Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2021 г. по делу N 66а-966/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Бутковой Н.А, судей Головкиной Л.А. и Пластинина И.В, при секретаре Швец К.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-225/2021 по апелляционной жалобе Правительства Ленинградской области на решение Ленинградского областного суда от 18 мая 2021 года, которым удовлетворён административный иск Горожанкина Михаила Михайловича о признании не действующими в части постановления Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2017 года N 533 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Свирицкое сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области"; приказа комитета по архитектуре и градостроительству Ленинградской области от 22 февраля 2019 года N 5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Свирицкое сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области".

Заслушав доклад судьи Пластинина И.В, объяснения представителя административного истца Горожанкина М.М. - Флягиной А.М, представителя административного ответчика Правительства Ленинградской области - Вилаевой М.А, заключение прокурора Яковлевой Н.В,

УСТАНОВИЛА:

4 декабря 2017 года Правительством Ленинградской области принято постановление N 533 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Свирицкое сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области" (далее - Постановление N 533), которое 5 декабря 2017 года опубликовано на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

Пунктом 1 Постановления N 533 утверждён Генеральный план муниципального образования Свирицкое сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области (далее - Генеральный план).

22 февраля 2019 года комитетом по архитектуре и градостроительству Ленинградской области издан приказ N 5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Свирицкое сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области" (далее - Приказ N 5), который 25 февраля 2019 года опубликован на официальном интернет-портале Администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

Пунктом 1 Приказа утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Свирицкое сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области согласно приложению к настоящему приказу (далее - Правила).

Горожанкин М.М. обратился в суд с административными исковыми требованиями, которыми просил признать недействующими Генеральный план и Правила в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N по адресу: "адрес" к двум функциональным зонам и к двум территориальным зонам - зоне застройки индивидуальными жилыми домами и зоне природных ландшафтов.

В обоснование требований указал, что является собственником данного земельного участка. В уведомлении администрация Волховского района Ленинградской области от 14 января 2021 года указала о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на его земельном участке со ссылкой на то, что земельный участок расположен в двух территориальных зонах; кроме того, основными видами разрешённого использования территориальной зоны природных ландшафтов не предусмотрено строительство объекта индивидуального жилищного строительства. Считает, что оспариваемые нормативные правовые акты препятствуют индивидуальному жилищному строительству и противоречат части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Решением Ленинградского областного суда от 18 мая 2021 года административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Правительство Ленинградской области просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права.

На апелляционную жалобу административным истцом и прокурором представлены возражения.

Представитель административного ответчика Правительства Ленинградской области в судебном заседании настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы.

Представитель административного истца просил оставить решение суда без изменения.

Прокурор в судебном заседании дал заключение о необходимости отмены судебного акта в части признания недействующим Генерального плана и вынесения нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Другие лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело при имеющейся явке.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобах и возражениях относительно них (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия пришла к выводу, что решение суда первой инстанции подлежит частичной отмене по следующим основаниям.

Суд первой инстанции правомерно установил, что оспариваемые Генеральный план и Правила были утверждены в пределах предоставленных полномочий соответственно Правительству Ленинградской области и комитету по архитектуре и градостроительству Ленинградской области, с соблюдением порядка принятия, введения их в действие, в том числе правил опубликования. Указанные обстоятельства административным истцом не оспаривались.

Рассматривая доводы административного иска о противоречии Правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу о наличии такого противоречия.

Согласно части 1 статьи 3, частям 1, 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляемое в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), на которой устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В пункте 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также содержится требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Из карты градостроительного зонирования посёлка Свирицы следует, что земельный участок административного истца расположен в территориальной зоне застройки индивидуальными жилыми домами и в территориальной зоне природных ландшафтов.

С учетом приведенных норм суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что нахождение земельного участка в двух территориальных зонах, для которых установлены градостроительные регламенты, не допускается.

Установив, что спорный земельный участок отнесен к двум территориальным зонам: Ж1 (жилые зоны: зона застройки индивидуальными жилыми домами) и Р2 (рекреационные зоны: зона природных ландшафтов), суд обоснованно признал, что Правила в этой части противоречат действующему градостроительному законодательству, создают неопределенность правового режима объектов недвижимости и нарушают права административного истца.

Относительно расположения земельного участка в границах двух функциональных зон, судебная коллегия отмечает, что вопреки позиции административного истца, действующее законодательство не предусматривает такого запрета.

Кроме того, градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несёт функцию определения назначения территории, исходя из планов развития всей зонируемой территории, и не направлен на фиксацию существующего положения.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Установление в генеральном плане функциональной зоны природных ландшафтов соответствует положениям пункта 1 части 4, пункта 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, отнесение земельного участка административного истца к такой функциональной зоне не исключает использование земельного участка на условиях, определенных частью 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

При установленных обстоятельствах доводы апелляционной жалобы относительного Постановления N 533 заслуживают внимание.

Поскольку признавая не действующим в части Постановление N 533 суд неправильно применил нормы материального права, решение суда в указанной части подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинградского областного суда от 18 мая 2021 года отменить в части признания недействующим постановления Правительства Ленинградской области от 4 декабря 2017 года N 533 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования Свирицкое сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области" в той мере, в которой в границах земельного участка с кадастровым номером N установлены две функциональные зоны - зона застройки индивидуальными жилыми домами и зона природных ландшафтов.

В удовлетворении административных исковых требований в указанной части отказать.

В остальной части решение Ленинградского областного суда от 18 мая 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Ленинградской области - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Ленинградский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи