Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 августа 2021 г. по делу N 66а-864/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Никитиной Г.Н, Роженцевой Ю.В.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-101/2021 по административному исковому заявлению Ихсанова Р.Ш, Ихсанова Р.Ш. о признании не действующим решения Совета Воронинского сельского поселения от 26 июня 2020 года N 17 "Об отмене пункта 1 Решения Совета Воронинского сельского поселения "О внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования "Воронинское сельское поселение" N 02 от 29.01.2016г.", с апелляционной жалобой Ихсанова Р.Ш. на решение Томского областного суда от 28 апреля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Никитиной Г.Н, пояснения Ихсанова Р.Ш и его представителя Долматова А.О, поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

29 января 2016 года Советом Воронинского сельского поселения Томского района Томской области принято решение N 02 "О внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки МО "Воронинское сельское поселение" и проект планировки территории" (далее - Решение N 02).

Согласно пункту 1 указанного решения внесены изменения в Генеральный план Воронинского сельского поселения, в части изменения зоны с СХ-2 с разрешенным использованием "для сельскохозяйственного использования" на СХ-3 с разрешенным использованием "для дачного строительства", в границах земельных участков с кадастровыми номерами N и N.

Решением Совета Воронинского сельского поселения от 26 июня 2020 года N 17 (далее - Решение N 17) пункт 1 решения Совета Воронинского сельского поселения Томского района Томской области от 29 января 2016 года N 02 "О внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки МО "Воронинское сельское поселение" и проект планировки территории" отменен.

Ихсанов Р.Ш. обратился в Томский районный суд Томской области с административным исковым заявлением о признании не действующим решения Совета Воронинского сельского поселения от 26 июня 2020 года N 17 "Об отмене пункта 1 решения Совета Воронинского сельского поселения "О внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования "Воронинское сельское поселение" N 02 от 29 января 2016 года".

Определением от 28 января 2021 года административное дело, переданное по подсудности из Томского районного суда Томской области, принято к производству Томского областного суда.

Определением Томского областного суда от 19 февраля 2021 года Ихсанова О.Н. привлечена к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного истца, а определением от 3 марта 2021 года Ихсанова О.Н. признана административным соистцом.

Административные истцы, являясь собственниками земельного участка, расположенного в окрестностях д. Воронино, полагают, что Решение N 17 противоречит положениям статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации. В обоснование заявленных требований указали, что решением Совета Воронинского сельского поселения от 29 января 2016 года N 02 земельные участки с кадастровыми номерами N и N выведены из состава территории, на которую действие градостроительных регламентов не распространяется, с установлением в их границах функциональной зоны сельскохозяйственного использования и территориальной зоны размещения садовых и дачных участков. Это послужило основанием для обустройства данной территории для проживания людей, возведения дачных и жилых домов, устройства водозаборных скважин, дорог, проездов. Оспариваемое решение принято без учета того, что принадлежащий им на праве собственности земельный участок, а также иные образованные в результате раздела земельные участки, фактически с 2016 года находятся в зоне жилой застройки, что не позволяет отнести их к землям сельскохозяйственного назначения, в том числе к сельскохозяйственным угодьям, в том смысле, как они определены Земельным кодексом Российской Федерации, чем нарушены их права.

Решением Томского областного суда от 28 апреля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, Ихсанов Р.Ш. обратился в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска, поскольку суд, принимая решение, исходит из приоритета интересов неких абстрактных заинтересованных лиц по отношению к уже нарушенным правам множества семей, построивших после принятия Решения N 02 на спорных земельных участках жилые дома, право на которые зарегистрировано в ЕГРН. Не соответствует обстоятельствам дела вывод суда о том, что ни один из видов разрешенного использования в территориальной зоне СХ-3 Правил землепользования и застройки и Генерального плана муниципального образования в настоящее время не предусматривает и ранее не предусматривал такой функциональной зоны, как СХ-3 с разрешенным использованием для дачного строительства. Обращает внимание на то, что при проверке законности нормативного правового акта суд неправомерно отдает предпочтение соблюдению процедуры его принятия, игнорируя необходимость восстановления нарушенных прав лиц, для урегулирования которых он принят. Отнесение земельных участков к сельскохозяйственным угодьям в 2020 году нарушает законно возникшие ранее права граждан независимо от соблюдения или нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, поскольку земельные участки не соответствовали описанию угодий, приведенному в статье 79 Земельного кодекса Российской Федерации, и были на законной основе обустроены объектами недвижимости.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшем в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установилв Федеральном законе от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 указанного закона установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее- ГрК РФ).

В силу части 4 статьи 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу.

Частью 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Абзацем девятым части 5 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, положение части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что оспариваемое положение не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или о приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26 мая 2011 года N 739-О-О и от 22 марта 2012 года N 486-О-О).

Исходя из содержания приведенных норм, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им нормативный правовой акт в случае, выявления его противоречия закону, при этом право отмены муниципального правового акта отнесено к компетенции органа, наделенного полномочиями по его принятию.

К вопросам местного значения сельского поселения согласно части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части принятия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями), 21, 28, 30, 33 части 1 настоящей статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

Законом Томской области от 17 ноября 2014 года N 152-ОЗ "О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями в Томской области", действующим в редакции до 31 декабря 2020 года, за сельскими поселениями, в том числе входящими в состав муниципального образования "Томский район", были закреплены вопросы местного значения, предусмотренные пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности, утверждение генеральных планов и правил землепользования и застройки поселения.

Согласно подпункту 18 пункта 1 статьи 4 Устава муниципального образования "Воронинское сельское поселение", утвержденного решением Совета Воронинского сельского поселения от 16 марта 2015 года N 7, утверждение генерального плана поселения также отнесено к вопросам местного значения сельского поселения.

При этом принятие генерального плана поселения в силу подпункта 11 пункта 3 статьи 21 Устава муниципального образования, части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации относится к полномочиям Совета поселения, как представительного органа местного самоуправления.

На основании статьи 22 Устава поселения по вопросам, отнесенным к компетенции Совета поселения, он принимает решения. Также Совет принимает муниципальные правовые акты по вопросам местного значения и реализации отдельных государственных полномочий в случае отсутствия в законодательстве указаний на конкретный орган местного самоуправления, к компетенции которого отнесено принятие указанных муниципальных правовых актов.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение принято в целях устранения нарушения закона, без осуществления нового правового регулирования в области территориального планирования, являются правильными, а доводы апелляционной жалобы в указанной части подлежат отклонению.

Суд верно указал, что при принятии названного решения Совет Воронинского сельского поселения реализовал свое право на отмену противоречащего федеральному законодательству муниципального правового акта, предусмотренное частью 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом порядок и процедура принятия решения об отмене муниципальных правовых актов в порядке самоконтроля не регламентируется нормами градостроительного законодательства, так как глава 3 ГрК РФ не предусматривает процедуру отмены генерального плана, в том числе и необходимость опубликования проекта такого решения и вынесения его на публичные слушания.

Отказывая в удовлетворении требований о признании не действующим Решения N 17, суд первой инстанции исходил из того, что порядок внесения изменений в Генеральный план поселения при принятии Решения N 02 соблюден не был.

В соответствии с пунктом 17 статьи 24 ГрК РФ внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с указанной статьей и статьями 9 и 25 настоящего Кодекса.

Таким образом, процедура внесения изменений в генеральный план является идентичной процедуре принятия генерального плана.

Подготовка генерального плана поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьей 25 ГрК РФ; обязательное рассмотрение проекта на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ; принятие решения представительным органом местного самоуправления (статья 24 ГрК РФ).

Судом установлено, что решение о подготовке проекта о внесении изменений в Генеральный план Воронинского сельского поселения на основании заявления Поповой С.И. главой местной администрации не принималось. Само заявление Поповой С.И, как следует из ответа Главы поселения от 14 мая 2020 года на требование прокурора Томского района Томской области о предоставлении документов, не сохранилось. Проект внесения изменений в Генеральный план с учетом установленных требований градостроительного законодательства и предложений заинтересованных лиц не подготавливался, в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования не размещался. Публичные слушания проведены лишь в д. Воронино, тогда как названное поселение состоит из шести населенных пунктов. Размещенная информация о проведении публичных слушаний не содержала сведений о проекте изменений в Генеральный план и возможности ознакомления с ним заинтересованных лиц. Главой местной администрации решение о согласии с проектом вносимых изменений и направлении его в представительный орган не принималось.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о нарушении процедуры принятия Решения N 02, поскольку он соответствуют фактическим обстоятельствам и представленным доказательствам, основан на правильном применении норм материального права.

Изменения в Генеральный план муниципального образования "Воронинское сельское поселение", принятые Решением N 02, изданы в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся за пределами границы населенного пункта д. Новомихайловка, непосредственно прилегающих к ней. При этом из содержания текста решения следует, что фактически оно направлено на изменение в границах территории земельных участков в кадастровыми номерами N и N, расположенных в функциональной зоне "зона сельскохозяйственного использования", территориальной зоны СХ-2 на СХ-3 и вида разрешенного использования данных участков "на дачное строительство".

Землями сельскохозяйственного назначения в силу статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, в составе которых выделяются сельскохозяйственные угодья.

Статья 79 ЗК определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В силу пункта 5 статьи 79 ЗК РФ использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Согласно пункту 1 части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - могут включаться в состав территориальных зон сельскохозяйственного использования.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (части 1 и 6 статьи 36, часть 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно информации Департамента по социально-экономическому развитию села Томской области перевод вышеуказанных земельных участков в земли иных категорий не осуществлялся.

С учетом вышеизложенных правовых норм, суд правомерно указал, что Решение N 02 принято с нарушением требований вышеприведенного законодательства, в связи с чем обоснованно признал утверждения административных истцов о противоречии Решения N 17 положениям статьи 77 ЗК РФ несостоятельными.

Кроме того, судом также установлено, что Решение N 02 не соответствует критерию формальной определенности, позиция суда подробно о аргументированно изложена в решении, оснований с ней не согласиться судебная коллегия не усматривает.

Федеральным законодателем определен различный правовой режим в отношении земельных участков в зависимости от их расположения в границах населенного пункта либо за пределами населенного пункта. В отношении земельных участков за пределами границ населенного пункта, используемых для ведения личного подсобного хозяйства, федеральным законодателем введен специальный правовой режим, устанавливающий запрет на застройку таких земельных участков.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о том, что земельные участки не соответствовали описанию угодий, приведенному в статье 79 Земельного кодекса Российской Федерации, и были на законной основе обустроены объектами недвижимости, основанием к отмене судебного решения не являются.

Доводы апелляционной жалобы о том, что отнесение земельных участков к сельскохозяйственным угодьям в 2020 году нарушает законно возникшие права граждан нельзя признать состоятельными, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права. Судом первой инстанции правомерно отмечено, что действия административного ответчика по реализации права органа местного самоуправления, предусмотренного статьей 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", направлены на устранение нарушения законодательства путем отмены нормативного акта и не направлены на внесение изменений в Генеральный план.

Подлежат отклонению и доводы апелляционной жалобы о том, что принятый акт нарушает права граждан, в том числе права административного истца как собственника земельного участка, поскольку отмена нормативного акта, принятого с нарушением законодательства и, соответственно, не подлежащего применению при реализации прав собственников, не влечет нарушения их прав и законных интересов.

При указанных обстоятельствах выводы суда о законности оспариваемого нормативного акта являются обоснованными.

Прочие доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, являются несостоятельными и по существу сводятся к иной оценке доказательств, об обстоятельствах, исследованных судом первой инстанции в полном соответствии с правилами процессуального закона.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Томского областного суда от 28 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Ихсанова Р.Ш. - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационная жалоба, представление через Томский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 13 августа 2021 года