Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 июля 2021 г. по делу N 66а-3338/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Стоян Е.В, судей Васильевой Т.И, Кольцюка В.М, с участием прокурора Смирновой М.В, при секретаре Борковской А.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-82/2021 по апелляционной жалобе Казанцевой Е.В. на решение Московского областного суда от 11 февраля 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Казанцевой Е.В. к Правительству Московской области о признании недействующими в части постановления Правительства Московской области от 29 апреля 2015 года N316/16 "О реорганизации и переименовании государственного природного заказника областного значения "Тростенское озеро и его окружение в радиусе 3 км" и постановления Правительства Московской области от 13 декабря 2016 года N932/43 "О внесении изменения в положение о государственном природном заказнике областного значения "Тростенское озеро и его окружение".

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Васильевой Т.И, выслушав объяснения административного истца Казанцевой Е.В, представителя Правительства Москвы Григорьева Д.В, представителя Министерства экологии и природопользования Московской области Юнусовой Л.А, заключение прокурора Смирновой М.В, полагавшей решение подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

29 апреля 2015 года Правительством Московской области принято постановление N316/16 "О реорганизации и переименовании государственного природного заказника областного значения "Тростенское озеро и его окружение в радиусе 3 км", которым постановлено реорганизовать государственный природный заказник областного значения "Тростенское озеро и его окружение в радиусе 3 км" путем изменения его границ и режима особой охраны, произведено его переименование в государственный природный заказник областного значения "Тростенское озеро и его окружение", утверждено положение о государственном природном заказнике областного значения "Тростенское озеро и его окружение" (далее Положение).

Поименованный нормативный правовой акт размещен на официальном сайте Правительства Московской области (http://www.mosreg.ru) 29 апреля 2015 года и опубликован 26 мая 2015 года в издании "Ежедневные Новости. Подмосковье" N92.

Постановлением Правительства Московской области от 13 декабря 2016 года N932/43 названное Положение утверждено в новой редакции, нормативный правовой акт размещен на официальном сайте Правительства Московской области (http://www.mosreg.ru) 13 декабря 2016 года и опубликован в издании "Ежедневные Новости. Подмосковье" N17 от 31 января 2017 года.

Казанцева Е.В. обратилась в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими постановления Правительства Московской области от 29 апреля 2015 года N316/16 "О реорганизации и переименовании государственного природного заказника областного значения "Тростенское озеро и его окружение в радиусе 3 км" и постановления Правительства Московской области от 13 декабря 2016 года N932/43 "О внесении изменения в Положение о государственном природном заказнике областного значения "Тростенское озеро и его окружение" в части наложения обременения в виде особо охраняемой природной территории на земельные участки с кадастровыми номерами N и N.

В обоснование своих требований указала, что оспариваемыми постановлениями на принадлежащие ей на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами N и N, расположенные по адресу: "адрес", наложены необоснованные обременения в виде особо-охраняемой природной территории. Нормативные правовые акты в части включения ее земельных участков в состав территории государственного природного заказника противоречит требованиям пункта 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 4 статьи 26 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", заключению экологической экспертизы, поскольку постановлением не предусмотрено изъятие земельных участков для государственных нужд, в то время как их использование по назначению в соответствии с действующим градостроительным регламентом не предоставляется возможным. Согласно Генеральному плану сельского поселения Волковское и Правилам землепользования и застройки сельского поселения Волковское земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной и территориальной зоне СХ-4, допускающей садово-дачное строительство, а земельный участок с кадастровым номером N - к зонам Ж-2, допускающим застройку жилыми домами. При этом, названные акты имеют приоритетное значение для определения границ земельных участков. В результате внесения изменений в Положение произошло необоснованное увеличение площади заказника до 100 га. Перевод данных земель в категорию особо охраняемой природной территории не обусловлен необходимостью их использования в целях обеспечения функционирования и особо-охраняемой природной территории "Тростенское озеро и его окружения" и нарушает право административного истца на использование спорных земельных участков в соответствии с их целевым назначением.

Решением Московского областного суда от 11 февраля 2021 года в удовлетворении административных исковых требований Казанцевой Е.В. отказано.

В апелляционной жалобе Казанцева Е.В. просит решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об удовлетворении исковых требований. Ссылается на то, что установленное в отношении земельных участков обременение в виде включения в состав особо охраняемой природной территории ограничивает право Казанцевой Е.В. использовать их по назначению. При вынесении решении судом не были учтены действующие документы территориального планирования, градостроительного зонирования, не приняты во внимание установленные виды разрешенного использования земельных участков. Оспариваемое постановление противоречит заключению экологической экспертизы, в которой указано на необходимость исключения из особо-охраняемой природной территории земель населенных пунктов в целом, а не только входящих в их число застроенных территорий.

От прокуратуры Московской области, Правительства Московской области на апелляционную жалобу поступили письменные возражения, в которых указано, что решение суда является законным и обоснованным, подлежащим оставлению без изменения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, положениям федерального законодательства не противоречат, права и законные интересы административного истца не нарушают.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Земельный кодекс Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий относит земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (пункт 1 статьи 94).

К названной категории земель относятся в числе прочего земли особо охраняемых природных территорий. Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации).

Земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных настоящим Кодексом, федеральными законами (пункт 6 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации земли особо охраняемых природных территорий могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности; в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности; земли и земельные участки в границах населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий, относятся к землям населенных пунктов; использование включенных в состав особо охраняемых природных территорий земель и земельных участков иных категорий ограничивается с учетом необходимости защиты природных комплексов особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий.

Пунктом 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 настоящего Кодекса.

Аналогичные положения закреплены в части 12 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, к числу которых относятся участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны, регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ).

Целями правового регулирования является сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучение естественных процессов в биосфере и контроль за изменением ее состояния, экологического воспитания населения (преамбула поименованного закона).

В одну из категорий особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ) выделены государственные природные заказники - территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса, которые могут иметь федеральное или региональное значение, различный профиль, являться комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов), биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях (пункты 1 и 3, подпункты "а", "б" пункта 4 статьи 22 Федерального закона N 33-ФЗ, пункт 1 статьи 16 Закона Московской области от 23 июля 2003 года N 96/2003-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон Московской области N 96/2003-ОЗ)).

В силу пункта 2 статьи 22 Федерального закона N 33-ФЗ, пункта 2 статьи 16 Закона Московской области N 96/2003-ОЗ объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.

На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность (пункты 1, 5 статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ).

Землевладельцы, землепользователи, арендаторы и собственники земельных участков, расположенных в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный режим особой охраны (пункта 5 статьи 16 Закона Московской области N 96/2003-ОЗ).

Создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ, согласно подпункту "а" которого органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (пункт 2 статьи 23 поименованного федерального закона).

Учитывая часть 1 статьи 1 Закона Московской области от 2 ноября 2005 года N 230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области", статьи 6 Закона Московской области от 23 июля 2003 года N 96/2003-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях", суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что Правительство Московской области является органом, уполномоченным на утверждение положений об особо охраняемых природных территориях областного значения, определение их границ, принятие решений об организации, реорганизацией, упразднении таких территорий.

При подготовке нормативных правовых актов были получены предусмотренные законом согласования с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, получено заключение государственной экологической экспертизы. Порядок принятия и опубликования нормативных правовых актов о реорганизации, переименовании государственного природного заказника областного значения, внесении изменений в положение о заказнике, соблюден, постановления Правительства Московской области по основанию нарушения процедуры их принятия и введения в действие не оспариваются.

Из материалов дела усматривается, что решением исполнительного комитета Московского областного совета депутатов трудящихся от 18 апреля 1966 года N 341/8 под пунктом 8 образован заказник областного значения Тростенское озеро и его окружение в радиусе 3 км, приведено обоснование ценности объекта, указаны установленные меры охраны объекта. Паспортом о заказнике "Тростенское озеро и принадлежащие водосборы в радиусе 3 км" описано местоположение границ заказника (граница проходит в 3 км от озера), составлена схема территории объекта, установлен режим охраны.

На основании акта инвентаризации, утвержденного распоряжением Министерства экологии и природопользования Московской области от 29 февраля 2008 года N 18-Р, с целью конкретного описания границ в системе координат для Московской области, исключения территорий, утративших природоохранную ценность, корректировки и дополнения режима особой охраны в связи с его неактуальностью, особенностью современных антропогенных воздействий на заказник, были проведены работы по реорганизации заказника.

Согласно Схеме развития и размещения особо охраняемых природных территорий в Московской области, утвержденной постановлением Правительства Московской области от 11 февраля 2009 года N106/5, земельные участки с кадастровыми номерами N и N, расположенные по адресу: "адрес", находятся в границах заказника "Тростенское озеро и принадлежащие водосборы в радиусе 3 км".

Заключением экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, утвержденным распоряжением Министерства экологии и природопользования Московской области от 24 февраля 2014 года N 49-РМ, подтверждено сохранение заказником своего высокого природоохранного значения, в то же время установлено, что территория включает ряд сильно преобразованных участков и не включает ценные природные комплексы, фактически установленные границы отсутствуют, режим охраны не соответствует современному уровню антропогенного воздействия и не может обеспечить полную защищенность объектов охраны.

Экспертами предложено включить в территорию заказника участок природных комплексов, расположенных к северо-востоку от существующего заказника, и исключить из заказника застроенные территории (населенные пункты, коттеджный поселок, СНТ, территорию электроподстанции) и иные участки, утратившие природоохранные свойства или не имевшие их изначально.

По результатам работ по реорганизации заказника было принято постановление Правительства Московской области от 29 апреля 2015 года N316/16 "О реорганизации и переименовании государственного природного заказника областного значения "Тростенское озеро и его окружение в радиусе 3 км", которым постановлено реорганизовать государственный природный заказник областного значения "Тростенское озеро и его окружение в радиусе 3 км" путем изменения его границ и режима особой охраны, произведено его переименование в государственный природный заказник областного значения "Тростенское озеро и его окружение", утверждено положение о государственном природном заказнике областного значения "Тростенское озеро и его окружение".

Постановлением Правительства Московской области от 13 декабря 2016 года N932/43 положение о государственном природном заказнике областного значения "Тростенское озеро и его окружение" изложено в новой редакции, которой уточнена площадь заказника, изменено описание его границ.

Казанцева Е.В. приобрела право собственности на земельные участки с кадастровыми номерами N и N, расположенными на удалении 800 м и 1 км соответственно от уреза воды Тростенского озера, на основании договора купли-продажи от 14 декабря 2012 года; на момент приобретения права собственности названные объекты относились к категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, имели разрешенное использование - для сельскохозяйственного производства, и согласно изложенным выше данным в силу своего расположения входили в границы природного заказника с момента его образования в связи с наличием природоохранной ценности.

Таким образом, судом обоснованно отклонены как несостоятельные доводы административного истца о необоснованном включении оспариваемыми актами земельных участков в территорию заказника, об отсутствии связи земельных участков с особо охраняемой природной территорией, использовании участков для обслуживания и доступа природного заказника.

Согласно пункту 3 статьи 10 Федеральный закон от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Также является необоснованным утверждение административного истца о том, что земельные участки на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов подлежали исключению из состава природного заказника по причине отнесения их к категории земель - земли населенных пунктов, изменения вида разрешенного использования, их нахождения в частной собственности.

Действующее законодательство, в том числе статьи 85, 94, 95 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 22 Федерального закона N 33-ФЗ, статья 16 Закона Московской области N 96/2003-ОЗ, как на момент принятия оспариваемых актов, так и на момент рассмотрения дела не запрещало включение в состав территорий государственных природных заказников земельных участков, находящихся в частной собственности, а также относящихся к категории земель - земли населенных пунктов, допускало объявление территории государственным природным заказником как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков, предварительное получение согласия которых не требовалось.

Казанцевой Е.В. не оспаривалось, что земельные участки до настоящего времени не застроены и не вовлечены в хозяйственный оборот.

Подлежат отклонению и доводы административного истца о невозможности использования объектов по назначению, нарушении положений документов территориального планирования, градостроительного зонирования, в связи с тем, что земельный участок с кадастровым номером N в настоящее время относится к землям населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства, для иных видов сельскохозяйственного использования, согласно Генеральному плану Рузского городского округа, Генеральному плану сельского поселения Волковское, Правилам землепользования и застройки сельского поселения Волковское, утвержденным в 2013-2019 годах, отнесен к функциональной и территориальной зоне Ж-2, допускающей застройку жилыми домами, а земельный участок с кадастровым номером N, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства, для иных видов сельскохозяйственного использования, отнесен к функциональной и территориальной зоне СХ-4, допускающей садово-дачное строительство.

Судом первой инстанции установлено, что названные земельные участки с 1966 года относились к территории государственного природного заказника, в отношении которого был установлен режим охраны, соответственно, обременения, установленные для особо охраняемой природной территории, существовали на момент формирования участков и приобретения их в собственность в 2008-2012 годах. Поскольку использование земельных участков в силу действующего федерального и регионального законодательства возможно только с учетом установленных ограничений, дальнейшее изменение органами местного самоуправления функциональных и территориальных зон, видов разрешенного использования участков значения не имеет.

Доводам административного истца о нарушении ее права на использование земельных участков по назначению судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает. Возможность ограничения прав и свобод правообладателей и иных лиц при создании ООПТ прямо предусмотрена законодательством об особо охраняемых природных территориях (статья 24 Федерального закона N 33-ФЗ).

Ссылка Казанцевой Е.В. на пункт 4 статьи 26 Федерального закона от 14 марта 1995 года N33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" подлежит отклонению, поскольку названная норма не регулирует вопросы организации деятельности государственных природных заказников и не устанавливает обязанность государства по изъятию земельных участков, включенных в состав особо охраняемой природной территории, у собственников, владельцев и пользователей этих участков.

Таким образом, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение. Доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оснований для отмены или изменения судебного решения не установлено.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Московского областного суда от 11 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Казанцевой Екатерины Владимировны - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи