Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 28 июля 2021 г. по делу N 66а-866/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бутковой Н.А, судей Головкиной Л.А, Пластинина И.В, при секретаре Рунове Д.Ю, с участием прокурора Капсамун И.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-47/2021 по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Вологодского областного суда от 8 апреля 2021 года, котором отказано в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 о признании не действующим в части решения Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N 270 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды".

Заслушав доклад судьи Головкиной Л.А, заключение прокурора Капсамун И.С, полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Решением Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 утвержден Генеральный план городского округа применительно к территории города Вологды, принятый Вологодской городской Думой 25 декабря 2014 года, (вместе с "Положением о территориальном планировании"), опубликовано в издании "Вологодские новости", N 52, 31 декабря 2014 года (решение, генеральный план, приложение N 1), в издании "Вологодские новости", N 1, 14 января 2015 года (приложения 2-11) (Т.1 л.д.55).

Решением Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N 270 внесены изменения в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды", принятым Вологодской городской Думой 22 октября 2020 года, (вместе с "Положением о территориальном планировании"), опубликовано в издании "Вологодские новости", N 44, 28 октября 2020 года (Т.1 л.д.128-292).

Хлевный В.И. обратился в Вологодский областной суд с административным иском, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим решения Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологда" в части установления функциональной (рекреационной) зоны Р-1 (зеленые насаждения общего пользования) в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного в городе Вологда, с момента вступления решения суда в законную силу, признании не действующим решения Вологодской городской Думы от 22 октября 2020 года N 270 "О внесении изменений в решение Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды" в части установления функциональной (рекреационной) зоны Р-1 (зеленые насаждения общего пользования) в отношении земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", расположенного в городе Вологда, с момента вступления решения суда в законную силу.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемый в части нормативный правовой акт не соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации и нарушает его права, свободы и законные интересы, поскольку принадлежащий ему на праве собственности земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" в соответствии с генеральным планом относится к функциональной зоне Р-1 - рекреационная зона (зеленые насаждения общего пользования), что исключает возможность использовать земельный участок по назначению под строительство жилого дома в связи с отсутствием пятна застройки. В соответствии с Правилами землепользования и застройки города Вологды земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" расположен в территориальной зоне застройки малоэтажными жилыми домами.

Определением Вологодского областного суда от 8 апреля 2021 года прекращено производство по административному делу в части заявленных Хлевным В.И. требований о признании не действующим решения Вологодской городской Думы от 29 декабря 2014 года N 171 "Об утверждении генерального плана городского округа применительно к территории города Вологды" в части функциональной (рекреационной) зоны Р-1 зеленые насаждения общего пользования применительно к земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты" в городе Вологда (Т.5 л.д.145-150).

Решением Вологодского областного суда от 8 апреля 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано (Т.5 л.д.151-159).

В апелляционной жалобе административный истец просит решение Вологодского областного суда от 8 апреля 2021 года отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении этих требований, указывая, что наличие водного объекта в границах земельного участка не может ограничивать право административного истца на использование земельного участка по назначению, если отсутствуют объективные причины и доказательства отнесения земельного участка к функциональной (рекреационной) зоне Р-1; земельный участок не включен в перечень земель особо охраняемых территорий местного значения и на нем отсутствуют объекты характерные для рекреационной зоны (Т.5 л.д.167-171).

Вологодской городской Думой, прокурором, участвующим в деле представлены возражения на апелляционную жалобу (Т.5 л.д.190-196, 202-203).

Стороны по делу, извещенные о месте и времени слушания дела надлежащим образом, в заседание суда апелляционной инстанции не явились, доказательств уважительности причин неявки не представили, в связи с чем судебная коллегия в порядке части 2 статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы и возражений на нее, выслушав заключение прокурора, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

С учетом названных норм, а также положений статей 24, 27-28, 31 Устава муниципального образования "Город Вологда" суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о принятии оспариваемого в части нормативного правового акта полномочным органом, в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия и официального опубликования. Указанные обстоятельства не оспариваются сторонами по делу.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

В состав генерального плана, утвержденного решением Вологодской городской Думы от 25 декабря 2014 года N 171 входят: Положение о территориальном планировании (приложение N 1); Карта планируемого размещения объектов местного значения. Теплоснабжение и газоснабжение (приложение N 2); Карта границ города Вологды (приложение N 3); Карта территории объектов культурного наследия (приложение N 4); Карта природно-рекреационного комплекса (приложение N 5); Карта планируемого размещения объектов местного значения. Социальная инфраструктура (приложение N 6); Карта функциональных зон (приложение N 7); Карта зон с особыми условиями использования территории (приложение N 8); Карта планируемого размещения объектов местного значения. Автомобильные дороги и сооружения транспортной инфраструктуры (приложение N 9); Карта планируемого размещения объектов местного значения. Электроснабжение и связь (приложение N 10); Карта планируемого размещения объектов местного значения. Водоотведение (приложение N 11).

Генеральным планом города Вологды установлены, в частности, функциональные жилые зоны (пункт 2.1.3 подраздела 2.1 раздела 2) (Т.1 л.д.56-103).

В соответствии с подпунктом 2.1.3.4 пункта 2.1.3 подраздела 2.1 раздела 2 - рекреационные зоны предназначены для размещения объектов отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом в соответствии с типами объектов, указанных в наименованиях зон.

Указанная функциональная зона включает в себя следующие зоны:

- зеленых насаждений общего пользования;

- пляжей.

В рекреационных зонах допускается размещение объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также общественно-деловых объектов, связанных с обеспечением деятельности объектов, для размещения которых предназначены рекреационные зоны.

Зоны рекреационного назначения включают:

- зону озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса);

- иные рекреационные зоны.

Рекреационные зоны предназначены для размещения объектов отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом в соответствии с типами объектов, указанных в наименованиях зон. В рекреационных зонах допускается размещение объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также общественно-деловых объектов, связанных с обеспечением деятельности объектов, для размещения которых предназначены рекреационные зоны.

Иные рекреационные зоны предусмотрены для размещения объектов историко-архитектурной среды.

Из материалов дела следует, что Хлевный В.И. в соответствии с договором купли-продажи земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ является собственником земельного участка, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для сельскохозяйственного использования, общей площадью "данные изъяты" кв.м, расположенного по адресу: "адрес", кадастровый N (Т.1 л.д.18).

Правилами землепользования и застройки города Вологды, утвержденными решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 года N 72, земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" отнесен к территориальной зоне Ж-1 (зона застройки малоэтажными жилыми домами).

По заявлению административного истца изменен вид разрешенного использования земельного участка на "малоэтажные жилые дома, для малоэтажной застройки" (Т.1 л.д.112-114).

В соответствии с определением суда от 4 февраля 2021 года по делу назначена судебная землеустроительная экспертиза (Т.4 л.д.155-158).

Согласно заключению эксперта ООО " "данные изъяты"" определить координаты фактического местоположения границ земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" не представляется возможным ввиду отсутствия природных объектов и объектов искусственного происхождения, закрепляющих границу земельного участка. Определить координаты водного объекта - реки Евковка и уреза воды затона реки Евковка вблизи земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" на местности не представляется возможным, так как определение границы водного объекта (береговой линии) является результатом длительных наблюдений с использованием специализированного оборудования и с учетом определенных знаний в области гидрологии. В ЕГРН отсутствует информация о местоположении границы береговой линии реки Евковка, о местоположении береговой полосы и водоохранной зоны реки Евковка.

Экспертом подготовлены схемы сопоставления границы земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и фрагмента карты функциональных зон генеральных планов города Вологды 2014 и 2020 годов; схема сопоставления границы земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" с картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки города Вологды.

В результате обследования земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" не обнаружено парков, садов, городских лесов, пляжей, туристических троп, мест массового отдыха и других объектов (в том числе недвижимых), характерных для рекреационной зоны (Т.5 л.д.14-70).

В соответствии со схемой сопоставления границы земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и фрагмента карты функциональных зон генеральных планов города Вологды в редакции 2014 и 2020 годов (приложения 7, 8 к заключению эксперта), земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" в соответствии с генеральным планом 2014 года располагался в рекреационной зоне (зеленые насаждения общего пользования); в соответствии с генеральным планом 2020 года указанный земельный участок располагается в функциональной зоне рекреационного назначения - озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) (Т.5 л.д.61-62).

Согласно схеме сопоставления границы земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" и карты градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки муниципального образования город Вологда (приложение 9 к заключению эксперта), земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" располагается в территориальной зоне - жилая зона - зона застройки малоэтажными жилыми домами (Ж-1) (Т.5 л.д.63).

Из составленных экспертом схем следует, что по земельному участку с кадастровым номером "данные изъяты" частично проходит водный объект - река Евковка.

Как следует из ответа Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству от "данные изъяты" года N "данные изъяты", в соответствии с решением комиссии Северо-Западного территориального управления Федерального агентства по рыболовству по установлению категорий водных объектов рыбохозяйственного значения и особенностей добычи (вылова) водных биологических ресурсов, обитающих в них от 4 августа 2015 года N 16, река Евковка является рыбохозяйственным водным объектом второй категории (Т.5 л.д.97-98).

При рассмотрении дела судом первой инстанции установлено, что отнесение земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к функциональной зоне рекреационного назначения - озелененных территорий общего пользования обусловлено тем, что через земельный участок частично проходит река Евковка и большая часть земельного участка находится в водоохранной зоне и прибрежной защитной полосе реки Евковка.

Из материалов дела следует, что генеральный план основан на проекте, выполненном ФГУП "РосНИПИ Урбанистики", ОАО "Гипрогор", которыми обоснованы и определены планы стратегического развития города Вологды на период до 2035 года по различным направлениям, включая создание благоприятной для населения среды жизнедеятельности с учетом экологических и санитарно-гигиенических условий.

Тем самым генеральный план направлен не только на отражение существующей территории городского округа, но и на планируемое развитие этой территории.

Одним из принципиальных положений генерального плана города Вологда является сохранение и развитие зеленых территорий общего пользования и организация рекреационных зон.

Таким образом, генеральный план в оспариваемой административным истцом части отвечает критерию обоснованности и обусловлен долгосрочной стратегией развития территории города Вологды с учетом особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования.

Как установлено пунктом 2 части 2 статьи 5 Водного кодекса Российской Федерации к поверхностным водным объектам относятся: водотоки (реки, ручьи, каналы).

В силу статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть, общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

В соответствии со статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами на территории муниципального образования осуществляется муниципальный земельный контроль за использованием земель.

Частью 1 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации определено, что водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Как установлено пунктом 1.5 Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального образования "Город Вологда", для личных и бытовых нужд, утвержденных решением Вологодской городской Думы от 5 июля 2007 года N 480, полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации составляет: для рек: Евковка - пять метров.

В соответствии с частью 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон рекреационного назначения включаются зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 года N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из совокупного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

В своей совокупности, представленные в материалы дела доказательства подтверждают, что на земельном участке, принадлежащем Хлевному В.И. располагается водный объект, часть земельного участка находится в водоохраной зоне и прибрежной защитной полосе водного объекта - реки Евковки, в связи с чем, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" обоснованно включен в функциональную зону зеленых насаждений общего пользования. Отнесение земельного участка к указанной функциональной зоне соответствует требованиям водного законодательства и направлено на выполнение водоохранных функций.

Тот факт, что земельный участок не включен в перечень земель особо охраняемых территорий местного значения и на нем отсутствуют объекты характерные для рекреационной зоны, не может служить основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим, поскольку в ходе судебного следствия установлено, что основанием для отнесения земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" к функциональной зоне зеленых насаждений общего пользования являлся факт нахождения на нем водного объекта. При этом градостроительное законодательство не содержит требований определять функциональные зоны в соответствии с их фактическим использованием.

Статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплено, что правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, а под территориальными зонами - зоны, для которых правилами землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Генеральный план городского округа как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки (часть 3 статьи 9, пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

С учетом изложенного, доводы административного истца о несоответствии функциональной зоны, установленной оспариваемым нормативным правовым актом, в отношении принадлежащего ему на праве собственности земельного участка, территориальной зоне, определенной правилами землепользования и застройки, не могут являться основанием для удовлетворения заявленных суду требований.

Доводы апелляционной жалобы были предметом подробного изучения судом первой инстанции, которым дана надлежащая оценка, направлены на иное толкование норм права и не могут служить предусмотренными статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены судебного постановления.

Процессуальных нарушений, влекущих вынесение незаконного решения, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Вологодского областного суда от 8 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Вологодский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: