Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июля 2021 г. по делу N 66а-3357/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васильевой Т.И, судей Синьковской Л.Г, Кольцюка В.М, при секретаре Борковской А.Б, с участием прокурора Слободина С.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-15/2021 по апелляционной жалобе Савельева В.Н, Пугина В.В, Максимова В.Б, Черепова С.В. на решение Владимирского областного суда от 13 апреля 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Савельева В.Н, Пугина В.В, Максимова В.Б, Черепова С.В. о признании недействующим в части постановления Губернатора Владимирской области N 480 от 14 мая 2012 года "О реорганизации отдельных особо охраняемых природных территорий регионального значения".

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Васильевой Т.И, выслушав заключение прокурора Слободина С.А, полагавшего решение подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением Губернатора Владимирской области от 14 мая 2012 года N 480 утверждено в новой редакции положение о государственном природном комплексном заказнике регионального значения "Клязьминско-Лухский" (приложение) (далее - Положение).

Указанный нормативный правовой акт опубликован в газете "Владимирские ведомости" 26 мая 2012 года N94.

Савельев В.Н, Пугин В.В, Максимов В.Б, Черепов С.В. обратились во Владимирский областной суд с административным исковым заявлением в котором с учетом уточнений просили признать недействующим постановление Губернатора Владимирской области N 480 от 14 мая 2012 года "О реорганизации отдельных особо охраняемых природных территорий регионального значения" в части изложения в новой редакции ограничений, установленных положением о государственном природном комплексном заказнике регионального значения "Клязьминско-Лухский", а именно абзац третий пункта 4.1, абзац третий пункта 4.2, абзац третий пункта 4.3, абзац третий пункта 4.4; абзацы тридцать первый и тридцать второй пункта 4.2, абзацы тридцатый и тридцать первый пункта 4.3, абзацы тридцать третий и тридцать четвертый пункта 4.4; абзац двадцать пятый пункта 4.1, абзац двадцать седьмой пункта 4.2, абзац двадцать седьмой пункта 4.3, абзац тридцать первый пункта 4.4; абзац двадцать четвертый пункта 4.4; абзац тридцать восьмой пункта 4.4; абзац сороковой пункта 4.4; пункт 5.1; абзац второй пункта 3.7; абзац второй пункта 5.2 с даты вступления решения в законную силу, изложить их в иной редакции.

В обоснование доводов указали, что положением территория заказника разделена на четыре функциональные зоны:

- зона лесных и водно - болотных экосистем (юго - восточная зона строгой охраны) - зона строгой охраны лесных и водно - болотных экосистем;

- зона карстовых озер (северная зона строгой охраны) - зона строгой охраны карстовых озер;

- зона регулируемого природопользования;

- зона пойменных экосистем - зона охраны пойменных экосистем.

Согласно пунктам 3.9, 3.10 Положения в границы зоны регулируемого природопользования входят территория населенных пунктов пос. Санхар и дер. Ново Вязниковского района; в границы зоны пойменных экосистем входят территории населенных пунктов дер. Липовская Усадьба и дер. Лужки Вязниковского района. Кроме того, согласно пункта 5.2 Положения в границы охранной (буферной) зоны входят территории населенных пунктов дер. Большие Удолы, дер. Малые Удолы, дер. Заборочье, дер. Артемково, дер. Золотая Грива, дер. Ивановка, пос. Бурино, дер. Бурино.

Разделом 4 Положения установлены режимы функционирования для каждой из четырех зон заказника.

В соответствии с абзацами третьим, двадцать четвертым пункта 4.1 Положения на территории зоны строгой охраны лесных и водно-болотных экосистем запрещается:

- иные виды рубок, за исключением выборочных санитарных рубок, осуществляемых в зимний период (с 15 ноября по 15 марта), по согласованию с уполномоченным органом администрации области в сфере природопользования и охраны окружающей среды, а также за исключением сплошных и выборочных рубок для строительства линейных объектов и их сооружений (при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы), мероприятий по расчистке квартальных просек, текущему уходу за полосами отвода и охранными зонами линейных объектов и их сооружений;

- сбор и заготовка грибов, ягод, орехов, лекарственных растений, иных объектов растительного мира (за исключением сбора их гражданами для собственных нужд без применения технических средств, повреждающих растительный покров, по согласованию с уполномоченным органом администрации области в сфере природопользования и охраны окружающей среды).

В силу абзацев третьего, двадцать седьмого, тридцать первого, тридцать второго пункта 4.2 Положения на территории зоны строгой охраны карстовых озер запрещается:

- иные виды рубок, за исключением выборочных санитарных рубок и рубок ухода в лесных культурах, осуществляемых в зимний период (с 15 ноября по 15 марта), а также за исключением сплошных и выборочных рубок для строительства линейных объектов и их сооружений (при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы), мероприятий по расчистке квартальных просек, текущему уходу за полосами отвода и охранными зонами линейных объектов и их сооружений;

- выпас и прогон скота, нахождение домашних животных вне территорий егерских и лесных кордонов (за исключением охотничьих собак при осуществлении охоты в соответствии с установленными правилами охоты);

- проезд и стоянка автомототранспорта без согласования с уполномоченным органом администрации области в сфере природопользования и охраны окружающей среды (за исключением случаев, связанных с проведением противопожарных и лесохозяйственных мероприятий).

Согласно абзацам третьему, двадцать седьмому, тридцатому, тридцать первому подпункта 4.3 на территории зон регулируемого природопользования заказника установлен ряд запретов:

- сбор и заготовка грибов, ягод, орехов, лекарственных растений, иных объектов растительного мира (за исключением сбора их гражданами для собственных нужд без применения технических средств, повреждающих растительный покров, а также за исключением заготовки сена);

- сенокошение до 1 июля;

- выпас и прогон скота, нахождение домашних животных вне границ населенного пункта пос. Санхар, егерских и лесных кордонов (за исключением охотничьих собак при осуществлении охоты в соответствии с установленными правилами охоты).

Абзацы третий, двадцать четвертый, тридцать первый, тридцать третий, тридцать четвертый, тридцать восьмой, сороковой пункта 4.4 установлено, что на территории зоны охраны пойменных экосистем запрещается:

- охота на пернатую дичь в весенний период;

- сбор и заготовка грибов, ягод, орехов, лекарственных растений, иных объектов растительного мира (за исключением сбора их гражданами для собственных нужд без применения технических средств, повреждающих растительный покров, а также за исключением заготовки сена);

- распашка новых земель;

- сенокошение до 1 июля;

- проезд и стоянка автомототранспорта вне границ существующих населенных пунктов, специально установленных дорог и мест стоянок (за исключением случаев, связанных с сенокошением, проведением противопожарных, лесохозяйственных и биотехнических мероприятий, научных исследований или мониторинга территории зоны, по согласованию с уполномоченным органом администрации области в сфере природопользования и охраны окружающей среды);

- использование моторных плавательных средств (за исключением случаев, связанных с проведением мониторинга территории зоны, а также мероприятий по обеспечению функционирования экологического маршрута на р. Лух, по согласованию с уполномоченным органом администрации области в сфере природопользования и охраны окружающей среды).

Согласно абзацу 2 пункта 3.7 Положения граница зоны строгой охраны лесных и водно-болотных экосистем проходит в южном направлении от северо-восточного угла квартала 218 Яропольского участкового лесничества Гороховецкого военного лесничества по левому берегу р. Лух до юго-восточного угла квартала 130 Заклязьминского участкового лесничества Вязниковского лесничества. Далее поворачивает на запад по южным границам кварталов 126, 120, 125, 119 - 117, 107, 106, 95 и выходит на юго-восточный берег оз. Великого. Далее граница идет на север по восточному берегу оз. Великого до места впадения в него ручья Юхорец (Юхорский исток). Затем граница направляется вверх по течению ручья Юхорец до места впадения в него ручья Польский, продолжается в северо-восточном направлении по ручью Польский до северо-западного угла квартала 193 Яропольского участкового лесничества Гороховецкого военного лесничества. Далее граница следует на восток по северным границам кварталов 193 - 201 до пересечения с р. Лух.

В силу пункта 5.1, абзаца второго пункта 5.2 Положения охранная (буферная) зона заказника площадью 9040 га, предназначенная для снижения негативного воздействия на экосистемы прилегающих к заказнику территорий, устанавливается по периметру внешней границы заказника (за исключением участка границы заказника, проходящего по административной границе Владимирской и Ивановской областей). Ширина охранной (буферной) зоны вдоль восточной границы заказника составляет 150 м. Южная граница охранной зоны проходит по фарватеру р. Клязьмы от места впадения в нее р. Лух до понтонного моста близ г. Вязники. Западная граница охранной зоны проходит по автодороге Вязники - Бурино от понтонного моста через р. Клязьму до д. Палкино, огибает данный населенный пункт с севера, затем проходит по границе земель Госземзапаса и далее по восточным границам кварталов 20 и 14 Заклязьминского участкового лесничества Вязниковского лесничества до пересечения с административной границей Владимирской и Ивановской областей.

Административные истцы указывают, что при принятии оспариваемого акта были допущены нарушения положений Федерального закона от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", статьи 10.1 закона Владимирской области от 8 мая 2008 года N 88-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Владимирской области", статей 2, 42 Конституции Российской Федерации, полагают, что подготовка к принятию указанного постановления была проведена без учета волеизъявления (мнения) жителей Вязниковского района как непосредственно проживающих в функциональных зонах этого заказника, так и живущих на остальной части территории Вязниковского района.

Согласование установленных режимов заказника с СПК "Родина", СПК "Вязниковский", СПК "Ярополье" и ООО "Перовское" является незаконным, поскольку документального подтверждения обладания указанными юридическими лицами правами собственников земельных участков, расположенных в границах заказника, не имеется. Пять земельных участков с категорией земель: земли сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства, расположенные в районе дер. Заборье и дер.Малые Удолы находятся в собственности гражданина Саратова В.Р, мнение которого об изменении режима особо охраняемой природной территории никто не спрашивал, как и жителей населенных пунктов, имеющих земельные участки, на которых находятся их домовладения и которые были включены в границы государственного природного комплексного заказника "Клязьминско-Лухский".

В организации и проведении общественного обсуждения материалов, обосновывающих реорганизацию заказника, не участвовали граждане, постоянно или временно проживающие на его территории и интересы которых непосредственно затрагиваются данным Положением, поскольку в протоколе публичных слушаний от 21 января 2011 года N 01 нет подтверждения такому обстоятельству. Кроме того, согласно названному протоколу при проведении публичных слушаний были нарушены пункты 1.2, 1.3, 3.1, 3.2 и 3.4 Порядка вынесения на публичные слушания (обсуждение) проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы граждан и организаций, утвержденного постановлением Губернатора Владимирской области от 29 сентября 2006 года N 663, поскольку в протоколе отсутствует список участвующих лиц, не осуществлены выборы председателя и секретаря, отсутствуют подписи указанных лиц, не указано место проведения слушаний, нет голосования по принятым решениям.

Оспариваемые ограничения, установленные Положением, являются незаконными и нарушающими права административных истцов и жителей населенных пунктов, входящих в зоны регулирования оспариваемого нормативного правового акта, не учитывают сложившийся ранее баланс интересов по сохранению флоры и фауны Вязниковского района с условиями проживания населения, спровоцировали возникновение экологических проблем, ограничили повседневную жизнедеятельность, поставили под угрозу многолетний быт и само существование коренной группы населения. В ходе проведения 25, 26 февраля 2020 года встреч с жителями 13-ти населенных пунктов Вязниковского района было определено, что абсолютное большинство участников выступает против установленных запретов, ограничивающих их права и жизненно важные интересы. В 2017-2018 годах ограничительные (запретительные) меры на практике стали реализовываться инспекторами Государственной охотоинспекции администрации области путем привлечения нарушителей к административной ответственности, что вызвало крайне отрицательную реакцию и возмущение населения.

Определением Владимирского областного суда от 16 февраля 2021 года производство по делу в части требований об изложении оспариваемых пунктов положения о государственном природном комплексном заказнике регионального значения "Клязьминско-Лухский", утвержденного постановлением Губернатора Владимирской области N 480 от 14 мая 2012 года "О реорганизации отдельных особо охраняемых природных территорий регионального значения" в иной редакции, прекращено.

Решением Владимирского областного суда от 13 апреля 2021 года в удовлетворении административных исковых требований Савельева В.Н, Пугина В.В, Максимова В.Б, Черепова С.В. отказано.

В апелляционных жалобах Савельев В.Н, Пугин В.В, Максимов В.Б, Черепов С.В. просят решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение об удовлетворении исковых требований. Ссылаются на то, что согласование установленных режимов заказника с сельскохозяйственными предприятиями является незаконным, поскольку ими не представлены документальные подтверждения обладания правами собственников земельных участков, расположенных в границах реорганизуемого заказника, в 2010-2012 годах. Мнение гражданина Саратова В.Р. как собственника пяти земельных участков с категорией земель: земли сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием для сельскохозяйственного производства, расположенные в районе дер. Заборье и дер. Малые Удолы, относительно изменения режима особо охраняемой природной территории не получено, как и жителей населенных пунктов, имеющих земельные участки, на которых находятся их домовладения и которые были включены в границы государственного природного комплексного заказника "Клязьминско-Лухский". Установленные запреты ограничивают право на использование собственниками земель сельскохозяйственного назначения по усмотрению в любое необходимое для них время. Подготовка к принятию оспариваемого постановления была проведена с нарушением федерального законодательства и законодательства Владимирской области по процедуре организации и проведения публичных обсуждений, экологической экспертизы. В уведомлении о проведении общественных обсуждений, опубликованному в Вязниковской общественно-политической газете "Маяк" N1 (1454) от 13 января 2011 года, запрещений, которые установлены оспариваемым постановлением, не указаны, информация о месте проведения публичных слушаний по проекту постановления губернатора, материалы комплексного экологического обследования участков территорий данного заказника, а также сведения о возможности принятия в них участия для выражения своего мнения не приведены.

Информация, опубликованная в газете "Владимирские ведомости" N4 от 14 января 2011 года ввела жителей в заблуждение относительно их участия в обсуждении. Кроме того, при рассмотрении дела суд первой инстанции не дал правовую оценку протоколу публичных слушаний N1 от 21 января 2011 года, в котором в нарушение установленных требований отсутствует список участвующих лиц (не проведена регистрация), не указано место проведения слушаний, не осуществлены выборы председателя и секретаря, отсутствуют подписи этих лиц в протоколе, не отражены краткие выступления всех лиц, в том числе основного докладчика, нет голосования по принятым решениям, не приложены письменные предложения участвующих лиц. Между тем, допущенные нарушения ставят под сомнение факт публичного обсуждения материалов экологической экспертизы по вопросу реорганизации заказника в указанное время. Документы экологической экспертизы, обосновывающие реорганизацию заказника, судом истребованы не были.

От администрации Владимирской области, прокуратуры Владимирской области поступили письменные возражения, от администрации муниципального образования Вязниковский район - письменный отзыв, в которых указано, что решение суда является законным и обоснованным, подлежащим оставлению без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

От администрации Владимирской области, Департамента природопользования и охраны окружающей среды Владимирской области, администрации муниципального образования Вязниковский район поступили ходатайства о рассмотрении дела в их отсутствие.

В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителей названных лиц, а также иных неявившихся лиц, не сообщивших о причинах неявки и не просивших об отложении рассмотрения дела.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Земельный кодекс Российской Федерации к землям особо охраняемых территорий относит земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (пункт 1 статьи 94).

К названной категории земель относятся в числе прочего земли особо охраняемых природных территорий. Порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 94 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации земли особо охраняемых природных территорий могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности; в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности; земли и земельные участки в границах населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий, относятся к землям населенных пунктов; использование включенных в состав особо охраняемых природных территорий земель и земельных участков иных категорий ограничивается с учетом необходимости защиты природных комплексов особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, к числу которых относятся участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны, регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ).

Целями правового регулирования является сохранение уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучение естественных процессов в биосфере и контроль за изменением ее состояния, экологического воспитания населения (преамбула поименованного закона).

В одну из категорий особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ) выделены государственные природные заказники - территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса, которые могут иметь федеральное или региональное значение, различный профиль, являться комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов), биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях (пункты 1 и 3, подпункты "а", "б" пункта 4 статьи 22 Федерального закона N 33-ФЗ).

В силу пункта 2 статьи 22 Федерального закона N 33-ФЗ объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.

На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, которые расположены в границах государственных природных заказников, обязаны соблюдать установленный в государственных природных заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность (пункты 1, 5 статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ).

Создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ, согласно подпункту "а" которого органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (пункт 6 статьи 2, пункт 2 статьи 23 поименованного федерального закона).

Основные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением об особо охраняемой природной территории. Положением об особо охраняемой природной территории могут быть также предусмотрены вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков. В случае зонирования особо охраняемой природной территории основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков предусматриваются положением об особо охраняемой природной территории применительно к каждой функциональной зоне особо охраняемой природной территории (часть 14 статьи 2 Федерального закона N 33-ФЗ).

Согласно статье 2-1 закона Владимирской области от 8 мая 2008 года N 88-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Владимирской области" (далее - Закон N 88-ОЗ) на землях природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась ООПТ, допускается деятельность, связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов.

На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются администрацией Владимирской области. В границах ООПТ регионального и местного значения могут устанавливаться различные функциональные зоны в соответствии с действующим законодательством (часть 3 статьи 2-1, статья 3 Закона N 88-ОЗ).

Принятие решения об организации, реорганизации, упразднении, режиме охраны ООПТ регионального значения и утверждение положения о них в силу абзаца третьего части 1 статьи 5 Закона N 88-ОЗ находится в компетенции администрации Владимирской области.

Согласно статье 5-1 названного закона положение об ООПТ должно содержать: наименование ООПТ; графическое описание местоположения границ ООПТ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости, ее план, сведения о площади, а также описание границ и площади охранной зоны ООПТ (в случае ее установления); краткое описание и задачи организации ООПТ, научный профиль ООПТ в случаях, установленных федеральным законодательством; режим охраны и использования ООПТ и ее охранной зоны (в случае ее установления); основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков, перечень и описание функциональных зон ООПТ (в случаях разделения на функциональные зоны) с указанием их границ, площади, основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков применительно к каждой функциональной зоне, за исключением случаев, предусмотренных статьей 3.1 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях"; сведения о лицах, осуществляющих охрану, содержание и использование ООПТ и ее охранной зоны (в случае ее установления). Указанные сведения заносятся в положения об ООПТ на основании материалов комплексного экологического обследования.

В силу частей 1, 3, 3.1, 3.2 статьи 10-1 Закона N 88-ОЗ реорганизацией ООПТ регионального и местного значения является изменение их границ, режима, категории, значения; предложения о реорганизации ООПТ регионального значения направляются на рассмотрение уполномоченному органу исполнительной власти Владимирской области и должны содержать материалы комплексного экологического обследования ООПТ; проект положения (паспорта) об ООПТ, подлежащей реорганизации; согласование с собственниками, владельцами и пользователями земельных участков, находящихся в границах реорганизуемой ООПТ и ее охранной зоны, в случаях, установленных действующим законодательством; экономическое обоснование реорганизации ООПТ; согласования в установленных действующим законодательством случаях с федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления муниципальных образований Владимирской области. В свою очередь материалы комплексного экологического обследования ООПТ, должны содержать: пояснительную записку с обоснованием реорганизации ООПТ; картографический материал с указанием границ ООПТ (при изменении границ и (или) зонирования ООПТ) и ее охранной зоны, в случае, когда ее наличие предусмотрено законодательством; предложения по установлению в границах реорганизуемой ООПТ различных функциональных зон (в случае изменения режима особой охраны ООПТ и (или) категории ООПТ); сведения о составе и характеристику насаждений, водных, почвенных, геологических и других природных ресурсов, о наличии редких и охраняемых видов растительного и животного мира в границах реорганизуемой ООПТ.

Решения о реорганизации ООПТ принимаются в порядке, установленном для решений об образовании таких территорий, при этом государственная экологическая экспертиза при реорганизации ООПТ проводится в случаях, установленных федеральным законодательством (часть 4 статьи 10-1 Закона N 88-ОЗ).

Согласно частям 4, 6 статьи 6 поименованного закона решение об образовании ООПТ регионального значения принимается администрацией Владимирской области на основании решения комиссии по оценке состояния, развития и функционирования ООПТ и положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Учитывая вышеприведенные положения действующего законодательства, а также статьи 27, 32, 33 Устава Владимирской области, статьи 1, 9, 10 закона Владимирской области от 10 декабря 2001 года N 129-ОЗ "О Губернаторе и администрации Владимирской области" суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что Губернатор (глава администрации) Владимирской области как лицо, уполномоченное на принятие нормативных правовых актов по вопросам деятельности администрации области, является уполномоченным лицом на утверждение положения об особо охраняемых природных территориях областного значения, определение их границ, принятие решений об организации, реорганизацией, упразднении таких территорий.

В соответствии со статьями 12, 14 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в редакции, действовавшей на момент принятия нормативного правового акта) при подготовке решения о реорганизации ООПТ проведена государственная экологическая экспертиза в рамках которой осуществляется оценка материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения. При этом экспертиза может быть проведена при наличии материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Согласно материалам дела названные требования закона были соблюдены.

Государственный природный комплексный заказник "Клязьминско - Лухский" был организован на основании постановления главы администрации Владимирской области от 12 апреля 1994 года N 141, опубликованного в издании "Призыв" 22 апреля 1994 года.

В последующем в названный нормативный правовой акт вносились многочисленные изменения, в том числе постановлением Губернатора Владимирской области от 14 мая 2012 года N 480 утверждено в новой редакции положение о государственном природном комплексном заказнике регионального значения "Клязьминско-Лухский" (приложение).

Инициаторами издания нормативного правового акта являлись департамент природопользования и охраны окружающей среды администрации Владимирской области и ГАУ "Единая дирекция особо охраняемых природных территорий Владимирской области", которыми были подготовлены предложения, обосновывающие реорганизацию государственного природного комплексного заказника регионального значения "Клязьминско-Лухский".

К предложениям были приложены экологическое обоснование реорганизации и зонирования государственного природного комплексного заказника регионального значения "Клязьминско-Лухский" от 8 ноября 2010 года, материалы комплексного экологического обследования государственного природного комплексного заказника регионального значения "Клязьминско-Лухский" от 10 ноября 2010 года, сведения о согласовании реорганизации заказника с органами местного самоуправления, собственниками земельных участков, входящих в состав ООПТ.

Заключением государственной экологической экспертизы от 2 февраля 2011 года установлено соответствие материалов комплексного экологического обследования требованиям законодательных актов Российской Федерации, нормативных документов по вопросам охраны окружающей среды и природных ресурсов, подтверждена целесообразность проведения реорганизации государственного природного комплексного заказника регионального значения "Клязьминско-Лухский".

Предложения, обосновывающие реорганизацию государственного природного комплексного заказника, были рассмотрены и одобрены комиссией по оценке состояния, развития и функционирования особо охраняемых природных территорий, что подтверждается протоколом заседания комиссии от 17 декабря 2010 года N 04.

В целях проведения общественного обсуждения материалов, обосновывающих реорганизацию заказника, в Вязниковской общественно-политической газете "Маяк" N 1 от 13 января 2011 года размещалась информация об организации общественного обсуждения с приведением порядка и способа ознакомления с точными границами и режимом природопользования на территории заказника и его охранной (буферной зоны); в газете "Владимирские ведомости", N 4 от 14 января 2011 года опубликовано извещение о месте и времени проведения публичных слушаний (21 января 2011 года) по вопросу реорганизации заказника с приведением информации о порядке ознакомления с проектом постановления посредством сети Интернет.

Согласно протоколу публичных слушаний от 21 января 2011 года N 1 в мероприятии принимало участие 39 человек, указаны участники, а также число представителей органов власти, учреждений, средств массовой информации, был определен председательствующий и секретарь, заслушан доклад, поставлены вопросы, озвучены предложения, по результатам слушаний было принято решение поддержать проект постановления после доработки с учетом высказанных замечаний.

Названный протокол, вопреки утверждениям административных истцов, в целом соответствует требованиям, установленным пунктами 1.2, 1.3, 3.1, 3.2 и 3.4 Порядка вынесения на публичные слушания (обсуждение) проектов нормативных правовых актов, затрагивающих интересы граждан и организаций, утвержденного постановлением Губернатора Владимирской области от 29 сентября 2006 года N 663, и позволяет установить предмет слушаний, круг лиц, участвующих в его обсуждении, характер волеизъявления участников.

Оценив приведенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что процедура общественного обсуждения проекта нормативного правового акта была соблюдена, всем заинтересованным лицам была предоставлена реальная возможность на принятие участия в обсуждении проекта реорганизации заказника.

Неучастие в публичных слушаниях административных истцов само по себе не является основанием для признания слушаний несостоявшимися либо проведенными с нарушениями. Имеющиеся в протоколе недостатки не свидетельствуют о грубом нарушении порядка проведения публичных слушаний, поскольку содержат необходимую информацию, касающуюся волеизъявления лиц, участвующих в слушаниях.

Является верным и вывод суда о получении административным ответчиком необходимых согласований с органами государственной власти, органами местного самоуправления, владельцами земельных участков.

Утверждение административных истцов о нарушении порядка принятия нормативного правового акта по мотиву отсутствия согласования с гражданином Саратовым В.Р, имеющим пять земельных участков, входящих в территорию ООПТ, а также непредоставления документов, подтверждающих наличие права собственности на земельные участки сельскохозяйственных предприятий, согласовавших проект, подлежит отклонению. Нарушение прав вышеназванных лиц в ходе рассмотрения дела не установлено, правом на обращение в суд в их интересах административные истцы не наделены, само по себе наличие/отсутствие согласований с владельцами земельных участков, входящих в границы ООПТ, на права административных истцов не влияет.

Учитывая изложенное, судебная коллегия полагает правильным вывод суда о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным лицом с соблюдением процедуры и порядка, опубликован в установленном порядке и вступил в силу; доводы, изложенные в апелляционной жалобе, на указанные выводы не влияют и не могут служить основанием для признания нормативного правового акта недействующим.

В отношении установленных оспариваемыми нормами режимов охраны в каждой из функциональных зон и зоне охраны судебная коллегия полагает, что они определены с соблюдением установленного законодательства.

Не соглашаясь с конкретными видами деятельности, установленными Положением в отношении отдельных функциональных зон и зоны охраны, административные истцы не приводят указания на конкретные нормы, имеющие большую юридическую силу, которым не соответствуют установленные ограничения и запреты, мотивируя свои требования нарушением прав жителей, поскольку установленные ограничения не соответствуют сложившимся условиям и ритму жизни.

Между тем, избрание при определении режима охраны ООПТ конкретных видов и способов ограничений осуществляется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на основании материалов экологического обследования в пределах усмотрения, предоставленного ему в рамках решения вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в целях сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов, поддержания экологического баланса.

В силу пункта 1.2 Положения заказник образован с целью сохранения эталонных природных комплексов Балахнинской низменности, мест обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, создания вольной популяции европейского зубра, воспроизводства эксплуатируемых природных ресурсов и поддержания гидрологического режима водно-болотных угодий.

Материалами комплексного экологического обследования, заключением государственной экологической экспертизы установлено, что на территории Клязьминско-Лухского заказника сложился уникальный природный комплекс, включающий 13 памятников природы, значительное число включенных в Красную книгу Российской Федерации редких видов флоры и фауны, имеющий высокую научную ценность и нуждающийся в особой охране в существующих границах заказника и увеличении охранной (буферной) зоны. В связи с этим компетентными специалистами предложено с указанием на конкретные обстоятельства, создающие угрозу уничтожения комплекса, изменить наименование фукциональных зон, на ближайшие 2-3 года ввести полный запрет на охоту, исключить хозяйственную деятельность, прокладку коммуникаций, ввести жесткие ограничения на посещение рекреации заказника, запретить выпас и прогон скота, исключить шумовое загрязнение в период размножения птиц, в связи с опасным сокращением ареала и численности выхухоли предложено ограничить рыболовство, хозяйственное преобразование пойм, выпас скота, загрязнение водоемов, с целью сохранения редких видов насекомых - исключить рубку старых, сухостойных деревьев, провести иные охранные мероприятия.

Согласно части 1 статьи 60 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", частям 1 и 2 статьи 24 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире", постановлению Правительства Российской Федерации от 19 февраля 1996 года N 158 "О Красной книге Российской Федерации" запрещается деятельность, ведущая к сокращению численности растений, животных и других организмов, включенных в Красные книги, и ухудшающая среду их обитания.

Таким образом, на момент издания оспариваемого нормативного правового акта существовала объективная необходимость усиления ограничительных мер в каждой из функциональных зон и зоне охраны, что в полной мере соответствует положениям пункта 14 статьи 2, пунктам 1, 5 статьи 24 Федерального закона N 33-ФЗ, части 3 статьи 2-1, статье 3 Закона N 88-ОЗ. Возможность установления ограничений прав и свобод правообладателей и иных лиц при создании и реорганизации ООПТ прямо предусмотрена законодательством об особо охраняемых природных территориях (статья 24 Федерального закона N 33-ФЗ)

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды выясняют соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и в соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом конкретного способа правового регулирования, поскольку это относится к исключительной компетенции уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

При установленных обстоятельствах судебная коллегия приходит к выводу о том, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение. Доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оснований для отмены или изменения судебного акта не установлено.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Владимирского областного суда от 13 апреля 2021 года - оставить без изменения, апелляционную жалобу Савельева Виктора Николаевича, Пугина Владимира Викторовича, Максимова Вячеслава Борисовича, Черепова Сергея Владимировича - без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Вы можете открыть актуальную версию документа прямо сейчас.

Открыть документ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.