Апелляционное определение СК по административным делам Московского городского суда от 21 июля 2021 г. по делу N 33а-3147/2021

Судебная коллегия по административным делам Московского городского суда в составе председательствующего судьи Шаповалова Д.В., судей Тиханской А.В., Гордеевой О.В., при секретаре Куприянове А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N2а-446/2021 по административному исковому заявлению Дмитриева Станислава Николаевича к Совету депутатов муниципального округа Раменки о признании решения незаконным

по апелляционной жалобе и дополнениям к ней представителя Совета депутатов муниципального округа Раменки по доверенности фио на решение Никулинского районного суда г. Москвы от 30 июня 2021 года об удовлетворении административных исковых требований.

Заслушав доклад судьи Гордеевой О.В, выслушав объяснения представителя Совета депутатов муниципального округа Раменки фио, административного истца фио и его представителя адвоката фио, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Дмитриев С.Н. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать незаконным решение Совета депутатов муниципального округа Раменки от 20.04.2021 N01-02/03 "Об удалении главы муниципального образования округа Раменки в отставку", в обосновании требований указывая, что спорное решение Совета депутатов нарушает его права, а также противоречит федеральному законодательству и законодательству города Москвы об организации местного управления. Информация о дате, месте и времени проведения заседания Совета депутатов 20 апреля, где было принято обжалуемое решение, не была размещена. Истец считает, что пункт 1.1 оспариваемого решения, согласно которому истец, начиная с 10 декабря 2020 г, не созывал очередные заседания Совета депутатов, не соответствует действительности и данным, размещенным на официальном сайте Совета депутатов муниципального округа Раменки "www.ramenki.su", при этом истец в указанный период времени неоднократно, по его мнению, созывал внеочередные заседания, а в повестках дня старался учитывать предложенные депутатами вопросы. Также истцом отмечено, что ряд депутатов заседания игнорировали, в связи с чем отсутствовал кворум для принятия решений, либо грубо нарушали порядок их проведения; вопрос о проекте бюджета муниципального округа Раменки на 2021 год выносился им на внеочередном заседании 03.12.2020г, где присутствовало только 4 депутата, то есть оно было неправомочно принимать решения, в связи с чем и не состоялось. Последующие заседания (10 декабря 2020 г..и 4 декабря 2020 г..), по мнению истца, также не могли состояться надлежащим образом по причине неявки ряда депутатов.

Кроме того, истцом отмечено, что фактов поступления в его адрес для подписания каких-либо решений по проекту местного бюджета на 2021 г..также не имеется. В свою очередь, факт непредставления отчета о деятельности главы муниципального округа Раменки в срок до 1 марта 2021 г..не свидетельствует о злостном уклонении от данной обязанности и не влечет отставку главы муниципального округа в качестве меры ответственности. Также истец указал, что пункт 1.6 спорного решения, который содержит в себе основание о нарушении истцом антикоррупционного законодательства, является надуманным, так как наличие указанного нарушения в его действиях может быть установлено лишь на основании выводов соответствующего органа, осуществляющего правоохранительные функции и/или надзор за соблюдением законодательства в данной сфере.

Решением Никулинского районного суда г. Москвы от 30 июня 2021 года постановлено:

Признать незаконным решение Совета депутатов муниципального округа Раменки от 20.04.2021 N01-02/03 "Об удалении главы муниципального образования округа Раменки в отставку".

В апелляционной жалобе административный ответчик просит об отмене данного судебного акта как незаконного, утверждая о неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанности установленных судом обстоятельств, на которые суд ссылается в обоснование принятого решения, несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела, нарушении судом норм материального и процессуального права.

Относительно доводов апелляционной жалобы административным истцом Дмитриевым С.Н. представлены возражения, приобщенные к материалам дела.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения представителя Совета депутатов муниципального округа Раменки фио, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения административного истца фио и его представителя адвоката фио, полагавших решение суда законным и обоснованным, проверив решение, судебная коллегия предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для его отмены или изменения в апелляционном порядке не усматривает.

Удовлетворяя заявленные требования, суд правильно исходил из того, что оспариваемое решение принято с нарушениями действующего законодательства и прав административного истца; на дату принятия оспариваемого решения, основания для удаления фио как главы муниципального образования Раменки в отставку отсутствовали.

Выводы суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, правильно оценёнными судом по правилам статьи 84 КАС РФ, и согласуются с нормами материального и процессуального права, регулирующими спорные правоотношения.

В силу части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Статья 218 КАС РФ предоставляет лицу право оспаривания в порядке административного судопроизводства решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

Согласно п. 1 части 2 статьи 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 3 (часть 2), 12, 32 (части 1 и 2), 130 и 131, местное самоуправление признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, оно является необходимой составной частью единого механизма народовластия и обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с их участием непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения.

Из преамбулы Федерального закона N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что данный нормативно правовой акт устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Согласно абз. 2 п. 3 ст. 40 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления.

Согласно п. 3, 4 ст. 14 Закона города Москвы от 06.11.2002 N56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" глава муниципального образования избирается на срок полномочий депутатов представительного органа в случае его избрания представительным органом из своего состава. Глава муниципального образования может осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с настоящим Законом и уставом муниципального образования.

Из материалов дела следует, что решением Собрания муниципального образования Раменки от 14.03.2012г. N01-02/16(5), Дмитриев С.Н. был избран руководителем внутригородского муниципального образования Раменки в городе Москве.

Совет депутатов муниципального округа Раменки г.Москвы является представительным органом местного самоуправления, который состоит из 12 депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

В соответствии с п. 3 ст. 40 Федерального закона N131-ФЗ советом депутатов муниципального округа нового созыва не принято решение об избрании нового главы муниципального округа, в связи с чем полномочия продолжает осуществлять должностное лицо, избранное советом депутатов предыдущего созыва, то есть Дмитриев С.Н, избранный в установленном порядке главой муниципального округа Раменки, полномочия которого в связи с избранием совета депутатов муниципального округа нового созыва не прекращаются.

Распоряжением от 01.09.2020 года N01-15/03 Дмитриев С.Н. вступил в должность главы муниципального округа.

02.04.2021 года Советом депутатов муниципального округа Раменки принято решение N01-02/03 об удалении фио в отставку с должности главы муниципального округа Раменки, в связи с тем, что: 1.1. начиная с 10.12.2020 года не созывал очередные заседания Совета депутатов; 1.2 не созывал внеочередные заседания Совета депутатов 15.10.2020 года, 3.11.2020 года, 04.12.2020 года, 16.03.2021 года, инициированные депутатами в порядке, предусмотренном ст.28 Регламента Совета депутатов; 1.3 в ходе очередного заседания Совета депутатов 12.11.2020 года отказался поставить на голосование включение в повестку дня вопросов, предложенных депутатом фио; 1.4 не обеспечил опубликование проекта бюджета муниципального округа Раменки на 2021 год в соответствии с решением Света депутатов от 04.12.2020 года N01-02/52; в срок до 01.03.2021 года не представил Совету депутатов отчет о результатах своей деятельности и деятельности администрации муниципального округа Раменки; будучи с 02.09.2020 года зарегистрированным в ЕГРЮЛ в качестве главы муниципального округа Раменки, не сообщил в установленном порядке о наличии у него личной заинтересованности в прекращении производства по делу N2-2952/20 по иску Администрации муниципального округа Раменки к Дмитриеву С.Н. о взыскании материального ущерба, не приняв меры по предотвращению конфликта интересов и его урегулированию, подал от имени Администрации заявление об отказе от иска.

Частью 1 статьи 74.1 Федерального закона N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено право представительного органа муниципального образования удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования.

Пункт 2 части 2 статьи 74.1 Федерального закона в качестве одного из оснований удаления главы муниципального образования в отставку решением представительного органа муниципального образования предусматривает неисполнение им в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных данным Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

В Определении от 4 октября 2011 года N1264-О-О Конституционный Суд Российской Федерации указал, что неисполнение главой муниципального образования в течение столь длительного срока своих обязанностей (кроме случаев, когда это вызвано уважительными причинами - болезнью, действиями (бездействием) иных лиц и органов, не находящихся в подчинении главы муниципального образования, действием непреодолимой силы и др.) с очевидностью свидетельствует о фактическом самоустранении главы муниципального образования от их исполнения, существенно затрудняет либо делает невозможным реализацию полномочий иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, осуществление гражданами прав, свобод и несение ими обязанностей в сфере местного самоуправления, т.е. нарушает нормативно установленный порядок осуществления функций местного самоуправления.

Удаление главы муниципального образования в отставку в указанном случае выступает мерой его ответственности перед представительным органом муниципального образования, а в конечном итоге - и перед населением, гарантируя восстановление установленного законом порядка осуществления местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования, подконтрольность и подотчетность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования, обеспечивая баланс полномочий представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования в системе местного самоуправления.

При этом основанием для удаления в отставку главы муниципального образования является как неисполнение три месяца и более им всех указанных полномочий, так и отдельных, при этом необходимо учитывать неисполненных обязанностей, длительность их неисполнения и последствия, наступившие в результате ненадлежащего исполнения главой муниципального образования отдельных своих обязанностей (полномочий), объективная возможность решить вопросы местного значения в соответствии с представленными полномочиями.

Поскольку норма об удалении главы муниципального образования является формой ответственности должностного лица, то она должна наступать при наличии установленных законом оснований и виновных действий этого лица.

В соответствии с Уставом муниципального округа Раменки, Глава муниципального округа: 1) представляет муниципальный округ в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального округа, администрации; 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные и иные правовые акты, принятые Советом депутатов; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) осуществляет организацию деятельности Совета депутатов; 5) ведет заседания Совета депутатов; 6) имеет право требовать созыва внеочередного заседания Совета депутатов; 7) осуществляет контроль за выполнением нормативных правовых актов Совета депутатов; 8) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и осуществлению переданных полномочий; 9) имеет право вносить проекты решений в Совет депутатов; 10) содействует созданию и деятельности различных форм территориального общественного самоуправления, взаимодействует с их органами; 11) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов местного самоуправления.

Принимая оспариваемое решение, ответчики указали, что Дмитриев С.Н. с 10.12.2020 года не созывал очередные заседания Совета депутатов, чем нарушил ст.24 Регламента, не созывал внеочередные собрания Совета 15.10.22020 года, 03.11.2020 года, 04.12.2020 года, 16.03.2020 года, инициированные депутатами; 12.11.2020 года отказывался поставить на голосование включение в повестку дня ряда вопросов, предложенных депутатом фио

Вместе с тем, суд обоснованно отклонил данные доводы ответчиков, поскольку из представленных материалов дела, а именно: сообщений о проведении очередных и внеочередных собраний, размещенных на официальном сайте Совета депутатов муниципального округа Раменки: www.ramenki.su, протоколов заседаний, следует, что Дмитриевым С.Н. неоднократно созывались заседания Совета. При этом вина в том, что данные заседания не состоялись, на истца возложена быть не может.

Более того, вышеуказанные основания фактически сводятся к оценке полноты и достаточности, а также законности действий фио как главы муниципального округа Раменки при осуществлении им своих полномочий в рамках компетенции, установленной Федеральными законами, Законами г.Москвы, Уставом, но не подтверждают неисполнение главой обязанностей в течение трех месяцев и более, а равно самоустранения от их исполнения.

Суд пришел к правильному выводу, что доводы ответчика о том, что Дмитриев С.Н. не обеспечил опубликование бюджета на 2021 год, в соответствии с решением Совета депутатов от 04.12.2020 года, также основанием для удаления его в отставку не являются.

Как пояснили представили ответчика, решение Совета депутатов от 04.12.2020 года "О бюджете муниципального округа Раменки на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 года" было принято на внеочередном собрании 04.12.2020 года и подписано фио, как главой муниципального округа Раменки.

Вместе с тем, действующим на 04.12.2020 года главой округа являлся Дмитриев С.Н, 04.12.2020 года заседание не созывалось, факты поступления в адрес фио для подписания каких-либо принятых представительным органом решений по проекту местного бюджета, не установлены.

В случае неисполнения главой муниципального образования его отдельных нормативно закрепленных обязанностей, в том числе обязанности по подписанию и обнародованию нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования, представительный орган муниципального образования, иные заинтересованные лица вправе обжаловать в суд незаконное бездействие главы муниципального образования в установленном законом порядке (статья 78 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Объективных данных об этом в ходе судебного разбирательства не установлено.

В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку является несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

Исходя из пункта 2 статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ "О противодействии коррупции" противодействие коррупции - это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий, которая включает в себя меры по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией), по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Согласно части 1 статьи 10 названного Федерального закона под конфликтом интересов в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в части 1 настоящей статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в части 1 настоящей статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями (часть 2 статьи 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ "О противодействии коррупции").

В соответствии с частью 1 статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N273-ФЗ "О противодействии коррупции" лицо, указанное в части 1 статьи 10 этого Закона, обязано принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.

Вместе с тем, до подачи заявления об отказе от исковых требований 21.09.2020 по делу N02-2952/2020, Распоряжением от 15.09.2020 N02-04-02/20 Дмитриев С.Н. приказал удерживать ему заработную плату в размере сумма, начиная с сентября 2020 года, в счет того, чтобы погасить недостачу материальных ценностей в количестве 32 единиц на общую сумму сумма, которая и являлась исковым требованием по вышеуказанному гражданскому делу. В связи с чем, доводы о возникновения личной заинтересованности у фио при исполнении должностных обязанностей главы администрации МО Раменки по гражданскому делу N02-2952/2020, учитывая погашения задолженности на дату принятия решения, являются необоснованными.

Согласно части 3 статьи 10 Устава муниципального округа Раменки ежегодно, не позднее 1 марта, глава муниципального округа представляет Совету депутатов отчет о результатах своей деятельности, деятельности администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных Советом депутатов.

Действительно, неисполнение истцом обязанности по отчету о результатах деятельности Совету депутатов сделало невозможным реализацию полномочий Совета по ежегодной оценке деятельности главы муниципального образования, чем нарушен принцип местного самоуправления - подотчетность и подконтрольность главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования.

Вместе с тем, само по себе это не указывает на неосуществление Дмитриевым С.Н. в течение трех и более месяцев своих полномочий, как того требует п.2 ч.2 ст.74.1 Федерального закона N131-ФЗ, поскольку на дату принятия оспариваемого решения (20.04.2021 года) прошло менее 3 месяцев.

Исходя из изложенного, выводы суда о том, что на дату принятия оспариваемого решения, основания для удаления фио как главы муниципального образования Раменки в отставку отсутствовали, а оспариваемое решение принято с нарушениями действующего законодательства и прав административного истца, признаются судебной коллегией по существу правильными, основанными на положениях закона и представленных в материалах дела доказательствах, в связи с чем предусмотренных законом оснований к отмене решения суда по доводам апелляционной жалобы (с учетом дополнений к ней) не имеется, так как никаких существенных нарушений норм материального или процессуального права со стороны суда первой инстанции из материалов дела не усматривается, а правовые основания для иной, отличной от суда первой инстанции, оценки собранных по делу доказательств в настоящем случае согласно закону отсутствуют.

Доводы апелляционной жалобы, по сути, направлены на переоценку доказательств, установленных по делу фактических обстоятельств, и при этом не содержат в себе обстоятельств, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда.

Вопреки утверждениям в апелляционной жалобе, суд правильно определилобстоятельства, имеющие значение для административного дела, законно распределил бремя доказывания между сторонами, выводы суда соответствуют нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела; последние нашли свое объективное подтверждение в совокупности собранных по административному делу доказательств, правильно оцененных судом в соответствии со статьей 84 КАС РФ.

Доводов, влекущих безусловную отмену решения суда, в апелляционной жалобе заявителем не приводится; такие основания, предусмотренные статьей 310 КАС РФ, по материалам административного дела также не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 177, 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Никулинского районного суда г. Москвы от 30 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Решение и настоящее Апелляционное определение могут быть обжалованы в кассационном порядке во Второй кассационный суд общей юрисдикции и Верховный Суд России в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу.

Председательствующий

Судьи