Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 20 июля 2021 г. по делу N 8а-14325/2021[88а-18656/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Усенко Н.В. и Монмаря Д.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя правительства г. Севастополя по доверенности Замятина М.О. и кассационную жалобу генерального директора ООО "Песочная бухта" Кулевич Т.Е. на решение Севастопольского городского суда от 19 июня 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2020 года по административному делу по административному исковому заявлению ООО "Песочная Бухта" об оспаривании нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснение участвовавшего в судебном заседании с использованием систем видео-конференц-связи представителя ООО "Песочная бухта" по доверенности Максимовской И.Н, настаивавшей на удовлетворении кассационной жалобы общества, заключение прокурора Костюка А.И, возражавшего против удовлетворения кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

правительством Севастополя принято постановление от 23 апреля 2018 года N 248-ПП "Об утверждении проекта планировки территории градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования".

Постановлением Правительства Севастополя от 9 августа 2019 года N 499-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 года N 248-ПП "Об утверждении проекта планировки территории градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории улично - дорожной сети и территории общественного пользования" в Постановление N 248-ПП внесены изменения: наименование постановления изложено в новой редакции - "Об утверждении документации по планировке территории "Проект планировки и проект межевания территории улично - дорожной сети и территории общественного пользования", приложение к постановлению изложено в новой редакции без изменения градостроительной документации.

ООО "Песочная бухта" обратилось в суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства, о признании недействующим Постановления N 248-ПП (в редакции Постановления N 499-ПП) в части утверждения проходящих по арендуемым обществом земельным участкам красных линий (территории общего пользования вдоль береговой линии моря (береговая полоса, пляжи, набережные), координаты поворотных точек которых с порядковыми номерами с 6327 по 6331 отражены в ведомости характерных и поворотных точек красных линий табличных материалов.

Решением Севастопольского городского суда от 19 июня 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2020 года, исковые требования удовлетворены частично, признано недействующим с даты вступления решения суда в законную силу Постановление N 248-ПП (в редакции Постановления N 499-ПП) в той мере, в какой в нормативном правовом акте не определено, подлежат ли части земельных участков с кадастровыми номерами N и N резервированию и (или) изъятию для государственных нужд, согласованному с органом государственной власти, уполномоченным на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд. В удовлетворении остальной части исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной представителем правительства г. Севастополя по доверенности Замятиным М.О. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене судебных актов и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований иска.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 18 мая 2021 года, определением судьи кассационной инстанции от 10 июня 2021 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В кассационной жалобе, поданной генеральным директором ООО "Песочная бухта" Кулевич Т.Е. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене судебных актов и удовлетворении иска в полном объеме.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 21 июня 2021 года, определением судьи кассационной инстанции от 7 июля 2021 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснения представителя ООО "Песочная бухта" по доверенности Максимовской И.Н, настаивавшей на доводах и требованиях кассационной жалобы общества, заключение прокурора Костюка А.И, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В кассационных жалобах указано на неправильное применение норм материального права, нарушение и неправильное применение норм процессуального права, а также на несоответствие выводов, изложенных в обжалуемых судебных актах, обстоятельствам административного дела.

На основании части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Правоотношения в сфере градостроительной деятельности на федеральном уровне регламентированы Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По данным предметам ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относится, как следует из содержания подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в том числе утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, региональных нормативов градостроительного проектирования.

Законодательное разграничение полномочий в градостроительной деятельности закреплено также статьями 6, 7, 8 ГрК РФ, определяющими соответственно полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере.

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется ГрК РФ с учетом особенностей, установленных статьей 63 названного кодекса.

Согласно части 9 статьи 63 ГрК РФ утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном данным Кодексом и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 3 статьи 63 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 31 Устава города Севастополя, частью 1 статьи 2, статьей 27 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя", частью 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 года N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя" Правительство Севастополя, являясь высшим исполнительным органом государственной власти Севастополя, осуществляет полномочия в сфере градостроительства и землепользования.

Пунктом 2 статьи 7 ГрК РФ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относятся утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных данным Кодексом.

Исходя из названных норм, а также положений подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", статей 24, 35 Устава города Севастополя, части 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 года N 6-ЗС "О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя", части 1 статьи 22 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. N 5-ЗС "О Правительстве Севастополя", суд первой инстанции сделал правомерный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят компетентным органом в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно статье 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории; участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия; единства требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительных отношений, указанных в статье 5 данного Кодекса.

Документами территориального планирования являются схемы территориального планирования и генеральные планы. Правила землепользования и застройки относятся к документам градостроительного зонирования, разрабатываются в целях создания условий для планировки территорий муниципальных образований и включают в себя градостроительные регламенты, предусматривающие ограничения градостроительной деятельности в зависимости от целей использования земельных участков, их размеров, а также предельных параметров разрешенного строительства, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки (глава 4 ГрК РФ).

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории (включая процедуры согласования его проекта) регламентированы статьей 45 ГрК РФ.

Согласно частям 1, 3, 6 статьи 45 ГрК РФ уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, если такими документами предусмотрено размещение объектов регионального значения.

Частями 1 и 2 статьи 41 ГрК РФ предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объектов капитального строительства применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, не требуется, за исключением случаев, указанных в части 3 данной статьи. Видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории.

В силу частей 2, 3, 5 статьи 43 ГрК РФ проект межевания территории разрабатывается в целях определения местоположения границ образуемых и изменяемых участков. Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в составе проектов планировки территорий или в виде отдельного документа.

В соответствии с частью 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов) в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Исходя из положений статьи 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию. Основная часть проекта планировки территории включает чертеж или чертежи планировки территории; положение о характеристиках планируемого развития территории; положение об очередности планируемого развития территории, содержащее этапы проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения. Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат схему, отображающую местоположение существующих объектов капитального строительства, в том числе линейных объектов, объектов, подлежащих сносу, объектов незавершенного строительства, а также проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам.

Из приведенных правовых норм следует, что нормативная регламентация градостроительной деятельности носит комплексный характер, при этом проекты планировки и межевания территории должны соответствовать действующим документам территориального планирования, а также нормативам градостроительного проектирования.

Как следует из материалов дела, административный истец на основании договоров аренды от 7 сентября 2018 года N 1036, от 10 октября 2019 года N 967 является арендатором земельного участка с кадастровым номером N с видом разрешенного использования "для обслуживания зданий и сооружений санатория-профилактория", общей площадью 16797 кв. м, и земельного участка с кадастровым номером N с видом разрешенного использования "для обслуживания зданий и сооружений дома отдыха", общей площадью 18421 кв. м, расположенных по адресу: "адрес".

Постановлением N 248-ПП утверждены проходящие по арендуемым ООО "Песочная бухта" земельным участкам с названными кадастровыми номерами красные линии территории общего пользования вдоль береговой линии моря (береговая полоса, пляжи, набережные), координаты поворотных точек которых с порядковыми номерами с 6327 по 6331 отражены в ведомости характерных и поворотных точек красных линий табличных материалов.

Проект планировки и проект межевания территории приняты Правительством Севастополя в целях выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения очередности планируемого развития территории. Основной целью является установление красных линий и межевание территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования для сохранения и резервирования планируемых "коридоров" под развитие указанных территорий и обеспечения устойчивого развития города Севастополя.

Оспариваемый акт принят на основании генерального плана города Севастополь, утвержденного решением Севастопольского городского совета от 13 декабря 2005 года N 4114, постановления Правительства Российской Федерации 11 августа 2014 года N 790 "Об утверждении Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2020 года", приказа Министерства культуры Российской Федерации от 11 января 2016 года N 2 "О включении города Севастополь в перечень исторических поселений федерального значения, утверждении границ территории и предмета охраны исторического поселения город Севастополь", Государственной программы города Севастополя "Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2015-2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 6 мая 2015 года N 366-ПП, Государственной программы города Севастополя "Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017-2020", утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 20 декабря 2016 года N 1000-ПП, постановления Правительства Севастополя "О разработке градостроительной документации "Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общего пользования" от 17 сентября 2015 года N 888-ПП.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ.

В соответствии с Генеральным планом, утвержденным решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 года N 4114 арендуемые истцом земельные участки частично отнесены к землям общего пользования, по функциональному назначению расположены в проектируемой зоне кратковременной рекреации (пляжи, спортивно-развлекательные комплексы), в зоне курортно-рекреационных учреждений с местами длительного отдыха.

Согласно текстовым материалам генерального плана в 100-метровой защитной полосе моря (50 метров в условиях реконструкции) формируется зона общего пользования - с пляжами, скверами, спортивными площадками. При этом предусмотрено раскрытие заборов, загораживающих подходы к морю, и возможность свободного прохода вдоль берега.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ красные линии отображаются в основной части проекта планировки территории.

Согласно пункту 11 статьи 1 ГрК РФ красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов.

Территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1 ГрК РФ).

В силу пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Частью 6 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров.

Согласно приказу Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" виды разрешенного использования земельных участков (территорий) общего пользования включают размещение объектов улично-дорожной сети, автомобильных дорог и пешеходных тротуаров в границах населенных пунктов, пешеходных переходов, набережных, береговых полос водных объектов общего пользования, скверов, бульваров, площадей, проездов, малых архитектурных форм благоустройства.

Оспариваемый в части проект планировки и межевания находится в системном единстве с документами территориального планирования.

Установление красных линий не нарушает прав административного истца и не препятствует ему в пользовании арендуемыми земельными участками при соблюдении предусмотренных законом ограничений.

В силу части 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Использование лечебного пляжа, необходимость его ограждения, наличия контрольно-пропускного пункта с целью обеспечения сохранности собственности и обеспечения безопасности санаторно-курортных услуг не свидетельствует о противоречии оспариваемого акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отображенные в проекте планировки и проекте межевания территорий красными линиями территории общего пользования являются объектами регионального значения, земельные участки с кадастровыми номерами 91:02:002002:304 и 91:02:002002:297, которые предполагается отнести в состав вновь образуемых территорий общего пользования, в оспариваемом акте не указаны как резервируемые земли, частично или полностью предполагаемые к изъятию, установлению ограничений и обременений.

В соответствии с частью 12.4 статьи 45 ГрК РФ проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

В силу пункта 1 статьи 56.3 Земельного кодекса Российской Федерации изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции указанных объектов допускается, если такие объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории.

Указание сведений о земельных участках, подлежащих изъятию в проекте планировки и межевания территории и согласование его с указанными органами является императивным требованием градостроительного законодательства.

Применение норм, регулирующих изъятие для государственных и муниципальных нужд земельных участков, распространяется и на земельные участки, переданные в аренду.

В нарушение приведенных норм федерального законодательства в оспариваемой градостроительной документации не содержится сведений об изъятии спорных земельных участков, что создает правовую неопределенность судьбы данных участков.

Включение части земельных участков в границы территории общего пользования не опровергает выводов судов о необходимости применения норм, регулирующих изъятие для государственных и муниципальных нужд земельных участков.

Государственная регистрация 19 сентября 2018 года права собственности города Севастополя на земельный участок с кадастровым номером 91:02:002002:304 не свидетельствует об отсутствии оснований для указания в градостроительной документации сведений об изъятии участка, поскольку данный земельный участок состоит на кадастровом учете с 22 января 1998 года.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования определяют стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержат в себе долгосрочные ориентиры их развития, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий, сохранением окружающей среды, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, на которой планируется размещение объектов регионального значения. При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.

При таких обстоятельствах суды нижестоящих инстанций пришли к правомерному выводу о частичном удовлетворении требований искового заявления.

Поскольку судами не были допущены неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, а изложенные в обжалованных судебных актах выводы соответствуют обстоятельствам административного дела, судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения требований кассационных жалоб.

Руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Севастопольского городского суда от 19 июня 2020 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 17 декабря 2020 года оставить без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 20 июля 2021 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Н.В. Усенко

Д.В. Монмарь