Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 июля 2021 г. по делу N 8а-11602/2021[88а-11967/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Мишиной И.В, судей Евтифеевой О.Э, Конаревой И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Черепановой Марины Анатольевны на решение Алтайского краевого суда от 10 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2020 года по административному делу N 3а-475/2020 по административному исковому заявлению Черепановой Марины Анатольевны о признании недействующим в части Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447.

Заслушав доклад судьи Мишиной И.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Рубан А.В, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 7 сентября 2019 года N 134 (5026), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 11 декабря 2019 года, утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее - Генеральный план).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 30 января 2020 года, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее - Правила землепользования и застройки).

Черепанова М.А. обратилась в суд с административным иском, в котором, не оспаривая отдельные положения Генерального плана городского округа - города Барнаула Алтайского края, просила признать недействующими Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденные решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны - производственная зона (ПК-2) на территорию земельного участка, расположенного по адресу: "адрес"

В обоснование заявленных требований указала, что является фактическим владельцем земельного участка и расположенного на нем жилого дома по адресу: "адрес" 1 октября 2019 года на основании заявления Черепановой М.А. о предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула была утверждена схема расположения земельного участка, рекомендовано получить разрешение на условно-разрешенный вид использования участка - индивидуальные жилые дома. 29 ноября 2019 года администрацией г. Барнаула истцу предоставлено разрешение на данный вид разрешенного использования. 15 января 2020 года земельный участок был поставлен на кадастровый учет с видом разрешенного использования - индивидуальные жилые дома. Однако 3 марта 2020 года административному истцу было отказано в предоставлении земельного участка в собственность по мотиву нахождения его в территориальной зоне ПК-2, в которой размещение индивидуальных жилых домов не допускается. Истец полагает, что установление данной территориальной зоны оспариваемым нормативным правовым актом противоречит требованиям части 3 статьи 31, пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку при установлении территориальной зоны не учтены сведения Единого государственного реестра недвижимости, а также сложившаяся планировка и существующее землепользование.

Решением Алтайского краевого суда от 10 августа 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2020 года, в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 11 мая 2021 года, административным истцом ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, принятии нового решения об удовлетворении заявленных требований со ссылкой на нарушение обжалуемыми судебными актами прав и свобод истца. Указывает, что фактически используемый истцом земельный участок находится в микрорайоне, представляющем собой малоэтажную и индивидуальную жилую застройку, планировка которого сложилась задолго до принятия Генерального плана городского округа города Барнаула. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в нарушение интересов жителей микрорайона, приоритет необоснованно отдан интересам органов власти.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились, о причинах неявки не известили, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившихся в заседании представителей участвующих в деле лиц.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Восьмого кассационного суда считает, что судами первой и апелляционной инстанций такого рода нарушения не допущены.

Из материалов административного дела усматривается, что Черепанова М.А. является пользователем земельного участка и расположенного на нем жилого дома по адресу: г. "адрес".

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования - карта с отображением границ территориальных зон и территорий, данный земельный участок находится в территориальной зоне - коммунальная зона (ПК-2).

Согласно выписке из технического паспорта на жилой дом от 7 марта 2019 года жилой дом состоит из Литера А, на возведение данного строения документов не представлено.

Земельный участок по адресу: "адрес" поставлен на кадастровый учет 15 января 2020 года с присвоением кадастрового номера N участок отнесен к землям населенных пунктов, вид разрешенного использования - индивидуальные жилые дома.

В целях реализации своего права на приобретение земельного участка в собственность на основании пункта 4 статьи 2 Закона Алтайского края от 9 ноября 2015 года N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" (действующей до 1 марта 2020 года), согласно которому земельный участок предоставляется бесплатно в собственность гражданину, имеющему в фактическом пользовании земельный участок с расположенным на нем самовольно созданным жилым домом, возведенным до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, права на который не были оформлены в надлежащем порядке, при условии, что данный участок может быть предоставлен этому лицу под возведенную постройку в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства и предоставление участка для сохранения постройки не нарушает охраняемых законом прав и интересов других лиц, а сохранение постройки не создает угрозу жизни и здоровью граждан, Черепанова М.А. обратилась в Комитет по земельным ресурсам и землеустройству г. Барнаула с заявлением о предварительном согласовании земельного участка, расположенного по адресу: "адрес", на праве собственности без проведения торгов, в удовлетворении которого 3 марта 2020 года ей было отказано в связи с нахождением земельного участка согласно Правилами землепользования г. Барнаула в территориальной зоне ПК-2 (коммунальная территориальная зона).

Ссылаясь на то, что установление территориальной зоны ПК-2 в границах земельного участка по адресу: "адрес" в результате принятия Барнаульской городской Думой оспариваемого решения лишает административного истца возможности оформить право собственности на жилой дом и получить земельный участок в собственность на законном основании, Черепанова М.А. обратилась в суд с требованием о признании недействующими Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны - производственная зона (ПК-2) на территорию земельного участка, расположенного по адресу: "адрес".

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции, с которым согласился апелляционный суд, пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом - Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных пунктом 8 части 2 статьи 40 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2018 года N 71, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку их принятия, введения в действие, регистрации и опубликования и по этим основаниям в рамках настоящего дела не оспаривается.

Как следует из статьи 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что расположение земельного участка по адресу: г "адрес" в территориальной зоне ПК-2 соответствует функциональному назначению территории, установленному Генеральным планом.

Доводы кассационной жалобы о противоречии оспариваемого нормативного правового акта сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, а также о невозможности приобретения земельного участка в собственность не могут быть приняты во внимание.

Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит норм, обязывающих определять территориальные зоны в документах градостроительного зонирования в соответствии с фактическим использованием территории.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования. Между тем градостроительное законодательство основывается на принципе обеспечения участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности и предусматривает правовые средства по согласованию частных и публичных интересов на всех этапах ведения такой деятельности.

Отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне ПК-2, для которой градостроительным регламентом не предусмотрено размещение жилой застройки, не исключает использование такого земельного участка на условиях, определенных частью 8 статьи 36 ГрК РФ и частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия считает, что судами правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям, оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы нет.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права.

Нарушений при рассмотрении дела норм материального и процессуального права, которые являются основанием для отмены или изменения судебного акта, кассационным судом не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Алтайского краевого суда от 10 августа 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Черепановой Марины Анатольевны - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 14 июля 2021 года.

Председательствующий

Судьи