Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 10 августа 2021 г. по делу N 66а-2321/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Калугина Д.М, Мироновой Н.В.

при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Мохит-СТР" к Министерству природопользования и экологии Республики Башкортостан о признании недействующим в части приказа Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан от 30 декабря 2019 года N 1198п и утвержденной данным приказом территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Республики Башкортостан по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Эко-Сити" на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 15 апреля 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Мохит-СТР" - Габидуллина Р.В, представителя общества с ограниченной ответственностью "Эко-Сити" - Исламова Э.А, представителя общества с ограниченной ответственностью Региональный оператор "Эко-Сити" - Мухамадеевой Г.А, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Дмитриева М.С, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан от 30 декабря 2019 года N 1198п, опубликованным 27 марта 2020 года на официальном интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан (https://www.npa.bashkortostan.ru) и зарегистрированным в Государственном комитете Республики Башкортостан по делам юстиции 25 февраля 2020 года N 14767, утверждена Территориальная схема обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Республики Башкортостан (далее - Приказ N 1198п, Территориальная схема).

Разделом V Территориальной схемы определены места нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов.

В частности, в пункт 1 таблицы 5.4 "Сведения об объектах обработки ТКО на территории Республики Башкортостан" (в редакции, действовавшей на момент разрешения спора) включен следующий объект обработки ТКО: правообладатель/собственник объекта - ИП Максадова Э.И.; эксплуатирующая компания - ООО "Мохит-СТР"; месторасположение - Республика Башкортостан, г. Стерлитамак ул. Элеваторная, 2а; районы обслуживания - г. Стерлитамак, Стерлитамакский район, Ишимбайский район, Аургазинский район, Стерлибашевский район, Гафурийский район; год ввода в эксплуатацию - 2013; проектная мощность, т/г - 40 000; оборудование - мусоросортировочная линия, ООО "Экомашгрупп"; объем поступивших на обработку отходов, т - 53 444, 7; коэффициент загруженности объекта, % - 20; доля ВМР, направляемых на объекты утилизации и расположенные на территории РБ, % - 80.

Кроме того, в разделе VII Территориальной схемы приведены схемы потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, включая схему направления потоков ТКО Зоны N 3 (рисунок 7.4).

ООО "Мохит-СТР" обратилось в Верховный Суд Республики Башкортостан с административным иском об оспаривании Приказа N 1198п и утвержденной им Территориальной схемы в части:

- указания в таблице 5.4 в строке "п/п" N 1 в столбце "проектная мощность, т/г" величины проектной мощности, равной "40 000";

- раздела V "Места нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов";

- указания на рисунке 7.4 направлений потоков ТКО, образованных на территории г. Стерлитамака, Стерлитамакского района, Ишимбайского района, Аургазинского района, Стерлибашевского района, Гафурийского района.

В обоснование заявленных требований ООО "Мохит-СТР" указало на то, что указание в таблице 5.4 Территориальной схемы проектной мощности эксплуатируемого им объекта в размере 40 000 тонн в год не соответствует действительности, что рисунок 7.4 не содержит графическое отображение движения отходов от источников образования до объектов используемых для их обработки, утилизации, обезвреживания отходов, в частности графического изображения отходов эксплуатируемого им мусоросортировочного комплекса, ООО "Мохит-СТР", а по своему содержанию он не соответствует таблице 5.4 Территориальной схемы в части указания районов обслуживания.

Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 15 апреля 2021 года требования ООО "Мохит-СТР" удовлетворены частично, признан недействующим с момента принятия рисунок 7.4 "Схема направления потоков ТКО Зоны N 3" Территориальной схемы в части направлений потоков ТКО, образованных на территории г. Стерлитамака, Стерлитамакского района, Ишимбайского района, Аургазинского района, Стерлибашевского района, Гафурийского района. В удовлетворении административного искового заявления ООО "Мохит-СТР" о признании недействующим с момента принятия Приказа N 1198п и утвержденной им Территориальной схемы в части указания в таблице 5.4 в строке "п/п" N 1 в столбце "проектная мощность, т/г" величины проектной мощности, равной "40 000", в части раздела V "Места нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов" отказано.

ООО "Мохит-СТР" подало апелляционную жалобу, в которой выражает несогласие с решением суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований, считает его в этой части незаконным, необоснованным и подлежащим отмене ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела, отсутствия оценки представленных административным истцом доказательств и возложения на него обязанностей, не предусмотренных законом, просит принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска в полном объеме.

ООО "Эко-Сити" подало апелляционную жалобу, в которой выражает несогласие с решением суда в части удовлетворения заявленных ООО "Мохит-СТР" требований, просит его в данной части отменить как необоснованное, не соответствующее материалам дела, выходящее за пределы заявленных административным истцом требований и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы ООО "Мохит-СТР" участвующим в деле прокурором, а относительно доводов апелляционной жалобы ООО "Эко-Сити" - ООО "Мохит-СТР" представлены возражения.

Определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 года удовлетворено заявление ООО "Мохит-СТР" об отказе от требований, в удовлетворении которых судом было отказано, решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 15 апреля 2021 года об отказе в удовлетворении административного искового заявления ООО "Мохит-СТР" о признании недействующим в части Приказа N 1198п и утвержденной им Территориальной схемы в части указания в таблице 5.4 в строке "п/п" N 1 в столбце "проектная мощность, т/г" величины проектной мощности, равной "40 000", в части раздела V "Места нахождения объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов" отменено, производство по делу в указанной части прекращено.

С учетом изложенного, поскольку апелляционная жалоба ООО "Мохит-СТР" касалась той части решения по делу, производство по которому прекращено, предметом рассмотрения судебной коллегии является апелляционная жалоба ООО "Эко-Сити" на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 15 апреля 2021 года об удовлетворении административного искового заявления ООО "Мохит-СТР" о признании недействующим с момента принятия рисунка 7.4 "Схема направления потоков ТКО Зоны N 3" Территориальной схемы в части направлений потоков ТКО, образованных на территории г. Стерлитамака, Стерлитамакского района, Ишимбайского района, Аургазинского района, Стерлибашевского района, Гафурийского района.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ООО "Эко-Сити" - Исламов Э.А. просил апелляционную жалобу удовлетворить, решение суда в обжалуемой части отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных ООО "Мохит-СТР" требований.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ООО "Мохит-СТР" - Габидуллин Р.В. просил решение суда в названной части оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Эко-Сити" - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ООО "Мохит-СТР" - Габидуллин Р.В. просил решение суда в названной части оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Эко-Сити" - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ООО РО "Эко-Сити" - Мухамадеева Г.А. просила решение суда в названной части оставить без изменения, апелляционную жалобу ООО "Эко-Сити" - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение старшего прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Дмитриева М.С, полагавшего решение суда первой инстанции в обжалуемой части подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечение таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяются Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ).

Согласно статье 6 названного Закона разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, относится к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами.

Требования к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года N 1130 "О разработке, общественном обсуждении, утверждении, корректировке территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также о требованиях к составу и содержанию таких схем" (далее - Правила N 1130).

В соответствии с подпунктом "а" пункта 12 Правил N 1130 раздел "Схема потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов" территориальной схемы содержит графическое отображение движения отходов от источников образования отходов и мест накопления отходов до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, указанных в подпункте "а" пункта 10 настоящих Правил и расположенных в границах территории субъекта Российской Федерации, а также информацию о количестве образующихся и поступающих из других субъектов Российской Федерации отходов.

В рамках реализации предоставленных полномочий Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан своим Приказом N 1198п утвердило Территориальную схему, с требованием об оспаривании рисунка 7.4 "Схема направления потоков ТКО Зоны N 3" в части указания направлений потоков ТКО, образованных на территории г. Стерлитамака, Стерлитамакского района, Ишимбайского района, Аургазинского района, Стерлибашевского района, Гафурийского района, ООО "Мохит-СТР" обратилось в суд.

Рассматривая дело, суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением требований, предъявляемых к их форме и виду, процедуре принятия и правилам введения его в действие.

Доводы административного истца о нарушении порядка опубликования Территориальной схемы (Территориальная схема, размещенная на официальном интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан, отличается по содержанию от Территориальной схемы, размещенной на сайте Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан) были проверены судебной коллегией и отклонены как опровергающиеся представленными в материалы дела доказательствами. Рисунок 7.4 Территориальной схемы в обоих вышеназванных источниках является по своему содержанию идентичным, притом что сам по себе факт размещения его и в черно-белом (на официальном интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан), и в цветном виде (на сайте Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан) о наличии оснований для признания Приказа N 1198п не действующим не свидетельствует.

Удовлетворяя требования административного истца о признании рисунка 7.4 "Схема направления потоков ТКО Зоны N 3" Территориальной схемы в части направлений потоков ТКО, образованных на территории г. Стерлитамака, Стерлитамакского района, Ишимбайского района, Аургазинского района, Стерлибашевского района, Гафурийского района, не действующим, суд первой инстанции исходил из того, что в нарушение требований пункта 12 Правил N 1130 данный рисунок не содержит графическое отображение движения отходов от источников образования отходов и мест накопления отходов до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, с указанием предусмотренных законом сведений об объектах размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, что он отображает планируемые к вводу объекты по размещению отходов, то есть содержит перспективную схему потоков отходов в данной зоне без отображения схемы потоков, обязательной для субъектов.

С данными выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может.

Из материалов дела с достоверностью следует, что рисунок 7.4 "Схема направления потоков ТКО Зоны N 3" Территориальной схемы содержит графическое отображение движения отходов (потоки отходов без обработки, потоки отходов на обработку, потоки отходов после обработки на размещение, потоки отходов на обработку с размещением отходов на полигоне) от источников образования отходов и мест накопления отходов (территории муниципальных образований) до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов (полигоны твердых коммунальных отходов, мусоросортировочные участки), что соответствует требованиям пункта 12 Правил N 1130.

Вопреки не основанным на материалах дела выводам суда указанный рисунок содержит не перспективную, а существующую схему направления потоков ТКО Зоны N 3.

Отсутствие в рисунке 7.4 информации о количестве образующихся отходов основанием для признания его не действующим являться не может, поскольку исходя из положений пункта 12 Правил N 1130 указанная информация должна содержаться не в оспариваемом рисунке (в графическом отображении движения отходов), а в разделе VII Территориальной схемы "Схема потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов и объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов" в целом.

Ввиду того, что названный раздел Территориальной схемы (за исключением рисунка 7.4) административным истцом не оспаривается, отсутствие в нем названной информации, исходя из просительной части, предмета и оснований административного иска, правового значения для настоящего дела не имеет.

Вместе с тем, вышеуказанные неправильные выводы суда первой инстанции не могут повлечь отмену обжалуемого решения и отказ в удовлетворении требований ООО "Мохит-СТР" в рассматриваемой части в силу следующего.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения и злоупотреблениям правоприменителями и правоисполнителями своими полномочиями, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

Механизм действия нормативного правового акта должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Из содержания пунктов 1, 9 таблицы 5.4 "Сведения об объектах обработки ТКО на территории Республики Башкортостан" (в редакции, действовавшей на момент разрешения спора) усматривается, что для двух объектов размещения отходов на территории Зоны N 3 (ООО "Мохит-СТР", месторасположение - Республика Башкортостан, г. Стерлитамак ул. Элеваторная, 2а; ООО "Эко-Сити", месторасположение - Республика Башкортостан, г. Ишимбай) определены одинаковые районы обслуживания (г. Стерлитамак, Стерлитамакский район, Ишимбайский район, Аургазинский район, Стерлибашевский район, Гафурийский район).

При этом из содержания рисунка 7.4 следует, что отображенная на нем схема не соответствует приведенным пунктам 1, 9 таблицы 5.4 в части направлений потоков ТКО, образованных на территории г. Стерлитамака, Стерлитамакского района, Ишимбайского района, Аургазинского района, Стерлибашевского района, Гафурийского района.

Кроме того, сам рисунок 7.4 содержит следующие внутренние противоречия:

- объект обработки ТКО, эксплуатируемый ООО "Мохит-СТР", расположенный по адресу Республика Башкортостан, г. Стерлитамак ул. Элеваторная, 2а, отображен на территории Стерлитамакского района;

- объект обработки ТКО, эксплуатируемый ООО "Мохит-СТР", осуществляет только обработку отходов (без размещения отходов), при этом графическое отображение движения отходов, образованных на территории рассматриваемых муниципальных образований, в виде "потоков отходов на обработку" до указанного объекта обработки ТКО на рисунке отсутствует. Согласно рисунку на данный объект обработки ТКО направляются отходы, образованные на территории Гайфурийского и Стерлитамакского районов, по "потокам отходов на обработку с размещением отходов на полигоне". Однако, как указано выше, ООО "Мохит-СТР" размещение отходов на полигоне не осуществляет, а такие направления отходов как "потоки отходов после обработки на размещение" на оспариваемой части рисунка также отсутствуют.

Из изложенного следует, что содержание рисунка 7.4 "в части направлений потоков ТКО, образованных на территории г. Стерлитамака, Стерлитамакского района, Ишимбайского района, Аургазинского района, Стерлибашевского района, Гафурийского района, исходя из взаимосвязанных положений с иными нормами Территориальной схемы, содержит неопределенность, двусмысленность, вызывает неоднозначное толкование, не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, не обеспечивает единообразное понимание всеми правоприменителями, допускает возможность произвольного применения, что свидетельствует о нарушении принципа равенства всех перед законом и судом и является самостоятельным и достаточным основанием для признания его недействующим с момента принятия.

То обстоятельство, что Правилами N 1130 не предусмотрена необходимость указания в сведениях об объектах обработки ТКО районов их обслуживания, правового значения для дела не имеет, поскольку такая информация в Территориальной схеме фактически приведена и при оценке содержания ее оспариваемых положений не учтена быть не может.

Вопреки доводам апелляционной жалобы ООО "Эко-Сити" настоящее дело рассмотрено судом в пределах заявленных административным истцом требований (л.д. 9 (оборот) т. 1), при этом признание рисунка 7.4 недействующим только в части "потоков отходов на обработку" применительно к обстоятельствам настоящего дела является невозможным, поскольку такое потоки на оспариваемой части схемы графически не отображены.

Судебная коллегия принимает во внимание и то обстоятельство, что после принятия обжалуемого судебного решения в Территориальную схему были внесены изменения (приказ Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан от 11 мая 2021 года N 349п), в соответствии с которыми, среди прочего, из таблицы 5.4 была исключена графа "районы обслуживания", изложен в новой редакции рисунок 7.4, Территориальная схема дополнена таблицей 7.1, взаимосвязанные положения которых, изменяя схему направления потоков ТКО Зоны N 3 и конкретизируя графическое отображение движения отходов соответствующей текстовой частью, выявленные судебной коллегией неопределенность и неоднозначное толкование устраняют. Вместе с тем, само по себе данное обстоятельство может свидетельствовать лишь о фактическом исполнении решения суда, а не об основаниях к его отмене.

С учетом изложенного, принятое по делу решение об удовлетворении требований административного истца о признании недействующим с момента принятия рисунка 7.4 "Схема направления потоков ТКО Зоны N 3" Территориальной в части направлений потоков ТКО, образованных на территории г. Стерлитамака, Стерлитамакского района, Ишимбайского района, Аургазинского района, Стерлибашевского района, Гафурийского района, следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, по доводам апелляционной жалобы ООО "Эко-Сити" не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 15 апреля 2021 года об удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Мохит-СТР" о признании недействующим с момента принятия рисунка 7.4 "Схема направления потоков ТКО Зоны N 3" Территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами Республики Башкортостан, утвержденной приказом Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан от 30 декабря 2019 года N 1198п, в части направлений потоков ТКО, образованных на территории г. Стерлитамака, Стерлитамакского района, Ишимбайского района, Аургазинского района, Стерлибашевского района, Гафурийского района, оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Эко-Сити" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Верховный Суд Республики Башкортостан.

Мотивированное апелляционное определение составлено 18 августа 2021 года

Председательствующий

Судьи