Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 июля 2021 г. по делу N 66а-673/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е, судей Никитиной Г.Н, Захарова Е.И, при помощнике судьи Бадмаевой Е.Д, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (N3а-6/2021) по административному исковому заявлению Ларионовой Е.И. о признании недействующими в части Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденных решением городского Собрания города Южно-Сахалинска N744/44-13-4 от 13 января 2013 года, по апелляционной жалобе административного истца на решение Сахалинского областного суда от 16 апреля 2021 года, заслушав доклад судьи Захарова Е.И, выслушав пояснения представителя Городской Думы города Южно-Сахалинска Трофименко М.В, представителя администрации города Южно-Сахалинска Евсюковой Е.Г, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П,

УСТАНОВИЛА:

решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года N 744/44-13/4 утверждены Правила землепользования и застройки на территории городского округа "город Южно-Сахалинск" вместе с Картой градостроительного зонирования территории города Южно-Сахалинска, (далее - Правила землепользования и застройки).

Решением Городской Думы города Южно-Сахалинска от 29 апреля 2020 года N 199/10-20-6 в указанные Правила землепользования и застройки внесены изменения, нормативный правовой акт дополнен, в частности, статьей 75, устанавливающей градостроительный регламент для территориальной зоны природного ландшафта (ПТ-2).

Ларионова Е.И. обратилась в Сахалинский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", собственником которого она является, к трем территориальным зонам: территориям общего пользования, градостроительный регламент для которой не установлен, зоне природного ландшафта и транспортной инфраструктуры.

В обоснование исковых требований указывает, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N. Согласно сведениям ЕГРН разрешенный вид данного земельного участка "индивидуальная жилая застройка". Ей было отказано в согласовании планируемого строительства индивидуального жилого дома в связи с несоответствием параметров объекта капитального строительства предельным параметрам разрешенного строительства, а именно нахождения указанного земельного участка в трех территориальных зонах, установленных Правилами землепользования застройки. Считает, что нахождение участка в нескольких территориальных зонах создает неопределенность правового режима и ограничивает ее право на использование по назначению принадлежащего ей на праве собственности земельного участка.

Решением Сахалинского областного суда от 16 апреля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления Ларионовой Е.И. отказано.

Не согласившись с решением суда, представителем административного истца Адыловым Д.В. подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, а также несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела. В обоснование доводов жалобы указывает, что в материалах дела отсутствуют сведения о красных линиях, которыми ограничен спорный земельный участок. Также указывает, что судом не дана оценка противоречия документов территориального планирования города Южно-Сахалинска схеме территориального планирования Сахалинской области и Российской Федерации. В схеме территориального планирования отсутствует объект федерального значения - автомобильная дорога, в полосу отвода которой попадает земельный участок административного истца. Указывает, что административными ответчиками не принималось решение об изъятии для государственных и муниципальных нужд земельного участка административного истца.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем Администрации города Южно-Сахалинска и прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения, в котором просит решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В суде апелляционной инстанции представитель Городской Думы города Южно-Сахалинска Трофименко М.В, представитель Администрации города Южно-Сахалинска Евсюкова Е.Г. считают, что оснований для отмены или изменения решения не имеется, просили оставить апелляционную жалобу без удовлетворения.

Административный истец Ларионова Е.И, ее представитель, а также заинтересованное лицо - Мэр города Южно-Сахалинска в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, полагавшего, что решение подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении исковых требований, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

В соответствии со статьями 25 (часть 1) и 26 (пункт 5 части 2) устава городского округа "Город Южно-Сахалинск" (в редакциях, действовавших на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта и внесения в него изменений) городское Собрание (в настоящее время городская Дума) является представительным органом города Южно-Сахалинска, к полномочиям которого относится утверждение правил землепользования и застройки, внесение изменений в них.

Суд первой инстанции с учетом названных норм сделал правомерный вывод, что Правила землепользования и застройки, а также изменения в Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования и по этим основаниям не оспариваются.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Ларионова Е.И. является собственником земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" с кадастровым номером N.

16 октября 2020 года Департаментом архитектуры и градостроительства города Южно-Сахалинска Ларионова Е.И. уведомлена о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, поскольку земельный участок расположен частично в территориальной зоне природного ландшафта, частично в территориальной зоне транспортной инфраструктуры, регламентом которых размещение индивидуальных жилых домов не предусмотрено и частично на территории, для которой градостроительный регламент не установлен. А также земельный участок расположен в санитарно-защитной зоне от магистрального газопровода высокого давления.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон (пункт 2 части 2, часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, имеющее целью исключение неопределенности его правового режима.

Как указано в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В силу части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.

Суд, отказывая в удовлетворении административного искового заявления, посчитал, что установленная в правилах землепользования и застройки в отношении земельного участка административного истца территориальная зона является территорией общего пользования, для которой градостроительный регламент не установлен.

Судебная коллегия находит данный вывод суда первой инстанции ошибочным.

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования из Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" земельный участок с кадастровым номером N частично расположен на территории, градостроительный регламент для которой не установлен, частично в зоне транспортной инфраструктуры "ИТ-2", частично в зоне природного ландшафта "ПТ-2".

Пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации РФ красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.

В соответствии с частью 1 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

Как следует из пояснений представителя Администрации города Южно-Сахалинска Евсюковой Е.Г, данных ею в судебном заседании 19 марта 2021 года (том 6 л.д. 22) и материалов дела проект планировки и проект межевания не разрабатывался.

Установив, что проект планировки территории не разрабатывался, что на фрагменте и выкипировке из карты градостроительного зонирования из Правил землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" не указаны красные линии, определяющие границы территорий общего пользования, судебная коллегия приходит к выводу, что зона транспортной инфраструктуры "ИТ-2", зона природного ландшафта "ПТ-2", расположенные в граница земельного участка административного истца, не являются территорией общего пользования.

Учитывая установленные обстоятельства, суд апелляционной инстанции считает, что установление границ двух территориальных зон, в границах земельного участка административного истца, противоречит требованиям градостроительного и земельного законодательства, поскольку нахождение земельного участка в нескольких территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования создает неопределенность его правового режима, в связи с чем могут быть нарушены права и законные интересы административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования.

При этом судебная коллегия принимает во внимание, что из пункта 62 оспоренных Правил землепользования и застройки следует, что территориальная зона ИТ-2, помимо территории общего пользования, предназначенной для уличной дорожной сети, включает в себя также участки для размещения отдельных объектов иного назначения (банки, объекты торговли, общественного питания, услуг связи, гостиничных услуг и т.д.).

В пункте 75 Правил землепользования и застройки приведены характеристики территориальной зоны ПТ-2, которая включает в себя не только земельные участки общего пользования, но и иные виды использования (предоставление коммунальных услуг).

Кроме того, как указано выше несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является также основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Согласно Карте функционального зонирования Генерального плана городского округа, принадлежащий административному истцу земельный участок расположен в функциональной зоне улично-дорожной сети. В соответствии с фрагментом карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки на территории городского округа земельный участок истца находится в двух территориальных зонах, одна из которых зона транспортной инфраструктуры "ИТ-2", вторая зона природного ландшафта "ПТ-2".

Также судебная коллегия учитывает, что согласно официальным сведениям публичной кадастровой карты, размещенным в сети Интернет, улично-дорожная сеть в границах спорного земельного участка не сформирована, доказательств фактического размещения улично-дорожной сети на земельном участке административным ответчиком не представлено, в связи с чем невозможно сделать вывод о фактически сложившемся использовании данной территории как улично-дорожной сети.

Нахождение земельного участка в зоне, на которую градостроительный регламент не установлен, прав административного истца не нарушает, так как данная зона территориальной не является.

Исходя из изложенного, выводы суда первой инстанции об отказе в удовлетворении исковых требований основаны на неправильном толковании норм материального права и не соответствуют обстоятельствам дела, что в силу статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения о признании Правил землепользования и застройки не действующими в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного (почтовый адрес ориентира): "адрес" к двум территориальным зонам - зоне природного ландшафта (ПТ-2) и зоне транспортной инфраструктуры (ИТ-2).

Определяя момент, с которого в оспариваемый в части нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим, судебная коллегия, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, разъяснения, содержащиеся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", учитывая, что Правила землепользования и застройки применялись и были реализованы права граждан и организаций, считает, что оспариваемые нормы подлежат признанию не действующими с даты принятия настоящего апелляционного определения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Сахалинского областного суда от 16 апреля 2021 года отменить, принять по делу новое решение.

Признать недействующими с даты принятия настоящего апелляционного определения Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск", утвержденных решением Городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30 января 2013 года N 744/44-13-4, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N, расположенного (почтовый адрес ориентира): "адрес" к двум территориальным зонам - зоне природного ландшафта (ПТ-2) и зоне транспортной инфраструктуры (ИТ-2).

Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию в официальном печатном издании - газете "Южно-Сахалинск сегодня" в течение одного месяца с даты принятия апелляционного определения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационных жалоб, представления в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Сахалинский областной суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 26 июля 2021 года