Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15 июля 2021 г. по делу N 8а-11686/2021[88а-12629/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Евтифеевой О.Э, судей Зиновьевой К.В, Мишиной И.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Губы Владимира Ильича, поданную 19 мая 2021 года, на решение Томского областного суда от 15 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 ноября 2020 года

по административному делу N 3а-57/2020 по административному исковому заявлению Олесова Александра Александровича, Глазкова Андрея Геннадьевича, Сагалитдинова Руслана Раильевича о признании не действующими отдельных положений распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 года N 156-ра "О введении режима функционирования "повышенная готовность" для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области".

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Евтифеевой О.Э, заключение прокурора Волковой А.Г, поддержавшую доводы, изложенные в возражениях на кассационную жалобу, полагавшую судебные акты законными и обоснованными,

УСТАНОВИЛА:

Администрацией Томской области 18 марта 2020 года принято распоряжение N 156-ра "О введении режима функционирования "повышенная готовность" для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области" (далее - Распоряжение N 156-ра). Согласно распоряжению, в целях исключения завоза и распространения на территории Томской области новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Томской области с 18 марта 2020 года введен режим функционирования "повышенная готовность" для органов управления сил средств территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации Томской области; границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, определена в пределах границ Томской области. Распоряжение N 156-ра опубликовано на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.tomsk.gov.ru) 19 марта 2020 года.

В последующем в распоряжение N 156-ра распоряжениями Администрации Томской области неоднократно вносились изменения, опубликованные на том же интернет - портале:

от 26 марта 2020 года N 182-ра (опубликовано 27 марта 2020 года);

от 27 марта 2020 года N 190-ра (опубликовано 30 марта 2020 года);

от 30 марта 2020 года N 194-ра (опубликовано 31 марта 2020 года);

от 31 марта 2020 года N 195-ра (опубликовано 31 марта 2020 года);

от 3 апреля 2020 года N 209-ра (опубликовано 6 апреля 2020 года);

от 5 апреля 2020 года N 216-ра (опубликовано 8 апреля 2020 года);

от 13 апреля 2020 года N 224-ра, от 15 апреля 2020 года N 226-ра, от 17 апреля 2020 года N 242-ра (опубликованы в соответствующие даты);

от 28 апреля 2020 года N 278-ра (опубликовано 29 апреля 2020 года);

от 29 апреля 2020 года N 280-ра, от 8 мая 2020 года N 294-ра, от 15 мая 2020 года N 315-ра, от 22 мая 2020 года N 329-ра, от 29 мая 2020 года N 350-ра, от 2 июня 2020 года N 359-ра, от 11 июня 2020 года N 383-ра, от 23 июня 2020 июня N 407-ра, от 25 июня 2020 года N 410-ра, от 6 июля 2020 года N 427-ра, от 10 июля 2020 года N 448-ра (опубликованы в соответствующие даты).

Распоряжением от 31 марта 2020 года N 195-ра распоряжение от 18 марта 2020 года N 156-ра изложено в новой редакции, предусматривающей в абзаце первом пункта 7-1, что с 22.00 часов 31 марта 2020 года до 15 апреля 2020 года граждане, находящиеся на территории Томской области, обязаны не покидать места проживания (пребывания), за исключением случаев, перечисленных в абзацах со второго по седьмой этого же пункта.

Распоряжением от 3 апреля 2020 года N 209-ра распоряжение от 18 марта 2020 года N 156-ра изложено в новой редакции, в которой в абзаце первом пункта 10 воспроизведены приведенные выше положения абзаца первого пункта 7-1, а в абзацах со второго по седьмой - исключения из указанного правила поведения.

Распоряжением от 13 апреля 2020 года N 224-ра распоряжение от 18 марта 2020 года N 156-ра изложено в новой редакции, согласно которой правило о том, что граждане, находящиеся на территории Томской области, обязаны не покидать места проживания (пребывания), воспроизведено в абзаце первом пункта 9; этим абзацем период действия правила установлен с 22.00 часов 31 марта 2020 года до 30 апреля 2020 года; в абзацах со второго по седьмой пункта 9 приведены исключения, предусматривавшийся абзацами со второго по седьмой пункта 10 распоряжения от 18 марта 2020 года N 156-ра в редакции от 3 апреля 2020 года.

В этом виде пункт 9 изложен в редакции распоряжения от 29 апреля 2020 года N 280-ра.

В последовавших за этим редакциях распоряжения положения абзаца первого пункта 9 корректировались в части периода действия указанной обязанности, в том числе в редакции от 10 июля 2020 года - с 22.00 часов 31 марта 2020 года по 1 августа 2020 года.

Кроме того, распоряжением от 28 апреля 2020 года N 278-ра распоряжение от 18 марта 2020 года N 156-ра изложено в новой редакции, содержавшей, в частности, пункт 17, согласно которому с 30 апреля 2020 года руководители организаций и индивидуальные предприниматели, указанные в подпункте 2 пункта 15 данного распоряжения (осуществляющие виды деятельности в соответствии с приложением N 2 к распоряжению), обязаны до начала осуществления деятельности направлять уведомления через сайт "работа.томск.рф", а Департамент экономики Администрации Томской области обязан:

1) обеспечить размещение на сайте "работа.томск.рф" справки, выдаваемой работникам в соответствии с пунктом 9 данного распоряжения;

2) направлять полученные уведомления в исполнительные органы государственной власти Томской области, курирующие соответствующие виды деятельности, с целью мониторинга соблюдения рекомендаций Роспотребнадзора и положений распоряжения.

Глазков А.Г. обратился в Томский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим абзаца первого пункта 7-1 распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 года N 156-ра в редакции распоряжения от 31 марта 2020 года N 195-ра.

Олесов А.А. обратился в Томский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим абзаца первого пункта 10 распоряжения от 18 марта 2020 года N 156-ра в редакции распоряжения от 3 апреля 2020 года N 209-ра; в ходе судебного разбирательства уточнил, что просит признать не действующим абзац первый пункта 9 распоряжения от 18 марта 2020 года N 156-ра в редакции распоряжения от 10 июля 2020 года N 448-ра, устанавливающий для граждан правило о нахождении по месту жительства (пребывания) на период с 22.00.часов 31 марта 2020 года до 1 августа 2020 года.

Сагалитдинов Р.Р. обратился в Томский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 9 распоряжения от 18 марта 2020 года N 156-ра в редакции распоряжения от 29 апреля 2020 года N 280-ра, устанавливающего правило о нахождении по месту жительства (пребывания) на период с 22.00 часов 31 марта 2020 года до 15 апреля 2020 года за рядом исключений, и пункта 17 распоряжения от 18 марта 2020 года N 156-ра в редакции распоряжения от 28 апреля 2020 года N 278-ра.

Определением судьи Томского областного суда от 19 июня 2020 года административные дела объединены в одно производство.

В обоснование требований заявителями указано на принятие оспариваемого нормативного правового акта в ненадлежащей форме; на нарушение положениями об обязанности граждан не покидать места проживания (пребывания) права граждан на свободу передвижения, на несоответствие этих положений имеющим большую юридическую силу положениям Конституции Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Федерального закона от 30 марта 1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", Федерального закона от 21 декабря 1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"; о неправильном применении положений Федерального закона от 21 декабря 1994 N 68-ФЗ, которыми в редакции, действовавшей на 31 марта 2020 года, распространение заболевания не было отнесено к признакам чрезвычайной ситуации; на несоответствие распоряжения от 18 марта 2020 года N 156-ра в оспариваемой части требованиям определённости; на отсутствие доказательств того, что административный ответчик располагал данными, подтверждающими угрозу распространения новой коронавирусной инфекции.

Решением Томского областного суда от 15 июля 2020 года в удовлетворении заявленных административных требований Олесова А.А, Глазкова А.Г, Сагалитдинова Р.Р. отказано. Производство по делу в части требований Сагалитдинова Р.Р. в части требования о признании не действующим пункта 17 распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 года N 156-ра "О введении режима функционирования "повышенная готовность" для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области" в редакции распоряжения Администрации Томской области от 28 апреля 2020 года N 278-ра "О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020 года N 156-ра" прекращено.

Апелляционным определениям судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 20 ноября 2020 года решение Томского областного суда от 15 июля 2020 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Губой В.И, лицом не привлеченным к участию в деле, ставится вопрос об отмене судебных актов, как вынесенных с нарушением норм материального права. Указывает, что оспариваемым решением затронуты его права в связи с привлечением к административной ответственности. Полагает, что судом не дана оценка тому, что форма нормативного правого акта не соответствует признакам нормативного правового акта, следовательно, данный акт не был включен в государственный реестр нормативных правовых актов Томской области в Минюсте Российской Федерации. Считает, что судом неправильно был применен пункт 34 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами". Указывает, что судом не дана оценка каким образом оспариваемое распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020 года N 156-ра может вступить в законную силу 18 марта 2020 года до дня его официального опубликования - 19 марта 2020 года.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия находит возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений, представленных прокуратурой Томской области, Администрацией Томской области, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушений такого характера при рассмотрении дела судами допущено не было.

В соответствии пунктами "б, ж, з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Федеральный закон N 68-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера

В силу подпункта "м" пункта 1 статьи 11 Федерального закона N 68-ФЗ установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Кроме того, в силу подпункта "н" пункта 1 статьи 80 указанного федерального закона устанавливают региональный уровень реагирования в порядке, установленном пунктом 8 статьи 4.1 настоящего Федерального закона.

В соответствии со статьей 72 "Устава (Основной Закон) Томской области" (принят решением Томской областной Думы от 26 июля 1995 N 136, далее - Устав) Администрация Томской области является высшим исполнительным органом государственной власти Томской области (пункт 1), состоит из Губернатора Томской области и подчиненных ему органов управления и структурных подразделений (пункт 3).

Согласно статье 73 Устава Администрация Томской области обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего Устава (Основного Закона) Томской области, законов и иных нормативных правовых актов Томской области на территории Томской области.

Губернатор Томской области является высшим должностным лицом Томской области (руководителем Администрации Томской области) (статья 76 Устава).

Губернатор Томской области по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает постановления и издает распоряжения (пункт 1 статьи 80 Устава). Правовыми актами Администрации Томской области являются постановления и распоряжения (пункт 2 статьи 80 Устава).

Полномочия органов государственной власти Томской области в области защиты населения, территории в пределах Томской области или его отдельной части от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера межмуниципального и регионального характера установлены Законом Томской области от 11 ноября 2005 N 206-ОЗ "О защите населения и территорий Томской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Требования, установленные Федеральным законом от 30 марта 1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" направлены на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

В силу положений статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством: выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности; к которым отнесены ограничительные мероприятия (карантин) - административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных.

Правилами поведения, обязательными для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации" установлены обязанности граждан при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (подпункт "а" пункта 3), выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 3).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 N 239 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений настоящего Указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, предписано обеспечить разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мероприятий, в том числе: определить в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территории, на которых предусматривается реализация комплекса ограничительных и иных мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в условиях введения режима повышенной готовности, чрезвычайной ситуации (подпункт "а" пункта 2); установить особый порядок передвижения на соответствующей территории лиц и транспортных средств, за исключением транспортных средств, осуществляющих межрегиональные перевозки (подпункт "в" пункта 2).

Руководствуясь указанными актами, суды обоснованно пришли к выводу, что оспариваемые распоряжения приняты в пределах полномочий Администрации Томской области, подписаны высшим должностным лицом Томской области, с соблюдением требований к порядку принятия, введения в действие, обнародования, доводы административных истцов признаны несостоятельными. Установив, что распоряжения в оспариваемой части не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав и свобод административных истцов не нарушает, суды правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пришли к выводу об отказе в удовлетворении требований.

Судебная коллегия, в том числе при проверке законности обжалуемых судебных актов по кассационной жалобе Сагалетдинова Р.Р, по результатам рассмотрения которой вынесено кассационное определение от 13 мая 2021 года, пришла к выводу, что обжалуемые судебные постановления вынесены с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права, в полной мере соответствуют правовой позиции, высказанной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2020 N 49-П "По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области" в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области", оснований предусмотренных статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для отмены решения и апелляционного определения в кассационном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

кассационную жалобу Губы Владимира Ильича оставить без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 20 июля 2021 года.

Председательствующий

Судьи