствии с проектом планировки территории - в границе зоны застройки многоэтажными жилыми домами до 17 этажей, частично за границей данной застройки в зоне линейных объектов транспортной и инженерной инфраструктуры; целевое назначение земельного участка и его разрешенное использование проект планировки территории не устанавливает и не изменяет.

Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, административным истцом и участвовавшим в деле прокурором поданы письменные возражения.

Иные участвующие в деле лица, явка которых по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, не явились; ходатайств об отложении судебного заседания не поступало.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие участвующих в деле лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что 17 марта 2015 года между муниципальным образованием "Мытищинский муниципальный район Московской области" (арендодатель) и ООО "ТЛК" (арендатор) заключен договор аренды земельного участка N 3, по условиям которого арендодатель предоставляет, а арендатор принимает в аренду земельный участок, относящийся к муниципальной собственности Мытищинского муниципального района, общей площадью 1 486 кв.м с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, в границах, указанных в кадастровом паспорте земельного участка, расположенный в границах Мытищинского муниципального района по адресу: "адрес", для размещения розничной торговли, с учетом обременений и ограничений в пользовании.

15 июня 2015 года между ООО "ТЛК" (цедент) и Халилуллиной Й.Ф. (преемник) заключен договор N 03-ПА-15 уступки права аренды земельного участка, по условиям которого цедентом преемнику переданы в полном объеме права и обязанности по названному выше договору аренды земельного участка.

10 апреля 2017 года между муниципальным образованием "Городской округ Мытищи Московской области" и Халилуллиной Й.Ф. заключено дополнительное соглашение к договору аренды земельного участка N 3 от 17 марта 2015 года, в соответствии с которым предмет п. 1.1 договора изложен в следующей редакции: "1.1. Арендодатель предоставляет, а Арендатор принимает в аренду земельный участок общей площадью 1 486 кв.м с кадастровым номером N, категория земель: земли населенных пунктов, расположенный в границах городского округа Мытищи по адресу: "адрес", вид разрешенного использования - "объекты здравоохранения", с учетом обременений и ограничений в пользовании: - охранная зона - 361 кв.м; - охранная зона - 297 кв.м; - охранная зона - 323 кв.м; - охранная зона - 335 кв.м; - санитарно-защитная зона промышленных предприятий; - в соответствии с генпланом г. Мытищи".

Земельный участок с кадастровым номером N входит в состав территории микрорайонов 36, 36А, 37 г. Мытищи городского округа Мытищи Московской области.

Уведомлениями Министерства жилищной политики Московской области от 30 июля 2019 года и от 3 декабря 2019 года Халилуллиной Й.Ф. отказано в выдаче разрешения на строительство на арендуемом земельном участке с кадастровым номером N N в связи с несоответствием представленных документов проекту планировки территории, утвержденному Распоряжением N П16/4425.

Учитывая изложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что административный истец является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемыми в части распоряжением.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и находится в силу комплексного характера регулируемых отношений в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации и часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно части 13 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого распоряжения) особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения, органа местного самоуправления городского округа, устанавливаются статьей 46 названного Кодекса.

Исходя из положений статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения или органом местного самоуправления городского округа и подлежит опубликованию в установленном порядке (части 1 и 2); при этом предусмотрено право физических или юридических лиц со дня опубликования такого решения представить в соответствующий орган свои предложения о порядке, сроках подготовки и содержании документации по планировке территории (часть 3); проекты планировки территории и проекты межевания территории, подготовленные в составе документации по планировке территории, до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях с соблюдением условий, перечисленных в частях 6 - 11 названной статьи (часть 5).

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, постановлением главы городского поселения Мытищи Мытищинского муниципального района Московской области N 1785 от 7 ноября 2013 года принято решение о развитии застроенной территории мкр. 36, 36А, 37 г. Мытищи площадью 231 га согласно схеме.

На основании постановления главы городского поселения Мытищи Мытищинского муниципального района Московской области N 2116 от 23 декабря 2013 года "О проведении аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории мкр. 36, 36А, 37 г. Мытищи" с победителем аукциона ООО "ИНВЕСТ-СТРОИ" заключен договор о развитии застроенной территории N05241601-И от 24 мая 2016 года.

ООО "ИНВЕСТ-СТРОЙ" в свою очередь разработало проект планировки и проект межевания территории микрорайонов N 36, 36А, 37, расположенных по адресу: Московская область, г. Мытищи.

Постановлением администрации городского округа Мытищи Московской области от 23 сентября 2016 года N 3821 назначено проведение публичных слушаний по проекту планировки и межевания территории мкр. N 36, 36А, 37, расположенных по адресу: Московская область, г. Мытищи.

По результатам публичных слушаний составлены 11 октября 2016 года протокол и 28 октября 2016 года заключение N И-10985.

Представителем Министерства строительного комплекса Московской области была представлена копия газеты "Ежедневные новости. Подмосковье" от 24 января 2017 года N 12 (3931) об опубликовании Распоряжения N П16/4425 и в официальном печатном издании.

Проанализировав изложенное, а также положения статьи 2 Закона Московской области от 24 июля 2014 года N 106/2014-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области" и Положения о Министерстве строительного комплекса Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 3 октября 2013 года N 786/44 (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого распоряжения), согласно которым полномочия по утверждению документации по планировке территории, подготовленной на основании генеральных планов, правил землепользования и застройки поселений, городских округов (без учета генеральных планов и правил землепользования и застройки в случаях, предусмотренных федеральными законами), а также на основании схем территориального планирования муниципальных районов, если такими документами предусмотрено размещение линейных объектов местного значения, относятся к компетенции Министерства строительного комплекса Московской области, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемое распоряжение принято в рамках компетенции Министерства строительного комплекса Московской области с соблюдением требований к порядку его принятия и опубликования.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, с которым соглашается судебная коллегия, о несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Судом первой инстанции установлено и подтверждено материалами дела, что Распоряжением N П16/4425 земельный участок с кадастровым номером N отнесен к территориальной зоне Ж-4-2-1, на которой предусмотрена застройка многоэтажными жилыми домами до 17 этажей.

При этом в соответствии с генеральным планом городского поселения Мытищи Московской области, утвержденного решением Совета депутатов городского поселения Мытищи Московской области от 21 ноября 2011 года N 27/4 (действовавшего на момент принятия оспариваемого распоряжения), земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне - общественно-деловой зоне (объектов лечебного и лечебно-оздоровительного назначения).

Из выписки из Единого государственного реестра недвижимости следует, что указанный земельный участок отнесен к категории "земли населенных пунктов" и имеет вид разрешенного использования "объекты здравоохранения".

Новый генеральный план городского округа Мытищи Московской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 28 декабря 2017 года N 36/1 (в редакции от 19 декабря 2019 года N 4/1), также относит земельный участок с кадастровым номером N к функциональной зоне О-2 (зона специализированной общественной застройки (зона размещения объектов социального, бытового, образовательного, культурного и религиозного назначения).

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что утвержденный оспариваемым распоряжением проект планировки и проект межевания территории в оспариваемой части не соответствует как ранее принятому генерального плану, действовавшему на момент принятия распоряжения, так и генеральному плану городского округа Мытищи, действующему на момент рассмотрения настоящего дела.

Правилами землепользования и застройки городского округа Мытищи Московской области, утвержденных постановлением администрации городского округа Мытищи Московской области от 18 марта 2021 года N 857, спорный земельного участка также отнесен к зоне О-2 (зоне специализированной общественной застройки).

Согласно части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий, а также с учетом программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселения, городского округа.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 13.1 Положения о Министерстве строительного комплекса Московской области, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 3 октября 2013 года N 786/44 (в редакции, действующей на дату принятия оспариваемого распоряжения), в период перераспределения полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области, установленный законом Московской области, Министерство осуществляет свои полномочия по утверждению документации по планировке территории, подготовленной на основании генеральных планов, правил землепользования и застройки поселений, городских округов (без учета генеральных планов и правил землепользования и застройки в случаях, предусмотренных федеральными законами), а также на основании схем территориального планирования муниципальных районов, если такими документами предусмотрено размещение линейных объектов местного значения.

Следовательно, как верно указал суд в обжалуемом решении, должен быть соблюден принцип соответствия документации по планировке территории генеральному плану, а результаты публичных слушаний не исключают необходимости соблюдения указанного принципа соответствия генеральному плану как основополагающему документу территориального планирования, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утвержденной Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года, из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

При таких обстоятельствах, поскольку оспариваемое распоряжение в обжалуемой части противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, принято без учета положений действующего генерального плана муниципального образования, и нарушает права и законные интересы административного истца, постольку суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что имеются правовые основания для удовлетворения заявленных требований.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что в соответствии с проектом планировки территории на земельном участке с кадастровым номером N не предусмотрено размещение нового объекта жилищного строительства, были предметом оценки в суде первой инстанции и обоснованно отклонены, поскольку данное обстоятельство не свидетельствует о том, что оспариваемое распоряжение принято с учетом положений действующего генерального плана муниципального образования.

Вопреки доводам апелляционных жалоб, в силу положений статей 31, 33, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен приоритет генерального плана над правилами землепользования и застройки, а также над иными документами территориального планирования.

Проанализировав приведенные нормы права, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оспариваемое распоряжение не может противоречить генеральному плану этого муниципального образования, определяющему территориальное планирование, производным от которого является требование о соответствии территориальных зон функциональным зонам, определенным генеральным планом.

Судом правомерно признал распоряжение в оспариваемой части недействующим со дня его принятия.

Доводы апелляционных жалоб повторяют возражения на административный иск, которым суд дал надлежащую правовую оценку.

При этом вопросы опубликования решения суда могут быть разрешены на стадии его исполнения, а круг участвующих в деле лиц был определен судом первой инстанции верно с учетом особенностей рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов применительно к положениям главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия не может согласиться с утверждениями административного ответчика об отсутствии нарушения прав административного истца оспариваемым в части актом, поскольку, как следует из материалов дела и объяснений участвующих в деле лиц, до настоящего времени договор аренды спорного земельного участка не расторгнут, вопрос об изъятии земельного участка не разрешался, а на основании Распоряжения N П16/4425 Халиллулиной Й.Ф. было неоднократно отказано в разрешении на строительство клинико-медицинского центра, в то время как согласно дополнительному соглашению от 10 апреля 2017 года к договору аренды, заключенному после принятия оспариваемого распоряжения, ей был предоставлен в пользование земельный участок с разрешенным видом использования "объекты здравоохранения".

Исходя из изложенного, принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену судебного постановления, в апелляционной жалобе не приводится, судебная коллегия Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, судом не допущено.

С учетом изложенного, решение суда является законным и обоснованным, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке в том числе по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 16 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Министерства жилищной политики Московской области и Министерства строительного комплекса Московской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий Н.В. Овсянкина

Судьи О.Н. Ефремова

И.В. Селиверстова