Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 06 июля 2021 г. по делу N 66а-955/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе: председательствующего Солдатовой С.В., судей Колпаковой А.В., Силиной О.В., при ведении протокола помощником судьи Веретенниковой В.В., рассмотрела административное дело N 3а-686/2021 (УИД 23OS0000-01-2020-001614-09) по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Экологический полигон" об оспаривании в части Решения Совета Славянского городского поселения Славянского района N 4 от 23 июля 2008 г. "Об утверждении генерального плана Славянского городского поселения Славянского района", по апелляционной жалобе Совета Славянского городского поселения Славянского района на решение Краснодарского краевого суда от 12 марта 2021 г.

Заслушав доклад судьи Колпаковой А.В, заключение старшего прокурора Третьего отдела апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Калиниченко А.В, судебная коллегия

установила:

Общество с ограниченной ответственностью "Экологический полигон" (далее - ООО "Экологический полигон", Общество) обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим со дня принятия Решение Совета Славянского городского поселения Славянского района N 4 от 23 июля 2008 г. "Об утверждении генерального плана Славянского городского поселения Славянского района" в части включения земельного участка с кадастровым номером N, площадью 120000 кв. м в границы города Славянска-на-Кубани.

В обоснование административного иска указано, что в результате утверждения оспариваемым решением генерального плана Славянского городского поселения Славянского района земельный участок с кадастровым номером N площадью 120000 кв. м оказался в черте города Славянск-на-Кубани, что противоречит требованиям пункта 5 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", и влечет для административного истца негативные последствия в виде невозможности осуществления деятельности.

Решением Краснодарского краевого суда от 12 марта 2021 г. административные исковые требования удовлетворены.

Решение Совета Славянского городского поселения Славянского района N 4 от 23 июля 2008 г. "Об утверждении генерального плана Славянского городского поселения "адрес"" в части включения земельного участка с кадастровым номером N площадью 120000 кв. м, в границы города Славянск-на-Кубани признано недействующим со дня принятия.

В поданной апелляционной жалобе, дополнениях к ней представитель Совета Славянского городского поселения Славянского района Павлиенко А.Н. считает решение суда первой инстанции незаконным, необоснованным, просит решение отменить в связи с допущенными судом первой инстанции нарушениями норм процессуального и материального права.

В возражениях на апелляционную жалобу генеральный директор ООО "Экологический полигон" Калинкин В.В, участвующий в деле прокурор Краснодарского края Сидорова Л.Е. просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились представители ООО "Экологический полигон", представители Совета Славянского городского поселения Славянского района, Администрации муниципального образования Славянский район. О времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции извещались электронной и заказной почтой, а также путем размещения информации о месте и времени судебного заседания на официальном интернет-сайте суда.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее -ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

Как следует из материалов дела, на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, представительным органом муниципального образования Славянское городское поселение являлся Совет Славянского городского поселения Славянского района, который в силу закона был уполномочен на принятие оспариваемого нормативного правового акта.

Представленными в дело доказательствами подтверждается, что проект генерального плана Славянского городского поселения Славянского района опубликован в специальном выпуске газеты "... " от 27 марта 2008 г. и размещен на официальном сайте администрации Славянского городского поселения.

Выполнение предусмотренных градостроительным законодательством мероприятий об организации публичных слушаний и проведению заседания представительного органа подтверждается имеющимися в материалах дела протоколом проведения публичных слушаний от 18 июля 2008 г, протоколом 37 сессии Совета Славянского городского поселения Славянского района от 23 июля 2008 г.

Как следует из представленных доказательств, решение Совета Славянского городского поселения Славянского района от 23 июля 2008 г. N 4 принято при соблюдении кворума и официально опубликовано в газете "... " N от 31 июля 2008 г.

Таким образом, судом установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что Генеральный план Славянского городского поселения "адрес" принят в установленном законом порядке, утвержден уполномоченным на дату его принятия органом, официально опубликован и по этим основаниям никем из лиц, участвующих в деле не оспаривается.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативного правового акта, актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции сделал вывод, что территориальное планирование Славянского городского поселения произведено с нарушением Федерального закона от 24 июня 1998г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" в той мере, в которой предусматривает включение в границы города Славянск-на-Кубани земельного участка с кадастровым номером N N, имеющего целевое назначение "полигон твердых бытовых отходов".

Выводы суда о наличии оснований для удовлетворения административного иска согласуются с нормами федерального законодательства.

Вместе с тем с доводами апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции согласиться не может, поскольку они основаны на ошибочном истолковании действующих норм права.

Так, разрешая заявленный спор, суд первой инстанции, правильно учел, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Это корреспондирует и действующему земельному законодательству Российской Федерации, которое регулирует отношения по использованию и охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, как важнейшей и неотъемлемой части природы, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности, чем обусловливается необходимость установления специальных правил в отношении правового режима земли.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции. К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (части 1 и 3 статьи 4 ГрК РФ).

Территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (пункт 2 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Документами территориального планирования муниципальных образований являются в том числе генеральные планы городских округов (статья 18 ГрК РФ).

Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов (статья 83 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ). В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

В соответствии с пунктом 5 статьи 12 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее также - Закон об отходах производства и потребления) запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещается захоронение отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.

Захоронением отходов признается изоляция отходов, не подлежащих дальнейшей утилизации, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду. Деятельность по захоронению отходов является одним из видов деятельности по размещению отходов (статья 1 Закона об отходах производства и потребления).

Как верно установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, пунктом 1 решения 37 сессии Совета Славянского городского поселения от 23 июля 2008 года N 4 "Об утверждении генерального плана Славянского городского поселения Славянского района" утвержден генеральный план Славянского городского поселения Славянского района, согласно которому в границы населенного пункта город Славянск-на-Кубани включен земельный участок площадью 120000 кв. м с кадастровым номером N, предназначенный для строительства полигона твердых отходов, проект границ которого утвержден постановлением главы муниципального образования Славянский район от 19 августа 2005 г. N 2773 и который ранее входил в границы Прикубанского сельского поселения Славянского района

Для размещения полигона твердых бытовых отходов, на основании постановления главы муниципального образования Славянский район от 1 сентября 2006 г. N 3026, между МУ "Комитет по управлению муниципальным имуществом города Славянск-на-Кубани и Славянского района" и ООО "Экологический полигон" заключен договор аренды земельного участка от 1 сентября 2006 г. N N, на срок до 1 сентября 2055 г. Также из материалов дела следует, что на указанном земельном участке возведены сооружения, необходимые для осуществления деятельности по переработке твердых бытовых отходов.

Таким образом, судом достоверно установлено, что в границы города Славянск-на-Кубани оспариваемым нормативным актом был включен земельный участок с кадастровым номером N, предназначенный для размещения полигона твердых отходов, на котором расположены объекты размещения отходов, используемые для их захоронения. Сведений о прекращении названной деятельности материалы дела не содержат.

При таких обстоятельствах, суд пришел к правильному выводу, что территориальное планирование города Славянск-на-Кубани произведено в нарушение норм федерального законодательства в той мере, в которой Генеральный план предусматривает включение в границы населенного пункта названного земельного участка, на котором расположены объекты размещения отходов производства и потребления.

В обоснование несогласия с судебным постановлением ответчиком указано на то, что границы городского поселения сформировались в соответствии с Законом Краснодарского края от 11 февраля 2008 г. N 1392-K3 "О внесении изменений в Закон Краснодарского края от 16 сентября 2004 г. N 775-КЗ" (Закон Краснодарского края от 11 февраля 2008 г. N 1392-K3).

Между тем, ссылка ответчика на Закон Краснодарского края от 11 февраля 2008 г. N 1392-K3, как на правовое основание для утверждения Генерального плана городского поселения с включением в него спорного земельного участка, не обоснована, поскольку федеральным законом, имеющим большую юридическую силу, установлен запрет на захоронение отходов на территориях городских и других поселений.

Так, статьей 12 Закона об отходах производства и потребления, как на момент его принятия в 1998 году, так и после внесения в него изменений Федеральным законом от 8 ноября 2008 г. N 196-ФЗ, запрещалось захоронение отходов на территориях "городских и других поселений" (текст в первоначальной редакции), и запрещалось захоронение отходов "в границах населенных пунктов" (в редакции действующей на дату рассмотрения настоящего дела).

В данном случае указание автора апелляционной жалобы на применение в спорных правоотношениях норм Закона Краснодарского края от 11 февраля 2008 г. N 1392-K3 судебной коллегией отклоняется, так как согласно частям 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Доводы административного ответчика о том, что судом не дана оценка решению Славянского городского суда от 15 сентября 2017 г. по делу N 2а- 1523/2017, также не может повлечь отмену верного решения суда первой инстанции по причине того, что при рассмотрении дела в рамках абстрактно нормоконтроля суд не связан обстоятельствами конкретных споров о признании незаконными действий (бездействий).

Определяя момент, с которого оспариваемый нормативный правовой акт должен быть признан недействующим, судебная коллегия, исходя из предписаний пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, признает верными и выводы суда о признании оспариваемой нормы недействующей с момента принятия, поскольку это позволит восстановить нарушенные права административного истца.

Таким образом, исходя из изложенного, судом первой инстанции обоснованно признан недействующим оспариваемый нормативный правовой акт.

Вместе с тем судебная коллегия считает избыточными суждениям суда первой инстанции о необходимости возложения на Совет Славянского городского поселения Славянского района обязанности принять заменяющий акт, в связи с признанием недействующим оспариваемого акта.

Анализируя характер спорных правоотношений и представленные доказательства, судебная коллегия приходит к выводу, что, признавая недействующим решение Совета Славянского городского поселения Славянского района N 4 от 23 июля 2008 г. "Об утверждении генерального плана Славянского городского поселения Славянского района" в части включения земельного участка с кадастровым номером N площадью 120000 кв. м. в границы города Славянск-на-Кубани, и возлагая на Совет Славянского городского поселения Славянского района обязанность принять нормативный правовой акт о внесении соответствующих изменений в решение Совета Славянского городского поселения Славянского района N 4 от 23 июля 2008 г. "Об утверждении генерального плана Славянского городского поселения Славянского района, суд не учел следующее.

Согласно смыслу пункта 37 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" право суда в силу части 4 статьи 216 КАС РФ возложить обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим полностью или в части, возникает только в том случае, если выявлена недостаточная правовая урегулированность публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

При этом полномочия судов ограничены проверкой законности соответствующих актов и данная правовая норма подлежит применению лишь в случаях, когда в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, предусмотрена обязанность по принятию замещающего акта.

Как следует из материалов дела и представленных доказательств, в настоящем деле отсутствуют основания полагать, что в результате принятия судебного акта возникнет недостаточная правовая урегулированность градостроительных правоотношений на территории Славянского городского поселения Славянского района. Как следует из выводов суда первой инстанции градостроительный регламент в отношении земельного участка с кадастровым номером N в силу земельных и градостроительных норм прекратил свое действие, а обязанность компетентного органа внести соответствующие изменения в Генеральный план возникает в силу закона.

При этом судебной коллегией учитывается, что исходя из части 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" на дату рассмотрения дела между органами местного самоуправления поселения и органами местного самоуправления муниципального района заключено соглашение о передаче полномочий по решению вопросов утверждения генерального плана Славянского городского поселения Славянского района со сроком действия по 31 декабря 2021 г.

Исходя из изложенных обстоятельств, возложение на административного ответчика обязанностей по осуществлению нормотворческой деятельности по данному вопросу фактически означало бы вмешательство суда в компетенцию муниципальных органов, что не предусмотрено процессуальным законодательством.

Таким образом, суждения суда по данному вопросу о возложении обязанностей по принятию заменяющего акта, подлежат исключению из решения первой инстанции.

В остальном выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального права, проанализированных в решении, и соответствуют обстоятельствам дела.

Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

С учетом изложенного и руководствуясь статьями 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 12 марта 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 КАС РФ в течение 6 месяцев.

Председательствующий

Судьи