Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 июля 2021 г. по делу N 8а-17488/2021[88а-17332/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Гайдарова М.Б.

судей Кривенкова О.В, Найденовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Балаковского муниципального района Саратовской области на решение Балаковского районного суда Саратовской области от 5 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 11 марта 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Стройдеталь" к администрации Балаковского муниципального района Саратовской области об оспаривании распоряжения.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Гайдарова М.Б, возражения представителя общества с ограниченной ответственностью "Стройдеталь" - Донца К.В, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в г. Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационную жалобу подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью (далее - ООО, предприятие) "Стройдеталь" обратилось в суд с административным иском, в котором просило признать недействительным распоряжение администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 24 сентября 2020 года N 427-р "Об ограничении проезда грузового транспорта в районе МАУДО "Детская школа искусств N1" по улице Розы Люксембург, 34А", города Балаково.

Требования административного истца мотивированы тем, что ООО "Стройдеталь" является застройщиком десятиэтажного многоквартирного жилого дома "адрес", на собственном земельном участке с кадастровым номером N. Согласно проекту планировки территории, утверждённому постановлением Главы Балаковского муниципального района Саратовской области от 14 августа 2018 года N 2991, а именно схеме планировочной организации земельного участка, предусмотрено место проезда на земельный участок с кадастровым номером N в районе МАУДО "Детская школа искусств N 1" по улице Розы Люксембург, 34А. Этот же проезд предназначен для дальнейшего обслуживания строящегося многоквартирного дома, подъезда жителей и экстренных служб. Распоряжением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 24 сентября 2020 года N 427-р ограничен проезд грузового транспорта в районе МАУДО "Детская школа искусств N 1" по улице Розы Люксембург, 34А, что препятствует деятельности ООО "Стройдеталь", по использованию принадлежащего земельного участка, противоречит проекту планировки территории. Административный истец вынужден оборудовать и осуществлять заезд на свой земельный участок через земельный участок другого собственника, претерпевая при этом значительные убытки.

Решением Балаковского районного суда Саратовской области от 05 ноября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 11 марта 2021 года, административные исковые требования удовлетворены, В кассационной жалобе, поданной 07 июня 2021 года администрацией Балаковского муниципального района Саратовской области, через суд первой инстанции, оспаривается законность и обоснованность судебных актов первой и апелляционной инстанций, ставится вопрос об их отмене, направлении дела на новое рассмотрение.

Доводы кассационной жалобы указывают на то, что оспариваемый акт не является нормативным правовым актом и не подлежит признанию недействительным в виду неопубликования; спорный проезд находится на земельном участке, находящемся в собственности заявителя и ограничение въезда на него затрагивает только права и законные интересы ООО "Стройдеталь", проезд не относится к автомобильным дорогам общего пользования и в силу изложенного оспариваемое распоряжение не затрагивает права и законные интересы неопределенного круга лиц; доступ к объекту строительства по заявлению административного истца изменен и определен с ул. Академика Жук и права застройщика на доступ к объекту строительства не нарушены; оспариваемый акт вынесен в связи с жалобами жителей и необходимостью обеспечения безопасности, а так же прав и законных интересов жителей домов и учащихся образовательного учреждения, находящегося в непосредственной близости от спорного проезда, который застройщиком не огражден и не обеспечен соответствующими указателями согласно требованиям проекта строительства многоквартирного дома.

От прокуратуры Саратовской области поступили письменные возражения на кассационную жалобу.

Иные стороны в суд кассационной инстанции не явились, извещены надлежащим образом о месте и времени судебного заседания, что, в силу части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не препятствует рассмотрению кассационных жалобы, представления. Явка сторон не признавалась обязательной.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражения представителя ООО "Стройдеталь", заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции считает, что такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций допущены.

Как следует из материалов дела и установлено судами, ООО "Стройдеталь" с 19 апреля 2018 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью 7 297 кв.м, расположенного по адресу: "адрес" на котором осуществляет строительство десятиэтажного многоквартирного жилого дома, с учетом разрешения на строительство от 25 марта 2019 года N 64-RU64505101-1195/С-2019.

Строительство многоквартирного дома осуществляется с учетом градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером N, выданного на основании постановления администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 29 августа 2018 года N 3166 и проекта планировки территории земельного участка с кадастровым номером N, утверждённого постановлением администрации Балаковского муниципального района Саратовской области от 29 августа 2018 года N 2991.

Согласно проекту планировки территории, утверждённому постановлением от 14 августа 2018 года N 2991, а также разделу 6 проектной документации ПК-9754- ПОС на строительство десятиэтажного многоквартирного жилого дома "адрес" место проезда на земельный участок с кадастровым номером N предусмотрено в районе МАУДО "Детская школа искусств N 1" по улице Розы Люксембург, 34А.

24 сентября 2020 года администрацией Балаковского муниципального района Саратовской области издано распоряжение N 427-р "Об ограничении проезда грузового транспорта в районе МАУДО "Детская школа искусств N 1" по улице Розы Люксембург, 34А".

Обжалуемым распоряжением ограничено движение грузового транспорта в непосредственной близости от здания учебного заведения (справа от здания, параллельно служебному проезду учреждения). МБУ "БалАвтоДор" поручено выполнить установку бетонного блока, препятствующему проезду в непосредственной близости от здания учебного заведения. ОГИБДД МУ МВД "Балаковское" Саратовской области рекомендовано обеспечить безопасность дорожного движения в данном районе.

В тексте распоряжения от 24 сентября 2020 года N 427-р указано на ограничение движения неопределенного круга грузового транспорта (неопределенного круга лиц), его действие направлено на неоднократное применение, а также на изменение общественных отношений связанных со свободным использованием проезда дороги.

С учетом указанных обстоятельств судом первой инстанции сделан вывод, который судом апелляционной инстанции признан верным, о том, что распоряжение от 24 сентября 2020 года N 427-р является нормативным правовым актом, при этом суды исходили из следующего.

Тот факт, что принятое распоряжение является нормативным правовым актом, по выводу судов, подтверждается текстом распоряжения, из которого следует, что оно подлежит применению в отношении неопределенного круга лиц неоднократно.

Решением Совета муниципального образования город Балаково от 18 февраля 2011 года N 253 периодическим печатным изданием утверждён "Вестник Совета муниципального образования город Балаково".

Дополнительным источником официального опубликования (обнародования) всех муниципальных нормативных правовых актов является портал Минюста России "Нормативные правовые акты в Российской Федерации", зарегистрированный как электронное (сетевое) средство массовой информации (свидетельство о регистрации от 05 марта 2018 года Эл N ФС77-72471).

Доказательств официального опубликования распоряжения от 24 сентября 2020 года N 427-р администрацией Балаковского муниципального района Саратовской области не предоставлено.

Исходя из установленных обстоятельств по делу, суд апелляционной инстанции счел выводы суда первой инстанции о нарушении порядка принятия и введения в действия обжалуемого акта правильными, решение суда об удовлетворении иска - обоснованным.

Судебная коллегия кассационной инстанции в пределах полномочий, предоставленных статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом всей совокупности обстоятельств и исследованных доказательств не может согласиться с такими выводами судов первой и апелляционной инстанций.

В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Конституционный Суд Российской Федерации определилнормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года N 6-П).

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых

актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Общественные отношения, возникающие в процессе организации дорожного движения, а также при организации и осуществлении парковочной деятельности, регулирует Федеральный закон от 29 декабря 2017 года N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Согласно статье 2 Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" одним из основных принципов организации дорожного движения в Российской Федерации является соблюдение интересов граждан, общества и государства при осуществлении организации дорожного движения (пункт 1).

Пунктом 5 статьи 3 указанного Закона для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия: (в том числе) организация дорожного движения - деятельность по упорядочению движения транспортных средств и (или) пешеходов на дорогах, направленная на снижение потерь времени (задержек) при движении транспортных средств и (или) пешеходов, при условии обеспечения безопасности дорожного движения.

В соответствии с положениями статьи 7 данного Закона к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и городских поселений в области организации дорожного движения относятся:

1) организация и мониторинг дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

3) установка, замена, демонтаж и содержание технических средств организации дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

4) осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Федеральным законом к полномочиям органов местного самоуправления.

Пункт 1 статьи 8 указанного Закона определяет, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в области организации дорожного движения непосредственно или через уполномоченные ими подведомственные организации (далее - организации, уполномоченные в области организации дорожного движения).

Согласно обстоятельствам настоящего административного дела, оспариваемым распоряжением главы муниципального образования ограничен доступ грузового транспорта с ул. Розы Люксембург на земельный участок с кадастровым номером 64:40:010405:8799, принадлежащий ООО "Стройдеталь" на праве собственности.

При обращении в суд заявитель, ООО "Стройдеталь", и, рассматривая спор по существу нижестоящие судебные инстанции, исходили из того, что распоряжение от 24 сентября 2020 года N 427-р главы Балаковского муниципального района об ограничении проезда грузового транспорта в районе МАУДО "Детская школа искусств N 1" по ул. Розы Люксембург, 34А является нормативным правовым актом, затрагивающим права и законные интересы неопределенного круга лиц в силу чего подлежащий обязательному опубликованию в установленных местным законом средствах массовой печати.

При этом суды, рассмотрев данный спор в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, указали основанием для признания оспариваемого акта недействующим отсутствие его публикации в установленном для нормативных правовых актов муниципального образования порядке.

Каких-либо противоречий оспариваемого акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, судами не установлено.

Судебная коллегия кассационной инстанции находит такие выводы судов необоснованными и преждевременными.

При оценке оспариваемого распоряжения как нормативного правового акта судами не принято во внимание то, что оспариваемый проезд к объекту строительства, движение к которому ограничено для грузового транспорта застройщика, находится в единоличной собственности заявителя и, соответственно, наличие (отсутствие) проезда по нему на строительный участок затрагивает только интересы ООО "Стройдеталь".

При таких данных, судебная коллегия кассационной инстанции находит заслуживающими внимания доводы кассационной жалобы в этой части.

Кроме того, судами не исследованы и не дана оценка иным доводам административного ответчика, а именно о том, что акт был опубликован на сайте административного ответчика; разрешен вопрос иного доступа к объекту строительства, указанному в заявлению застройщика, с ул. Академика Жук; не дана оценка балансу общественных интересов, интересов жителей города, в том числе учащихся образовательного учреждения, и интересов коммерческой организации.

При таких данных, оспариваемые судебные акты первой и апелляционной инстанций подлежат отмене как не отвечающие требованиям законности и обоснованности, дело направлению в суд первой инстанции на новое рассмотрение в ином составе суда.

На основании изложенного, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Балаковского районного суда Саратовской области от 5 ноября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Саратовского областного суда от 11 марта 2021 года отменить, административное дело направить в суд первой инстанции на новое рассмотрение в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 22 июля 2021 года.

Председательствующий

Судьи