Проект Федеральной программы обеспечения и защиты прав и свобод человека (1998 - 2002 гг.)

Проект
Федеральной программы обеспечения и защиты прав и свобод человека
(1998 - 2002 г.г.)

Введение

В реформировании российского общества, охватывающем политическую, социальную, экономическую, культурную сферы, решающим фактором являются права и свободы человека, без обеспечения которых невозможно движение к демократии, свободе, правовому государству, законности.

Права человека - главный ориентир деятельности государства, поэтому их признание, соблюдение и защита - обязанность государства. Приоритет прав человека в государственной деятельности обусловлен их особой значимостью в развитии всех общественных процессов. Права человека

- определяют сферу свободы личности, ее автономию и самоопределение;

- упорядочивают и координируют общественные связи и отношения;

- очерчивают границы деятельности государства, предотвращая неоправданное вторжение государства в сферу личной свободы человека, ставя преграды всевластию и произволу государственных структур;

- определяют параметры взаимоотношений человека и государства, ответственность последнего за свою деятельность перед личностью и обществом;

- обеспечивают стабильность, устойчивое развитие общества, его нормальную жизнедеятельность на основе проверенных историческим опытом правовых форм взаимодействия людей.

Переходный период, в котором находится сейчас Россия, всегда сложен и драматичен для общества, поскольку идет борьба и жесткое противостояние прежних стереотипов и устоев организации жизни человека, общества, государства с новыми принципами, идеями, ориентирами. В России эта ситуация осложняется историческими факторами: отсутствием демократических традиций, политической свободы, правовой культуры, уважения к правам и свободам личности. Эти недостатки прошлого усугубляются в нынешних условиях отсутствием четкой выверенной стратегии и тактики развития общества по пути демократии и права, жестким политическим противостоянием, ослаблением государственности, тяжелой экономической ситуацией, нравственной деградацией значительной части общества.

Главная задача сегодня - не допустить возврата к прошлому - подавлению личности, ее полному подчинению государству, принижению индивидуальности, ограничению свободы и автономии индивида, создать условия для продвижения к демократии, гражданскому обществу, правовому государству, свободной рыночной экономике. В обеспечении стратегии устойчивого политического, экономического, социального и культурного развития главная роль принадлежит правам человека. Исторический опыт убедительно показывает, что развитие общества по пути прогресса и свободы неотделимо от борьбы за расширение и обогащение прав человека. Каждая новая ступень общественного развития, расширения свободы сопряжена с обогащением и увеличением объема прав человека. Права и свободы человека - это главный критерий оценки качества государственности, степени ее демократичности, приверженности правовым началам, нравственности, общечеловеческим ценностям.

Поэтому обеспечение прав человека в России - это не второстепенная, побочная задача преобразований, осуществляемых в обществе, а основная их цель, призванная изменить положение индивида, создать достойные условия его жизни, гарантировать свободу, неприкосновенность личной сферы, активное участие в политическом процессе, социальную защищенность. Права и свободы человека, пригнанные в современном мире, выражают согласованные и жизненно необходимые интересы всех индивидов, социальных групп. Они консенсуальны по своей природе, и в силу этого призваны обеспечить единство и устойчивое развитие общества. Поэтому защита и обеспечение прав и свобод человека должна стать национальной идеей, объединяющей российское общество, умеряющей политическое противостояние и конфликты.

Такая позиция должна быть положена в основу стратегии и тактики государственной политики во всех сферах государственной и общественной жизни: она требует определения конкретных мер, направленных на реальное обеспечение прав и свобод человека как центрального, ключевого фактора решения сложных задач переходного периода, стратегии устойчивого развития, создания гарантий против возврата общества к прошлому. Эти задачи определяют необходимость создания Федеральной программы действий в области прав человека, рассчитанной на период 1998-2002 г.г.

Цель Федеральной программы действий в области прав человека

- наметить ближайшие и долговременные задачи гуманитарной политики российского государства, направленной на совершенствование охраны и защиты прав человека, обеспечение его достоинства, независимости от любого произвола и беззакония;

- определить основные направления развития законодательной и правоприменительной практики в России, содействующие реализации прав человека, созданию единой целостной системы их защиты, привести российское законодательство в области прав человека в соответствие с международными стандартами;

- привлечь внимание государства и общества к неблагополучной ситуации в области защиты прав человека;

- способствовать тесной координации внутригосударственной (национальной) системы защиты прав человека с международно-правовыми системами;

- содействовать установлению и развитию форм правового воспитания, определяющих знание каждым своих прав и свобод, умение пользоваться ими и защищать их;

- выявить наиболее уязвимые группы населения, защиту прав которых не смогло обеспечить государство, и наметить пути исправления сложившейся ситуации.

В основу Федеральной программы действий в области прав человека положены принципы взаимоотношений человека и государства, признанные международным сообществом. Эти принципы закреплены в Основном Законе Российской Федерации, вобравшем в себя опыт развития прав человека ряда демократических зарубежных государств, а также международно-правовые подходы к защите прав человека, нашедшие воплощение во Всеобщей декларации прав человека. Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ряде других актов:

- права человека принадлежат ему от рождения, поэтому они являются неотъемлемыми и неотчуждаемыми;

- права человека универсальны, основаны на принципе равенства; они гарантированы каждому, кто находится под юрисдикцией государства;

- права человека - высшая ценность, а их уважение, соблюдение и защита - обязанность государства;

- права человека - средство контроля за властью, ограничитель всевластия государства, которое не должно переступать границ свободы, очерченных правами человека;

- обеспечение прав и свобод несовместимо с дискриминацией по какомулибо признаку;

- осуществление прав и свобод человека не должно нарушать права и свободы других лиц;

- основные права и свободы должны быть едины на всей территории государства, их регулирование - предмет ведения федеральных органов власти, а обеспечение и защита - совместного ведении федеральной и региональной властей;

- личные, политические, экономические, социальные и культурные права и свободы равноценны по своей значимости; в единой системе этих прав нет иерархии;

- коллективные права неотделимы от прав индивида; они не должны противоречить индивидуальным правам, ограничивать правовой статус личности;

- права человека регулируются Законом;

- основные фундаментальные права человека должны соблюдаться в любой ситуации. Они могут быть временно ограничены Законом в случае наступления обстоятельств, указанных в Конституции и важнейших международно-правовых актах: угрозы государственной и общественной безопасности, основам конституционного строя, здоровью и нравственности, правам и законным интересам других лиц. Временные ограничения прав и свобод человека должны быть соразмерны и пропорциональны ситуации, определяющей необходимость таких ограничений, и устраняться по мере нормализации ситуации, изменения причин, вызвавших их.

Состояние дел с правами человека определяется уважением и соблюдением указанных выше принципов, их воплощением в законодательстве, системе и процедурах защиты прав человека.

I. Развитие российского законодательства о правах человека

Первостепенной задачей современного периода является развитие и совершенствование законодательства, закрепляющего правовой статус личности, систему ее прав и свобод. Важнейшим шагом в этом направлении стало принятие Конституции РФ, которая содержит широкий набор прав и свобод человека, отвечающий международно-правовым эталонам и выражающий необходимые условия нормальной жизнедеятельности индивида и общества.

Принятие Конституции России, провозгласившей высшую ценность человека, приоритет его прав и свобод, правовое и социальное государство, рыночную экономику, потребовало интенсивной работы в области законотворчества, приведения законодательства в соответствие с конституционными принципами. В этом направлении проделана значительная работа. Приняты Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Уголовноисполнительный кодекс РФ, Семейный кодекс РФ; Федеральный Закон РФ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию".

В новой экономической ситуации важное место занимает обеспечение прав граждан в сфере трудовых отношений. Были приняты: Закон о порядке рассмотрения коллективных трудовых споров, Закон о дополнениях и изменениях Закона о коллективных договорах и соглашениях, Закон о профессиональных союзах, их правах и гарантиях, Закон о дополнениях ст.213 КЗоТ РСФСР относительно вынесения решений по спорам об увольнении и переводе на другую работу (он предусматривает ответственность за нанесение морального ущерба в случае незаконных действий руководства предприятия, учреждения и т.д.).

Принят ряд законодательных актов в сфере аграрных отношений - Закон о государственном регулировании агропромышленного производства, Закон о сельскохозяйственной кооперации, которые оказали существенное воздействие на защиту прав лиц, занятых в сельском хозяйстве.

Однако законодательное обеспечение прав и свобод человека осуществляется медленно и непоследовательно. Требуют скорейшего принятия такие важнейшие акты как Земельный кодекс и Налоговый кодекс, Гражданскопроцессуальный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Административно-процессуальный кодекс РФ. Явно тормозится работа, связанная с принятием Закона "Об обращениях", который явился бы серьезным заслоном от бюрократизма и своеволия чиновников: не принят Закон об альтернативной службе, Закон, устанавливающий порядок возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц. Серьезным пробелом является отсутствие законов о статусе национальных меньшинств и малочисленных народов. Нуждается в дальнейших изменениях в соответствии с новыми принципами развития экономических отношений трудовое законодательство. Необходимо ускорить принятие Закона о личном подсобном хозяйстве, Закона о крестьянском (фермерском) хозяйстве, Закона о садово-огородных объединениях, призванные обеспечить права миллионов российских граждан.

Большая работа в области законотворчества предстоит в связи со вступлением России в Совет Европы и ратификацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Прежде всего нуждается в изменении ряда законодательных актов, затрагивающих личные (гражданские) права индивидов. После ратификации Конвенции должны быть отменены статьи УК РФ, предусматривающие в качестве наказания исключительную меру; в новом Уголовно-процессуальном кодексе арест в течение 10 суток до предъявления обвинения должен быть сокращен (по европейским стандартам этот срок зависит от обстоятельств дела, но, как правило, не превышает 4 суток); следует урегулировать порядок задержания "на месте" и доставлении в милицию лиц, подозреваемых в совершении преступлений; ввести судебное санкционирование арестов и продления сроков задержания; реально обеспечить требование законодательства об участии защитника в уголовном деле с момента задержания подозреваемого или его первого допроса и допустить консультации обвиняемого (подозреваемого) с защитником до и после допроса.

Необходимы уточнения некоторых положений избирательного права; недостаточно четко урегулированы вопросы финансового обеспечения выборов, требуют уточнения правила использования СМИ при проведении избирательной компании, установление четких санкций за злоупотребление служебным положением в целях избрания и др.

Допускаемые законом ограничения прав и свобод должны подлежать судебному обжалованию. Не соответствуют Конвенции слишком широкие ограничения прав и свобод, связанные со свободой выражения мнений, а также с проведением мирных манифестаций.

Нужно принятие Закона о политических партиях, который содержал бы систему гарантий их участия в политическом процессе и вместе с тем определил систему правовых мер против антиконституционной деятельности экстремистских объединений, разжигающих социальную, национальную рознь, распространяющих тоталитарные, фашистские, националистические идеи.

На очереди - ратификация Европейской социальной хартии, что ставит перед Россией весьма сложные, трудно разрешимые в нынешних условиях задачи, связанные с кризисной ситуацией в экономике, невыплатой заработной платы и пенсий, необеспеченностью важнейших экономических и социальных прав.

Законодательная деятельность в области прав человека не должна носить спонтанного, неупорядоченного характера. Необходим перспективный план законотворчества с выделением приоритетных, первоочередных законов, определением времени принятия других законов по мере созревания политических, экономических и социальных условий, возможностей их финансового обеспечения*.

Нуждается в совершенствовании и сама процедура законотворчества. Законопроекты разрабатываются, как правило, ведомствами, призванными их исполнять, в силу чего их собственные, внутриорганизационные интересы нередко выдвигаются на первый план в ущерб интересам человека и общества. Это обстоятельство является одной из причин усилившейся в последнее время тенденции решить проблему борьбы с коррупцией и преступностью за счет ограничения конституционных прав и свобод личности.

Серьезным ущемлением прав граждан является принятие ведомственных инструкций, призванных регламентировать порядок реализации законов, а на практике приводящих к созданию дополнительных препятствий для осуществления гражданами своих прав. Они малодоступны для ознакомления, в ряде случаев сохраняется фактически закрытый характер этих документов, отсутствует процедура оценки их соответствия Конституции и законам. Подобные недостатки характерны и для многих нормативных актов, принимаемых субъектами Федерации и местными органами власти.

Это приводит к нарушению единства правового пространства в сфере защиты личности и ослабляет высшую юридическую силу Конституции.

Для совершенствования законодательства в области прав человека, развития их юридических гарантий необходимо:

- провести ревизию действующих федеральных нормативно-правовых актов и нормативно-правовых актов субъектов РФ с точки зрения их соответствия Конституции РФ и международным стандартам в области прав человека и гражданина;

- разработать и принять федеральный закон, предусматривающий ответственность органов государственной власти субъектов РФ за принятие решений и осуществление действий, противоречащих Конституции РФ;

- выявить пробелы правового регулирования и подготовить план законотворческих работ, определив очередность разработки законопроектов;

- обеспечить прямое действие конституционных норм и принципов о правах и свободах человека;

- подготовить проект закона, регулирующего сферу ведомственного нормотворчества, предусмотрев процедуру обязательной государственной регистрации ведомственных инструкций. Исходить при этом надо из следующих критериев;

1) ведомственные нормативные акты должны регулировать внутриорганизационные отношения и технические вопросы и не противоречить конституционным нормам о правах и свободах граждан;

2) регламентация механизма реализации прав граждан не должна сужать объема этих прав, предусмотренных законом.

- провести полномасштабную проверку подзаконных актов территориальных органов власти, которые затрагивают вопросы прав человека, с целью приведения их в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Подзаконные акты, не удовлетворяющие этим критериям, должны быть отменены или пересмотрены;

- предусмотреть обязательность опубликования и доступность для ознакомления всех подзаконных актов, касающихся конституционных прав и свобод граждан;

- предусмотреть процедуру обязательной и независимой экспертизы подготавливаемых законопроектов, затрагивающих права человека, для проверки их соответствия Конституции, международным обязательствам России, действующему законодательству. В этих целях поручить Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации совместно с МИД Российской Федерации готовить заключения на проекты законодательных актов, вносимых Президентом Российской Федерации, и на законы, принятые Государственной Думой, до их подписания Президентом Российской Федерации;

- рекомендовать высшим органам судебной власти Российской Федерации разъяснить судам необходимость неукоснительно соблюдать п.1 ст.15 Конституции Российской Федерации и признавать в своей практике недействительными любые подзаконные акты, если они противоречат конституционным правам и свободам личности.

II. Обеспечение единых стандартов защиты прав человека на всей территории Российской Федерации

Одной из важнейших задач федеративного государства является обеспечение единых стандартов осуществления и защиты прав человека во всех субъектах федерации. Для России эта проблема особенно актуальна в силу значительных территориальных масштабов страны, разнообразия социально-политических, экономических и национальных особенностей регионов, плюрализма исторических, религиозных и культурных традиций населения.

В конституциях и уставах ряда субъектов Российской Федерации встречаются положения, которые противоречат Конституции страны: действие принципа равенства прав и свобод человека и гражданина распространяется только на жителей субъекта Федерации, ограничивается действие прав и свобод, гарантированных на федеральном уровне, предоставляются определенные преимущества гражданам, принадлежащим к титульной для данного субъекта Федерации национальности. В практике Конституционного Суда неоднократно рассматривались дела о соответствии Конституции Российской Федерации законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих избирательные права граждан, право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

Вместе с тем наличие значительного числа субъектов Федерации влияет на степень интенсивности и формы взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровня, а отсутствие полной базы данных региональных законов и нормативных правовых актов не позволяет оперативно отслеживать противоречия в регламентации прав человека и гражданина на федеральном и региональном уровнях.

Для обеспечения единых стандартов осуществления прав человека на всей территории Российской Федерации необходимо:

- федеральным органам государственной власти более активно использовать согласительные процедуры для преодоления коллизий между законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, право обращения в Конституционный Суд, разработку типовых (модельных) законов и нормативных правовых актов в области прав человека и гражданина;

- Генеральной Прокуратуре Российской Федерации систематически проводить обобщающие проверки законности правовых актов, регламентирующих статус человека на территории субъектов Федерации;

- органам, курирующим вопросы прав человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, координировать усилия и оказывать взаимное содействие в правовом и информационном обеспечении мероприятий в данной сфере;

- создать базу данных о региональных законах и нормативно-правовых актах, затрагивающих права и свободы человека.

III. Совершенствование системы и процедур обеспечения и защиты прав человека

Принятие нового законодательства в области прав человека - важное условие их гарантированности и защиты. Однако для обеспечения прав человека необходима единая, четко скоординированная система правовых механизмов и процедур реализации прав и свобод человека. К сожжению, следует констатировать, что нарушение не только Законов, но и принципов и норм Конституции РФ, регулирующих права человека, - явление распространенное, имеющее тенденцию к расширению. Неуважение к Закону, пренебрежение к правам и интересам граждан стало реальным фактом жизни, что крайне отрицательно влияет на социально-психологическое и нравственное состояние общества, вызывает недоверие граждан к государству и должностным лицам, снижает их политическую активность, порождает гражданскую апатию.

Эти негативные явления порождены не только социальнопсихологическими и нравственными причинами, но и правовым неблагополучием. Размытость, неопределенность, противоречивость, а то и полное отсутствие юридических правил и процедур, обеспечивающих защиту прав граждан, создают неблагоприятную правовую ситуацию, связанную с обеспечением и защитой прав человека. Права и свободы человека и гражданина, сформулированные в Конституции, не имеют процессуально правовой опоры и не могут быть надежно защищены.

Система защиты прав человека включает: судебную защиту; несудебную защиту, деятельность неправительственных правозащитных организаций. Необходимо проанализировать недостатки этих форм защиты, и причины, их обусловливающие.

1. Судебная защита прав человека и оказание юридической помощи

В советское время судебная система зачастую являлась одной из структур репрессивного аппарата. Суд был низведен до положения обычного управленческого учреждения, которым командовали партийные и советские функционеры, прокуроры, работники МВД и КГБ. Отсутствие у судей реальной самостоятельности и независимости, укоренившийся порядок рассмотрения жалоб на чиновников их вышестоящим начальством исключали возможность поставить, под контроль суда действия и решения органов исполнительной власти и их должностных лиц. Компетенция суда в сфере защиты прав граждан была крайне ограничена, а зависимое положение от монопольно правившей партии предопределяло разрешение судом конфликта между гражданином и государством в пользу последнего.

Для радикального изменения сложившейся ситуации Верховным Советом Российской Федерации 24 октября 1991 г. была утверждена концепция судебной реформы. Однако следует отметить, что она реализуется очень медленно. Определенные шаги для реформирования судов и совершенствования их деятельности сделаны. В частности, приняты законы о судебной системе Российской Федерации, Конституционном Суде, арбитражных судах, об исполнительном производстве, новые Гражданский, Уголовно-исполнительный, Арбитражный процессуальный кодексы. Но это лишь начало пути реформирования судебной системы. Предстоит еще большая работа, направленная на то, чтобы суд действительно стал защитником прав человека, гарантом правопорядка в обществе.

Сделать это очень непросто. Общеизвестно бедственное материальное положение судов. Из-за недостаточного финансирования и организационных просчетов судебная реформа до последнего времени осуществлялась крайне неудовлетворительно. В судах наблюдается острая нехватка судейских кадров, многие суды размещены в неприспособленных либо плохо приспособленных помещениях, не хватает мебели, бумаги, средств на оплаты телефонной связи и т.д. Все это приводит к затяжке рассмотрения дел, многие подсудимые, в том числе несовершеннолетние, ожидают месяцами, а порой и годами судебного рассмотрения.

Без достаточного финансирования судов невозможно обеспечить полное и независимое осуществление правосудия, как того требует ст.124 Конституции РФ. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ (1997г.) подчеркивалась необходимость безусловного выполнения этого конституционного предписания. К сожалению, других импульсов к выполнению Конституции в этой ее части пока не существует.

Однако главная причина низкой эффективности правосудия - незнание, непонимание людьми задач, образа действий, возможностей суда как потенциального защитника их прав и свобод. В суды обращаются редко, боясь многодневных хождений, волокиты, грубости и бюрократизма, не надеясь добиться там правды. Несмотря на применение Закона "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993г., число жалоб и заявлений, подаваемых в суды, не превышает 40 тыс. в год. И это в стране с населением почти 150 миллионов!

Нельзя не сказать и об отсутствии у населения реального доступа к правосудию. Право на судебную защиту предусмотрено ст.46 Конституции Российской Федерации. Однако в настоящее время районные суды, компетенция которых включает 95-97 процентов уголовных и гражданских дел, а также многие дела об административных правонарушениях, обслуживают территории с большим числом жителей (300-400 тыс.) или весьма обширные по своей протяженности. Они чрезмерно перегружены и не в состоянии с должной тщательностью разбираться в огромном потоке жалоб и исков, поступающих в суды. Нехватка судей приводит к отказам под разными предлогами принимать жалобы и заявления граждан. Рассмотрение дел в районных судах затягивается на долгое время, что рождает у людей неверие в эффективность судебной защиты.

Назрела необходимость в проведении системы мер, направленных на повышение престижа суда и эффективности правосудия:

- прежде всего, следует обеспечить законодательную базу судебных органов - ускорить принятие Закона о судах общей юрисдикции, Уголовно-процессуального, Гражданско-процессуального, Административнопроцессуального кодексов, что позволит создать четкие юридические механизмы и процедуры защиты прав человека, отвечающие современным мировым стандартам;

- для обеспечения доступа граждан к правосудию надо повсеместно учредить первичные, наиболее приближенные к населению звенья судебной системы - мировых судей, которые обслуживали бы небольшие судебные участки с населением в несколько тысяч человек. К компетенции этих судей следует отнести большинство гражданских и административных дел, рассматриваемых ныне районными судами, а также уголовные дела о преступлениях, за которые может быть назначено сравнительно мягкое наказание (предположим, до одного года лишения свободы). Целесообразно несколько упростить процедуру рассмотрения дел у мировых судей. Важно не только без промедления принять закон о мировых судьях, но - и это главное - обеспечить материально и организационно проведение его в жизнь;

- не меньшее значение для повышения престижа, авторитета суда в глазах населения имеет и четкое отграничение судебной функции от функции органов уголовного преследования. Помня прежний печальный опыт, суд нередко и ныне отождествляют с обвинительной властью, причисляют к органам борьбы с преступностью. Такое искаженное представление о предназначении суда вызвано не только не изжитым до сих пор обвинительным уклоном, когда на передний план суд ставит защиту не прав личности, а интересов государства, отстаиваемых прокурором, но и сохраняющимися в действующем уголовно-процессуальном законодательстве обвинительными полномочиями суда (возбудить уголовное дело, привлечь к уголовной ответственности новых лиц, постановить обвинительный приговор даже в случае отказа прокурора от обвинения и др.). Новый УПК РФ, проект которого обсуждается в Государственной Думе, должен полностью освободить суд от чуждых его природе обвинительных функций, что несомненно будет способствовать внедрению в массовое сознание веры в справедливое правосудие;

- этой же цели мог бы служить пересмотр Государственного общеобразовательного стандарта высшего профессионального образования для выпускников по специальности "Юриспруденция", утвержденного 22 октября 1996 г. Речь идет о предусмотренной Госстандартом учебной дисциплине, именуемой "Правоохранительные органы". В этой дисциплине изучается организация суда, а также прокуратуры, органов дознания, предварительного следствия, внутренних дел и др. Все они обозначены в программе одинаково - "правоохранительные органы". Под таким же названием издаются учебники для вузов, из которых студенты должны усвоить, что суд и прокуратура - это органы одного плана, действующие в одной команде и выполняющие общую задачу - борьбу с преступностью. Учебная дисциплина, самим своим названием унифицирующая правовой статус судьи и прокурора, ничего не в состоянии дать будущим юристам, кроме ошибочного представления о действительном положении суда в обществе и государстве, его особой, уникальной роли единственного органа правосудия;

- важным инструментом повышения качества правосудия могло бы служить и включение в программу высших юридических учебных заведений, осуществляющих подготовку и переподготовку кадров судебных, прокурорских и следственных работников, теоретико-прикладной дисциплины "Права человека";

- усилению судебной защиты прав граждан могло бы способствовать учреждение суда с присяжными заседателями на всей территории России. Сейчас уже общепризнано, что за четыре года своего существования суд присяжных оправдал связанные с ним надежды.

К сожалению, суд присяжных из-за отсутствия материальных ресурсов функционирует только на территории девяти субъектов Российской Федерации. Это обстоятельство свидетельствует о прямом нарушении конституционного принципа равенства граждан перед законом и судом, который (принцип) должен соблюдаться независимо, в частности, от места жительства граждан (ст.19 Конституции РФ). Последовательное учреждение суда присяжных во всех субъектах Федерации вместе с введением института мировых судей и повышением качества правосудия в целом позволит преодолеть отчуждение населения от правосудия, станет еще одним шагом на пути формирования правового государства.

Для обеспечения прав граждан необходимо совершенствовать оказание юридической помощи населению. Основная доля такой помощи приходится на адвокатуру. Однако организация и деятельность адвокатуры до сих пор определяются законом 1980 г. Он полностью изжил себя, так как был рассчитан на адвокатуру, подконтрольную государству. В новых условиях адвокатура мыслится как единая правозащитная организация свободных юристов-профессионалов, объединенных в коллегии, фирмы, бюро и пр. Адвокатура с помощью избираемых ею органов самоуправления определяет свою общую численность, сама подбирает и готовит кадры, она же сама очищается от лиц, запятнавших ее корпоративную честь.

Для повышения качества работы органов адвокатуры следует:

- использовать единственную форму контроля со стороны государства, имеющую целью оградить граждан от лиц, прикрывающих свою профессиональную непригодность званием адвоката, - выдачу лицензии на занятие адвокатской деятельностью Министерством юстиции РФ;

- в новом законе об адвокатуре (его обсуждение в Госдуме длится уже более двух лет) должно быть записано право адвоката собирать доказательства в противовес деятельности следователя;

- нужно установить реальные гарантии неприкосновенности адвокатов, а также обязанность всех адвокатских объединений, действующих в каждом субъекте Российской Федерации (а таких объединений, несомненно, может быть несколько - разного профиля, разной направленности, с разными конкретными задачами), на равных основаниях и в равной доле оказывать бесплатную юридическую помощь неимущим и малоимущим гражданам.

Это возможно путем создания государственного страхового фонда, обеспечивающего оплату, труда адвокатов, а также путем снижения размера налоговых выплат (их введение в начале 1997 г. тотчас сказалось на заработках адвокатов, заставляя их увеличивать размеры гонораров, т.е. в конечном счете ударило по карманам граждан, нуждающихся в юридической помощи). Возможно и создание муниципальной (социальной) адвокатуры. Целесообразно проанализировать и использовать зарубежный опыт оказания населению бесплатной юридической помощи.

2. Несудебная защита прав человека

В России в соответствии с рекомендациями Экономического и социального совета ООН уделяется определенное внимание развитию и совершенствованию институтов несудебной защиты прав и свобод человека и гражданина. Эти институты призваны существенно дополнить судебный механизм защиты прав и законных интересов личности и способствовать комплексному решению этой проблемы.

Национальная система несудебных государственных учреждений, призванных защищать права и свободы гражданина и человека в Российской Федерации, состоит из следующих звеньев:

1. Институт Уполномоченного по правам человека, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" определил статус Уполномоченного, порядок его назначения и компетенцию, реализовав тем самым требования статья 103 Конституции РФ.

2. Прокуратура Российской Федерации. Согласно ст.2 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 г.) она осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) органами и органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Органы прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешают жалобы и заявления граждан, содержащие сведения о нарушении законов.

Ежегодно прокурорами выявляется несколько десятков тысяч нарушений прав и законных интересов граждан в системе органов местного самоуправления (в 1995 г. - 43 тыс.), руководителями предприятий разных форм собственности и руководителями местных администраций. В 1995 году в целях восстановления нарушенных прав и свобод граждан прокурорами принесено более 68 тыс. протестов, внесено 70 тыс. представлений, предъявлено в суды свыше 45 тыс. исков.

3. Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации, полномочия и новый состав которой были определены Указом Президента РФ от 18 октября 1996 г. Ныне на указанную комиссию возложены: сбор, изучение и анализ информации и материалов по вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина; составление общих ежегодных и специальных докладов о соблюдении прав и свобод человека и гражданина и направление их Президенту РФ; подготовка для Президента РФ предложений о совершенствовании механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина; участие в подготовке соответствующих законопроектов; рассмотрение обращений лиц, содержащих информацию о фактах систематического нарушения прав и свобод человека и гражданина, и ряд других функций.

4. Для решения важных специфических вопросов обеспечения прав и свобод человека при Президенте РФ созданы: Комиссия по вопросам помилования, Комиссия по реабилитации жертв политических репрессий, Комиссия по военнопленным, интернированным и пропавшим без вести.

ГАРАНТ:

Указом Президента РФ от 28 декабря 2001 г. N 1500 Комиссия по вопросам помилования при Президенте Российской Федерации упразднена, см. Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации

Правительством РФ образованы межведомственные комиссии: по вопросам профессиональной ориентации, психологической поддержки населения; по вопросам социального обслуживания населения; по вопросам улучшения положения женщин; по охране здоровья граждан; по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с отказом им в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за рубеж и др.

5. На Администрацию Президента РФ, Аппарат Правительства РФ возложены рассмотрение и анализ обращений граждан. В положениях некоторых органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ) также указано на обязанность руководства этих органов обеспечивать рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан.

В Администрации Президента РФ в качестве самостоятельного подразделения функционирует Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан. Положение об этом Управлении, утвержденное Указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г., в качестве основной функции Управления предусматривает обеспечение рассмотрения устных и письменных обращений граждан, адресованных Президенту РФ и Правительству РФ. Однако до сих пор в России нет федерального закона, который бы с учетом норм Конституции РФ установил правила рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан во всех органах исполнительной власти и иных государственных организациях, в органах местного самоуправления.

В настоящее время по этим вопросам действует Указ Президиума Верховного Совета СССР в редакции Указа от 4 марта 1980 года. В федеральных министерствах и ведомствах, в органах исполнительной власти субъектов РФ нормы этого акта не соблюдаются. Во многих случаях действуют "местные" правила, подчиненные интересам администрации, а не граждан.

Не ведется и разработка проекта федерального закона "О петициях", хотя необходимость его принятия обусловлена нормой Конституции о коллективных обращениях граждан.

6. Новой в нашей практике является деятельность негосударственных образований - органов местного самоуправления, призванных обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью, охраны окружающей Среды.

В нынешних условиях указанные проблемы приобретают особое значение в связи с решением вопросов, связанных с муниципальной собственностью (в частности, с образованием земельного рынка); с ухудшением экологической ситуации, ведущим к нарушению одного из фундаментальных прав граждан - права на здоровую окружающую среду; с ростом преступности и нестабильностью общественного порядка, создающих обстановку незащищенности прав граждан.

Учитывая, что права и свободы человека и гражданина еще недостаточно обеспечиваются надлежащим механизмом их защиты, о чем свидетельствуют многочисленные факты грубого нарушения этих прав и свобод как государственными органами и органами местного самоуправления, их должностными лицами, так и руководителями предприятий и хозяйственных организаций различных форм собственности, необходимо:

- обеспечить избрание Государственной Думой Уполномоченного Российской Федерации по правам человека, поскольку срок его назначения истек еще в конце первого квартала 1997 года;

- рекомендовать Генеральному прокурору и подчиненным ему прокурорам усилить действенность надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, имея в виду, в частности, соблюдение избирательных прав, прав на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания, права частной собственности, трудовых прав, жилищных прав и льгот; прав ветеранов труда и инвалидов, права граждан на охрану здоровья и квалифицированную медицинскую помощь и других социальных прав.

Органы прокуратуры обязаны привлекать к установленной законодательством ответственности должностных лиц, государственных служащих и всех иных лиц, виновных в нарушении прав и законных интересов граждан, и обеспечивать гласность в этой работе;

- Комиссии по правам человека при Президенте РФ следует активизировать работу по анализу и обобщению фактического состояния дел в стране с соблюдением прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства и результаты своей работы доводить до сведения общественности через средства массовой информации.

Необходимо, чтобы Комиссия обобщила опыт работы комиссий и иных органов по защите прав и свобод человека и гражданина, созданных при органах государственной власти субъектов Российской Федерации, и подготовила рекомендации по повышению эффективности деятельности соответствующих комиссий и аналогичных им органов;

- целесообразно в общероссийском масштабе обобщить и предать широкой гласности работы многочисленных специализированных комиссий, образованных органами исполнительной власти для решения конкретных вопросов, связанных с защитой прав и свобод человека и гражданина в отдельных сферах жизни общества и государственной деятельности. Указанную работу следует поручить Комиссии по правам человека при Президенте РФ с привлечением на общественных началах специалистов, ученых, представителей негосударственных правозащитных организаций;

- особого внимания требует создание надлежащей правовой базы для работы с обращениями граждан.

Следует в кратчайший срок принять федеральный закон "Об обращениях граждан", определяющий порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в государственных органах и органах исполнительной власти, гарантии прав граждан в этой сфере, ответственность руководителей соответствующих органов за нарушение прав и законных интересов граждан;

- необходимо разработать проект федерального закона "О петициях", учитывая особый порядок рассмотрения высшими органами государственной власти РФ (Федеральным Собранием, Президентом РФ, Правительством РФ) и субъектами Российской Федерации коллективных обращений граждан;

- следует обеспечить разработку проекта Административнопроцессуального кодекса РФ, в котором были бы урегулированы все необходимые процедуры обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления, гарантии защиты прав и законных интересов граждан, обязанности должностных лиц;

- назрела необходимость постепенного введения института административной юстиции как одного из важных способов защиты прав граждан в квазисудебном порядке. Это потребует создания специальных учреждений административной юстиции в виде компетентных, составленных из представителей заинтересованных ведомств присутствий (комиссий) по разрешению трудовых споров, споров по налогам, по пенсионным вопросам, по вопросам оказания медицинской помощи и по другим вопросам, при решении которых особое значение имеет принятие оперативных мер по соблюдению и защите прав и законных интересов граждан.

При этом необходимо предусмотреть возможность обжалования решений, принятых учреждениями административной юстиции, в суды общей юрисдикции;

- в целях защиты прав граждан на местном уровне следовало бы создать при органах местного самоуправления Комиссии по правам человека, которые были бы наделены полномочиями обобщать наиболее массовые случаи нарушений прав человека, входить с рекомендациями в органы государственной власти по вопросам защиты прав граждан, координировать свою деятельность с правоохранительными органами, систематически освещать состояние дел с правами человека в средствах массовой информации.

3. Неправительственные правозащитные организации

Важное место в системе защиты прав человека занимают неправительственные правозащитные организации (НПО).

Действующие нормативные акты по вопросам статуса и деятельности общественных объединений, прежде всего Федеральный закон РФ от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" и Федеральный закон от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" не выделяют НПО из ряда других общественных объединений. Между тем 28 июня 1995 г. принят Федеральный закон "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", где речь идет об информационном обеспечении и подготовке кадров для этих объединений, о предоставлении им налоговых льгот, о их привлечении к выполнению государственного заказа, о государственной поддержке их проектов, о выделении субсидий и прочих благах. Правозащитные организации, напрямую выполняющие функции защиты прав граждан, укрепления конституционного строя и правопорядка, не имеют таких привилегий. Указ Президента РФ от 13 июня 1996 г. N 864 "О некоторых мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации" следует расценивать как осознание государственными органами необходимости такой поддержки. Однако требуется осуществление более конкретных мер для решения задач, намеченных в Указе.

Следует отметить, что в настоящее время НПО, по сути, не получают должной государственной поддержки; они не имеют ни прочного законодательного статуса, ни экономической базы.

Есть и другие проблемы в деятельности НПО.

В последние годы в результате изменения характера нарушений прав человека происходит активизация деятельности правозащитных организаций в тех областях, в которых наблюдаются массовые нарушения прав человека: нарушения прав человека по национальному (этническому) признаку; нарушения норм международного гуманитарного права в отношении гражданского населения в зонах военных действий; нарушения прав беженцев и переселенцев; прав военнослужащих: социальных прав граждан в условиях рыночной экономики; неблагополучие в пенитенциарной системе.

В последнее время к этому списку прибавилась проблема защиты "религиозных меньшинств", не подпадающих в силу нового закона о свободе совести под категорию "традиционных религий".

Усложнение спектра проблем, связанных с нарушением прав человека, вызвало как появление "специализированных" правозащитных групп типа комитетов солдатских матерей или организаций по защите прав инвалидов, жертв "финансовых пирамид" и т.п., так и большой географический разброс правозащитных организаций.

Предпринимаются попытки преодоления идейного раскола внутри правозащитного движения, на что указывают разного рода встречи, организуемые Московской Хельсинкской группой (МХГ). Создание издательства "Права человека", журнала "Правозащитник" является в какой-то мере объединяющим фактором.

В самом правозащитном движении существует стойкое неприятие идеи создания какого-либо координирующего центра или тем более государственной комиссии. В этой ситуации государству целесообразнее занять позицию невмешательства во внутренние дела правозащитного движения, что не освобождает его от оказания содействия его сохранению и развитию.

В этой связи необходима система мер государственной поддержки НПО (правовой и материальной):

- целесообразно внести некоторые поправки и дополнения к существующему закону "О некоммерческих организациях" с учетом пожеланий НПО;

- обеспечить НПО возможностями осуществлять свою деятельность в области прав человека без какого-либо вмешательства извне (с конкретизацией гарантий против такого вмешательства);

- заменить действующую систему регистрации НПО системой обязательного общественного уведомления;

- создать механизм взаимодействия между НПО и органами государственной власти. В этих целях предусмотреть учреждение в госорганах (прежде всего МИД, Минобороны, ФСК, МВД, Прокуратуре, Минсоцзащиты и др.) специальных контактных групп по связям с НПО;

- предоставить государственную материальную поддержку (помещений, оргтехники, залов для проведения собраний);

- оказать содействие в создании информационной сети для неправительственных организаций при непосредственном участии их представителей. Указанное содействие может выразиться в систематической публикации материалов об организации и деятельности НПО (как российских, так и зарубежных), помощи в обеспечении их средствами связи, введении для них льготных почтовых тарифов, снижении тарифов за оплату междугородных телефонных разговоров и пр.;

- содействовать привлечению финансовых и материально-технических средств из российских и зарубежных источников. В этих целях целесообразно разработать систему финансовых льгот, стимулирующих предоставление средств на нужды НПО со стороны российского и зарубежного бизнеса;

- обеспечить НПО льготные условия аренды помещения, средств транспорта и связи, типографских и полиграфических мощностей.

IV. Защита социальных прав населения

Рассмотренная выше система защиты прав человека распространяется на все виды прав человека (личные, политические, социальные, экономические, культурные). Однако защита социальных и экономических прав имеет свою специфику: для обеспечения этой категории прав недостаточно юридических механизмов и процедур, необходима разносторонняя деятельность государства, направленная на осуществление социальной политики, развитие производства, повышение материального уровня жизни населения. Поэтому важно обратить внимание на те направления и формы деятельности государства, целью которых является обеспечение и защита данной категории прав.

Согласно Конституции Российская Федерация провозгласила себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий достойной жизни и свободного развития человека. Социальное государство обязано обеспечить своим гражданам полное и равное участие в процессе и выгодах осуществляемых экономических реформ, создать условия для социальной интеграции общества.

Указанные принципы социального государства в нынешних условиях остаются программой на будущее, провозглашенными целями развития. Причины этого заключаются в том, что объем и степень реализованности социальноэкономических прав во многом зависят от общего состояния экономики. Основные права человека в социальной сфере гарантируются Конституцией Российской Федерации на уровне международных норм, и их нормативная база ориентирована на максимально возможные пределы имеющихся в стране ресурсов. Однако ситуация экономической нестабильности, тяжелое положение с финансированием социальных программ не позволяет в полной мере реализовать все задачи социальной реформы. Это определяет незащищенность социально-экономических прав граждан: неустойчивость занятости, задолженность по выплатам заработной платы, пенсий и пособий, экономические конфликты между работодателями и их служащими и т.д.

Сейчас в Российской Федерации именно на сферу социальных прав (трудовых, жилищных, прав социального обеспечения, социального страхования и т.д.) приходится основной массив нарушений прав человека. Федеральная программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 г.г. охарактеризовала ситуацию в социальной сфере как неоднозначную и противоречивую, в которой многие социальные проблемы стали представлять серьезную опасность для социально-экономической стабильности общества. Уровень реальных денежных доходов населения по сравнению с 1991 г. снизился на 40%, уровень реальной оплаты труда - более чем в 2 раза. Четвертая часть населения имеет доходы ниже прожиточного минимума. Усилилось имущественное расслоение. Тяжелое финансовое положение многих предприятий привело к росту задолженностей по заработной плате, обострению проблем занятости. Недостаточные ассигнования поставили на грань банкротства многие бюджетные учреждения здравоохранения, образования, науки и культуры.

Обеспечение удовлетворительного уровня социальной защиты населения - длительный и постепенный процесс преобразований во всех системах деятельности государства, направленный на достижение социального прогресса, формирование нового типа взаимоотношений между отдельными индивидами и государством - отношений социального партнерства и социальной интеграции. Однако постепенность этого процесса не умаляет насущной необходимости создания комплексного механизма защиты социальных и экономических прав населения, сочетающего в себе экономические, политические, юридические, административные средства и позволяющего на данном этапе минимизировать случаи нарушения прав человека в этой области.

Именно на формирование и эффективное функционирование такого комплекса должна быть ориентирована программа деятельности по защите социально-экономических прав населения. Приоритетными направлениями здесь по-прежнему являются повышение эффективности социальной политики государства, предоставление действенных гарантий конституционных прав граждан в области труда, занятости, социального обеспечения, образования, охраны здоровья, обеспечения жильем и т.д., достижение улучшения материального положения и условий жизни людей.

Федеральными законами последних лет, в основном, сформирована нормативная база для деятельности государственных социальных служб. Однако многое еще предстоит сделать. Прежде всего необходимо ратифицировать документы, в которых содержатся международные стандарты защиты социально-экономических прав и свобод, тем самым закрепив эти стандарты в национальном законодательстве и устранив возможные противоречия с действующей системой права.

Так, Международной Организации Труда (МОТ) в данной области принято 170 конвенций. К числу не ратифицированных Российской Федерацией относится программная Конвенция МОТ N 117 об основных целях и нормах социальной политики. В ней содержится положение, очень важное для действующего законодательства Российской Федерации: определение прожиточного минимума с учетом таких основных потребностей семей трудящихся, как продукты питания и их калорийность, жилище, одежда, медицинское обслуживание и образование. Учитывая необходимость введения научно обоснованных критериев прожиточного минимума - в идеале обеспечивающих, как требуют международные акты по правам человека, достойное существование и развитие индивида и его семьи существует настоятельная потребность в ратификации этой конвенции.

Присоединение к конвенциям МОТ в области охраны труда и принятие соответствующих нормативных положений позволит осуществить переход от существующей системы льгот и компенсаций, предоставляемых работникам за неблагоприятные условия труда к системе, обеспечивающей максимально безопасные условия труда путем установления индивидуальной ответственности работодателя за нарушение условий и охраны труда, экономических стимулов поощрения безусловного соблюдения правил техники безопасности.

Другим насущным вопросом является присоединение к Европейской социальной Хартии, принятой Советом Европы в 1961 году. Ее ратификация должна обозначать новую ступень в развитии социальной защиты населения, обеспечивающую соответствие норм российского законодательства международным стандартам в области прав человека.

Так, предстоит, как того требует Хартия, обеспечить эффективную защиту права трудящихся зарабатывать себе на жизнь свободно избранным трудом, включая защиту от принудительного труда и от дискриминации в вопросах труда и занятости. Важнейшими мерами для достижения этого положения являются:

- установление государственных минимальных социальных стандартов в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, пособий, стипендий, которые могли бы обеспечить достойное существование работнику и его семье - с целью вывода работающих граждан из числа бедного населения;

- гарантирование нормативного порядка осуществления права работника на своевременную оплату его труда, в том числе возмещение материального и морального ущерба, причиненного задержкой выдачи начисленной заработной платы и основных видов пенсий и пособий;

- обновление действующих норм трудового права в соответствии с новыми общественными и экономическими отношениями, с целью обеспечения договорного характера труда без умаления прав и льгот работающего, социальной защищенности работников при структурной перестройке, банкротстве предприятий; в этой связи возрастает необходимость подготовки нового Трудового кодекса;

- проведение необходимых антиинфляционных мер, индексация заработной платы, пенсий и пособий населения с учетом колебания реального уровня жизни;

- развитие системы социального партнерства на предприятии на принципах добровольности, равноправия и экономической заинтересованности договаривающихся сторон в участии в договорных отношениях, развитие системы коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений (особенно в организациях негосударственных форм собственности), формирование специальных органов по рассмотрению трудовых споров, включая досудебную процедуру рассмотрения трудовых споров на принципах паритетного участия социальных партнеров, разработка Федерального закона "О социальном партнерстве".

Практическое обеспечение права на труд осуществляется государством поддержкой высокого и стабильного уровня занятости и решением задачи предоставления работы всем желающим, до достижения полной занятости населения. Однако в настоящее время в Российской Федерации обозначилась тенденция падения уровня занятости: за последние четыре года уровень занятого населения сократился на 9 процентов, почти 2,7 млн. человек официально зарегистрированы в качестве безработных. Изменилась отраслевая структура занятости, что вызывает обострение региональных проблем, вплоть до массовой безработицы в отдельных областях страны.

В связи с этим требуется принятие мер как для стабилизации и решения проблемы занятости (вплоть до предоставления работы всем желающим), так и для смягчения социальных последствий безработицы. К числу таких мер могут быть отнесены:

- реформирование системы назначения и выплаты пособий по безработице, имея в виду определение проблемы занятости в категориях социальных рисков и соответствующую объективацию критериев наступления этих рисков;

- осуществление мер по усилению социальной защищенности работников, занятых в частном секторе экономики (примерно одна треть от общего числа работающих), работающих в режиме неполного рабочего дня;

- разработка социальных программ, направленных на расширение занятости для отдельных групп населения - молодежи, женщин, имеющих малолетних детей, инвалидов.

Европейская Социальная хартия требует, чтобы функционирующая в государстве система социального обеспечения действовала на достаточно удовлетворительном уровне и чтобы этот уровень постоянно повышался. Определенный уровень социальных гарантий, достигнутых в Российской Федерации, должен постепенно расширяться, прежде всего путем предоставления дополнительных гарантий по социальной защите для отдельных категорий граждан (дети, работающие женщины с детьми, молодежь, инвалиды и т.д.).

Расширение гарантий социальных прав граждан на основе единой социальной политики должно обеспечиваться, в основном, на уровне субъектов Федерации, органов местного самоуправления, федеральных министерств и ведомств, поскольку вопросы трудового законодательства, здравоохранения, образования, культуры, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение, являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Государственные стандарты и гарантии, обязательные на всей территории страны, должны дифференцироваться с учетом потребностей и объективных особенностей регионов. Однако с непременным условием - сбалансированностью социального регионального развития, предоставлением равного качества и условий жизни для населения вне зависимости от региона проживания.

Особо важно ввести социальную экспертизу проектов всех федеральных законов силами научных учреждений, неправительственных правозащитных и других негосударственных организации, разрабатывать федеральные целевые программы, намечающие действия для улучшения социальной защищенности отдельных слоев населения ("Старшее поколение", "Женщины России", "Молодежь России" и др.), разработать механизм реализации уже принятых федеральных программ в социальной сфере ("Дети России", "Федеральная миграционная программа", "Научное обеспечение и информация проблем инвалидности и инвалидов" и др.).

В современном обществе именно существование действенных гарантий реализации и защищенности социально-экономических прав, свобод и интересов является предпосылкой и показателем стабильного правового государства в его демократической и социальной форме.

V. Группы населения, нуждающиеся в неотложной защите своих прав

Первостепенное внимание следует обратить на те группы населения, которые в связи с изменениями, произошедшими в стране - распадом Советского Союза, переходом к рыночным отношениям, резким сокращением вооруженных сил, падением производства - оказались в крайне неблагоприятном положении.

1. Вынужденные переселенцы и беженцы

Миграция в России в настоящее время является одним из важных факторов, влияющих на ход социально-экономического развития страны. В результате распада СССР свыше 25 млн. русских оказались в зарубежных государствах. По данным Госкомстата России, в 1992-1996 г.г. в Россию из стран СНГ и Балтии переселились около 4,5 млн. соотечественников. Практически не снизились темпы миграции и в 1997 году.

За указанный период вынужденными переселенцами признаны свыше одного миллиона граждан России. Это обстоятельство предопределяет необходимость принятия ряда мер законодательного, экономического и социального характера. Пока же вынужденные переселенцы, а также беженцы остаются социально уязвимой категорией граждан России. Их права, предусмотренные законодательством РФ, нередко нарушаются, а главное, не подкрепляются созданием надлежащих материально-бытовых условий.

За последнее время приняты по сути дела новые Федеральные законы о вынужденных переселенцах и беженцах, ряд правительственных программ, посвященных либо специально вынужденным переселенцам и беженцам, либо содержащим специальные разделы по вопросам оказания помощи и поддержки отдельным категориям указанных лиц.

На оказание содействия вынужденным переселенцам и беженцам направлены положения Федеральных миграционных программ, утвержденных постановлениями Правительства РФ в 1996-1997 г.г. В этих программах определены основные направления практической работы по обустройству вынужденных переселенцев и беженцев: обеспечение временного проживания в надлежащих условиях; содействие в размещении и трудоустройстве по новому месту жительства; упорядочение деятельности органов исполнительной власти по постоянному расселению (индивидуально и на общинной основе) вынужденных переселенцев.

Кроме того, вопросы оказания вынужденным переселенцам помощи в трудоустройстве отражены в Федеральной целевой программе содействия занятости населения, утвержденной в 1996 г. Вопросы оказания помощи детям вынужденных переселенцев - в утвержденной Президентом РФ Федеральной программе "Дети России". Задача защиты прав и законных интересов вынужденных переселенцев нашла отражение в таких актах, как "Основные положения региональной политики в Российской Федерации" (утверждены Указом Президента РФ в 1996 г.), "Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов" (утверждена Правительством РФ в 1997 г.).

Во исполнение Закона "О вынужденных переселенцах" в течение 1997 г. Правительством РФ приняты Типовое положение о центре временного размещения вынужденных переселенцев; Положение о предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья; утверждены Порядок выдачи свидетельства о регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем; Порядок выдачи удостоверения вынужденного переселенца; Порядок выплаты единовременного денежного пособия лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем и Порядок оказания содействия лицу, получившему свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденному переселенцу в обеспечении проезда и провоза багажа к новому месту пребывания или месту жительства (постановления N 724 и N 725). Непосредственно касается вынужденных переселенцев и постановление Правительства РФ от 30 апреля 1997 г. N 510, которым утвержден Порядок выплаты компенсаций за утраченное жилье и/или имущество гражданам, пострадавшим в результате кризиса в Чеченской республике и покинувшим ее безвозвратно.

Постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. были определены меры государственной поддержки в 1996-1998 годах переселения граждан в Тульскую область, был одобрен эксперимент, проводимый в Чернском районе области по созданию необходимых производственных, жилищно-бытовых и социально-культурных условий для проживания и трудовой деятельности переселенцев из Грузии и даны соответствующие поручения федеральным органам исполнительной власти и администрации Тульской области.

В 1997 году вступило в силу Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев. Данное соглашение по сути дела касается и вынужденных переселенцев, поскольку последние не упомянуты в ст.3 Соглашения среди лиц, к которым это Соглашение не применяется.

Что касается беженцев, то практически новый Федеральный закон (новая редакция ранее действовавшего Закона РФ 1993 г.) был принят 28 июня 1997 г. Он предусматривает необходимость урегулирования Правительством РФ порядка оформления, выдачи и обмена свидетельства, удостоверяющего личность лица, ходатайствующего о признании беженцем; порядок оформления, выдачи и обмена удостоверения беженца, порядок выдачи свидетельства лицу, которому предоставляется временное убежище, и ряда других вопросов.

Правительство РФ обязано в кратчайший срок принять соответствующие нормативные правовые акты.

Применительно к вынужденным переселенцам и беженцам (с учетом определенных существенных различий в правовом положении этих лиц России) необходимо решать ряд важных общих вопросов. К ним относятся следующие:

- обеспечение надлежащего уровня финансирования как на федеральном, так и на региональном уровнях основных мероприятий, предусмотренных законодательством, для оказания помощи вынужденным переселенцам и беженцам, а именно:

а) выделение необходимых средств для адаптации вынужденных переселенцев, предоставление им земельных участков, жилья, трудоустройство; возмещение стоимости утраченного имущества, в том числе и за счет соответствующей страны СНГ, Балтии, региона РФ, откуда прибыл вынужденный переселенец. При этом необходимо учитывать, что вынужденный переселенец как гражданин России в полной мере должен быть обеспечен механизмом защиты его прав и свобод наряду с иными гражданами РФ;

б) финансовая и иная материальная поддержка беженцев - иностранных граждан и лиц без гражданства, не имевших в том числе гражданства СССР, которые также в силу Конституции РФ при законном их пребывании в России пользуются широким спектром прав и свобод;

- в настоящее время, когда согласно прогнозным оценкам миграционный поток в Россию будет возрастать, особенно за счет вынужденных переселенцев, и может составить в год не менее одного миллиона человек (миграция из Закавказья, Средней Азии, из государств Балтии, переселение лиц с Северного Кавказа), необходимы значительные финансовые ресурсы для осуществления неотложных мер по размещению, обустройству, трудоустройству, охране здоровья мигрантов и их семей. Только в этом случае все предусмотренные федеральными законами права вынужденных переселенцев и беженцев могут быть реально обеспечены. (По сообщению Федеральной службы миграции РФ, предполагается за счет бюджетных средств обеспечить финансирование предоставления помощи ежегодно 400 тысячам человек, однако до сих пор выделяется менее одной четверти требуемой суммы);

- в регионах (субъектах Федерации) еще нередко встречаются факты неоправданных ограничений в регистрации вынужденных переселенцев и беженцев по месту жительства и по месту пребывания, о чем свидетельствуют факты принятия нормативных правовых актов, нарушающих конституционные права человека. Это касается прежде всего правил регистрации граждан по месту жительства в таких регионах, как Москва, Московская область, Ставропольский и Краснодарский края, Воронежская область и некоторые другие области Европейской части России. В связи с этим необходимо принять оперативные меры по ликвидации любых фактов дискриминации вынужденных переселенцев и беженцев при решении в установленном законом порядке вопросов об их месте жительства;

- необходимо активизировать работу органов исполнительной власти субъектов Федерации по поддержке создания и нормальной работы коммерческих и некоммерческих организаций, создаваемых в целях трудоустройства и бытового обеспечения вынужденных переселенцев и беженцев;

- особое внимание должно быть уделено охране здоровья населения и обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия в районах массового расселения вынужденных переселенцев и беженцев, оказанию этим лицам неотложной медицинской помощи, их психологической адаптации к новым условиям жизни;

- органы исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления должны обеспечить широкую разъяснительную работу с населением соответствующих территориальных единиц в целях соглашения благоприятных условий для адаптации вынужденных переселенцев и беженцев;

- государственные органы социальной защиты населения призваны оказывать реальную поддержку престарелым и инвалидам из числа вынужденных переселенцев и беженцев, своевременно выплачивать пенсии и пособия, обеспечивать помещение одиноких нетрудоспособных лиц соответствующие стационарные учреждения;

- Федеральная миграционная служба России и ее органы в регионах обязаны обеспечивать строгую дисциплину в расходовании бюджетных и внебюджетных средств, направляемых на нужды вынужденных переселенцев и беженцев; осуществлять реальный контроль за выполнением требований законодательства; оперативно реагировать на обращения вынужденных переселенцев и беженцев по поводу ущемления их прав и законных интересов;

- Прокуратуре РФ целесообразно усилить надзор за соблюдением прав и свобод вынужденных переселенцев и беженцев как особо уязвимой группы населения; немедленно пресекать любые факты произвола и беззакония в отношении указанных лиц;

- целесообразно, чтобы Верховный Суд РФ обратил внимание судов общей юрисдикции на необходимость безотлагательно рассматривать жалобы вынужденных переселенцев и беженцев на ущемление их прав и свобод государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, государственными служащими;

- Федеральная миграционная служба должна активизировать свою деятельность по подготовке двусторонних соглашений России со странами СНГ и Балтии о регулировании процесса переселения граждан России на ее территорию в целях обеспечения имущественных интересов вынужденных переселенцев, освобождения их от налогов и сборов в связи с выездом из страны прежнего пребывания;

- Правительство РФ должно обеспечить разработку и принятие всех нормативных правовых актов, вытекающих из Федерального закона "О беженцах", регламентирующих процедуры определения статуса беженца, выдачи соответствующих документов, порядок предоставления кредитов на обустройство и ряд других важных вопросов, связанных с реальным положением прав и свобод беженцев.

Со стороны Правительства РФ должен быть усилен контроль за рациональным использованием выделяемых из федерального бюджета средств на удовлетворение неотложных нужд вынужденных переселенцев и беженцев и оказание реальной помощи этим лицам.

2. Военнослужащие

Обеспечение реального соблюдения прав и свобод военнослужащих - одна из составляющих проводимой ныне военной реформы.

Однако до сих пор в достаточной мере законодательно не урегулирован механизм защиты прав и свобод лиц, служащих в Вооруженных Силах страны. В Армии имеют место так называемые внеуставные отношения, "дедовщина", нередки в результате этих негативных проявлений случаи гибели и тяжелых травм, самоубийства военнослужащих, в особенности лиц из рядового состава.

Несмотря на то, что Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" военнослужащим было предоставлено право обжаловать в военные суды неправомерные действия и решения органов военного управления и их должностных лиц, в суды в большинстве случаев обращаются с жалобами офицеры и прапорщики. Наиболее уязвимая в правовом и социальном отношениях часть военнослужащих - рядовой состав - остается практически незащищенной от произвола начальников и командиров. Одна из причин такого положения - слабая правовая просвещенность военнослужащих, отсутствие необходимой информации как следствие неудовлетворительной, не соответствующей современным требованиям воспитательной работы с рядовым и офицерским составом, низкая общая культура военнослужащих.

Негативное влияние на состояние дел оказывают экономические факторы - задержка с выплатой денежного довольствия, слабая материальнотехническая обеспеченность во многих воинских подразделениях, плохое обеспечение офицеров и их семей жильем и т.п. Все это в совокупности обусловливает низкий уровень дисциплины среди военнослужащих, в том числе способствует сокрытию командирами преступлений и иных правонарушений лиц вверенного им состава. Имеют место факты необъективного ведомственного дознания, в том числе и прежде всего по фактам гибели и травматизма военнослужащих.

Действующее законодательство о военной службе, статусе военнослужащих, обеспечению социально-бытового их обслуживания в значительной мере устарело и не гарантирует возможность реальной защиты прав и свобод военнослужащих.

Крайне медленно осуществляется военная реформа, длительное время не продвигаются в Государственной Думе проекты федеральных законов по проблемам военнослужащих.

В последние годы приняты некоторые меры, направленные на решение проблем военнослужащих, однако они не носят системного характера и связаны с регулированием отдельных острых вопросов, возникающих в конкретных ситуациях и особых случаях.

Указом Президента РФ от 30 мая 1997 г. "Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ, федеральных органов налоговой полиции и работников органов прокуратуры РФ" определены гарантии прав военнослужащих, зарегистрированных в качестве кандидатов в депутаты представительных органов государственной власти или органов местного самоуправления. Указом Президента РФ от 30 сентября 1997 г. "О совершенствовании порядка обеспечения жильем военнослужащих и некоторых других категорий граждан" предусмотрен выпуск государственных жилищных сертификатов для военнослужащих и определены обязанности Правительства РФ по выпуску и погашению этих сертификатов. Указом Президента РФ от 28 мая 1996 г. были предусмотрены дополнительные меры социальной защиты военнослужащих, проходящих военную службу по призыву.

В отношении военнослужащих, выполняющих или выполнявших задачи в условиях вооруженных конфликтов в Чеченской Республике и Республике Таджикистан, срок военной службы был сокращен до 18 месяцев.

Предусматривалось также сокращение срока военной службы по призыву, на суммарный срок неиспользованных отпусков.

В отношении военнослужащих, проходящих военную службу по призыву и имеющих детей или больных и пенсионного возраста родителей, было указано: направлять по возможности таких лиц для прохождения военной службы вблизи места их проживания и предоставлять им помимо основного отпуска ежеквартально отпуск по личным обстоятельствам от 3 до 5 суток для оказания семье необходимой помощи.

Указом Президента РФ от 12 июня 1996 г. были определены права и льготы военнослужащих, выполняющих (выполнявших) задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике (по вопросам выплаты единовременных пособий и страховых сумм по обязательному государственному личному страхованию военнослужащих). Указом Президента РФ от 17 августа 1996 г. N 1202 был установлен порядок зачета сроков военной службы по призыву военнослужащим, выполняющим задачи в условиях вооруженных конфликтов, в том числе находящихся на излечении в лечебных учреждениях вследствие увечий или заболеваний, полученных при выполнении указанных задач.

В мае 1997 г. Правительством РФ были установлены дополнительные гарантии и компенсации военнослужащим, проходящим военную службу по контрактам и по призыву, выполняющим задачи в составе Временной оперативной группировки сил на территории Северо-Кавказского региона.

Федеральным законом от 19 ноября 1997 г. внесены существенные изменения в Закон РФ 1993 г. "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах. Предусмотрены, в частности, льготные условия зачета срока военной службы (один месяц за три месяца) при выполнении задач в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике и на непосредственно примыкающих к ней территориях Северного Кавказа, отнесенных к зоне вооруженного конфликта. Определены также льготы для указанных лиц в сфере получения военного образования, лечебной помощи и некоторые другие льготы.

В 1997 г. Правительством РФ утверждена Программа переподготовки и обеспечения занятости военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов). подлежащих увольнению в запас или в отставку, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в местах их компактного проживания, рассчитанная на 1997-1999 г.г. Целью данной программы является снижение социальной напряженности в местах компактного проживания военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы; создание условий для наиболее полного использования интеллектуального и профессионального потенциала бывших военных специалистов в интересах продвижения и углубления социально-экономических реформ. На реализацию указанной Программы было намечено затратить свыше 62 млрд. рублей и обеспечить переподготовку 13 тыс. увольняемых военнослужащих.

Правительством РФ утверждена в 1997 г. Федеральная целевая программа "Социальная защита инвалидов военной службы на период 1997-2000 годов". Цель программы - создание основ системы социальной защиты инвалидов военной службы; создание основ системы социального страхования этих лиц, реализация социальных гарантий этим лицам, обеспечение жильем свыше 100 тыс. семей инвалидов войны и т.п.; развитие системы медицинской, социальной и профессиональной реабилитации инвалидов.

В соответствии с Указом Президента от 16 июля 1997 г. "О первоочередных мерах по реформированию Вооруженных Сил Российской Федерации и совершенствованию их структуры" в течение 1997-1998 годов должно осуществляться поэтапное сокращение штатной численности Вооруженных Сил РФ на 500 тыс. единиц. В связи с этим Правительству РФ поручено разработать предложения по обеспечению целевого финансирования сокращения Вооруженных Сил РФ с учетом проведения мероприятий по социальной защите лиц, увольняемых с военной службы. Министерству обороны РФ предписано использовать переводимые на его специальный счет средства в связи с реализацией военной реформы для финансирования мероприятий, направленных на обеспечение социальной защиты увольняемых с военной службы военнослужащих (в том числе на приобретение для них жилья).

В настоящее время предполагается дальнейшее сокращение численности военнослужащих.

Указом Президента РФ от 28 августа 1997 г. образована Государственная военная инспекция Президента РФ, одной из задач которой является контроль за обеспечением органами, войсками и воинскими формированиями социальной защиты военнослужащих и гражданского персонала, а также граждан РФ, уволенных с военной службы, членов семей военнослужащих.

В течение 1997 г. Правительством РФ заключены соглашения с некоторыми государствами о строительстве жилья для лиц, уволенных с военной службы из Вооруженных Сил, выведенных из ФРГ и стран Балтии. В этом же году приняты Федеральные законы о ратификации Договора России с Республикой Армения (о российской военной базе). Соглашение России с Азербайджанской Республикой по пограничным вопросам и о ряде других международных соглашений, прямо или косвенно затрагивающих интересы военнослужащих.

Меры, принятые по обеспечению прав военнослужащих, не исчерпывают решения ряда важных проблем в указанной сфере.

В целях создания действенного, комплексного механизма обеспечения прав и законных интересов военнослужащих необходимо;

- ускорить доработку и принятие новых федеральных законов, регулирующих воинскую обязанность и военную службу, статус военнослужащих, меры их социальной защиты с учетом современных реалий; принять федеральный закон об обязательном государственном личном страховании военнослужащих с учетом особенностей военной службы;

- принять федеральный закон о военной службе по контракту и нормативные правовые акты Правительства РФ и Минобороны России о содержании договора контракта, порядке прохождения службы и другие необходимые акты;

- принять федеральный закон о порядке прохождения альтернативной военной службы и вытекающие из закона нормативные правовые акты Правительства РФ, определяющие условия и конкретные виды альтернативной службы;

- обеспечить выделение в необходимых объемах денежных средств и материальных резервов, в том числе на жилищное строительство, в целях создания для военнослужащих условий военной службы и жизни, соответствующих особому характеру возложенных на них обязанностей;

- обеспечить корректировку ранее принятых Президентом РФ и Правительством РФ мер по переподготовке и трудоустройству лиц, увольняемых с военной службы с тем, чтобы реально обеспечить нормальные условия существования указанной категории лиц и их семей. При этом особое внимание должно быть уделено жилищному строительству, привлечению бюджетных и внебюджетных средств на эти цели и обеспечению строжайшего контроля за использованием выделенных средств по назначению;

- Правительству РФ и Минобороны России обеспечить реализацию предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами на 19972000, годы государственных мер по усилению социальной защиты военнослужащих и членов их семей; разработать предложения об усилении ответственности государственных органов, органов местного самоуправления, органов военного управления и их должностных лиц за нарушение прав и законных интересов военнослужащих, в том числе за непринятие мер по предоставлению военнослужащим предусмотренных законом социальных льгот;

- усилить гарантии прав военнослужащих, отбывающих наказания в дисциплинарных батальонах, путем внесения в Положение о дисциплинарной воинской части (утверждено постановлением Правительства РФ от 4 июня 1997 г. N 669) дополнений, касающихся прав осужденных военнослужащих и порядка обжалования действий командования дисциплинарной воинской части;

- реформировать юридическую службу при Минобороны РФ, усилить роль военной прокуратуры по защите прав и законных интересов военнослужащих; обеспечить самостоятельность и независимость органов военной прокуратуры; ввести независимую от органов военного командования систему органов дознания; создать военную адвокатуру;

- законодательно урегулировать правовое положение, порядок прохождения службы и меры социальной защиты военнослужащих, проходящих в соответствии с Указом Президента РФ от 6 октября 1997 г. N 1066 военную службу в инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях по призыву и на контрактной основе;

- обеспечить гласность и открытость проводимых по линии Министерства обороны мер по социальной защите военнослужащих; разработать механизм гражданского контроля в этой сфере.

3. Национальные меньшинства, коренные малочисленные и репрессированные народы

В Российской Федерации, где проживают представители 176 народов, признание и защита прав национальных меньшинств, коренных малочисленных и репрессированных народов является важным условием развития демократии, обеспечения политической и социальной стабильности страны. Федеральные органы государственной власти предприняли ряд мер, направленных на обеспечение равенства и недискриминации для представителей всех народов и этнических групп. Утверждена Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. На конституционном уровне закреплен многонациональный характер Российского государства, признаны специфические права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, на законодательном уровне предоставлено право всем этническим общностям на национально-культурную автономию, признана незаконность и преступность насильственных действий по отношению к репрессированным народам и обязанность государства восстановить их права и возместить нанесенный ущерб. Вместе с тем декларативность ряда положений законов, отсутствие механизмов реализации предоставленных прав, четких источников финансирования не позволяет в полном объеме реализовать основополагающие права граждан Российской Федерации, принадлежащих к национальным меньшинствам, коренным малочисленным и репрессированным народам.

После распада СССР увеличилось число межнациональных конфликтов, требований о пересмотре административно-территориальных границ с учетом фактора компактности проживания и исторического расселения этнических групп. В ряде субъектов Российской Федерации отмечаются факты этнических предпочтений при назначении руководящих кадров, осуществлении миграционной политики, проверке соблюдения правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства, активизации деятельности националистических организаций.

В нынешних непростых условиях, когда уровень межэтнических трений и противоречий весьма высок в отдельных субъектах Российской Федерации, а положение представителей коренных малочисленных и репрессированных народов, национальных меньшинств усугубляется экономическими сложностями и трудностями, требуется активизация деятельности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по предупреждению межэтнических споров и вооруженных конфликтов и устранению причин, их вызывающих. Решение проблемы обеспечения прав национальных меньшинств, коренных малочисленных и репрессированных народов предполагает противодействие распространению идей шовинизма, ксенофобии, антисемитизма и агрессивного национализма.

Для улучшения положения с соблюдением прав данных категорий граждан Российской Федерации в первую очередь необходимо:

- ратифицировать Рамочную Конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств, Конвенцию СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, активизировать процесс заключения двусторонних соглашений со странами СНГ и Балтии, в которых проживают меньшинства - выходцы из РФ;

- разработать концепцию правовой защиты национальных меньшинств, коренных малочисленных и репрессированных народов с учетом международноправовых стандартов и особенностей национально-государственного устройства Российской Федерации;

- определить оптимальные формы регламентации статуса национальных меньшинств, коренных малочисленных и репрессированных народов с учетом федеративного характера российского государства и особенностей культуры и образа жизни данных меньшинств и народов;

- разработать и принять Федеральный закон о государственной политике РФ в отношении защиты прав национальных меньшинств, коренных малочисленных народов с целью единообразного исполнения международных обязательств и обеспечения единых стандартов защиты прав на всей территории страны;

- определить юридические критерии и процедуры индивидуальной и групповой идентификации национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, унифицировать термины в законах и нормативных правовых актах Российской Федерации и субъектов Федерации;

- разработать механизм территориальной реабилитации, гарантирующий обеспечение прав и законных интересов репрессированных народов и граждан, проживающих на территориях традиционного расселения репатриантов;

- конкретизировать на законодательном уровне конституционный запрет пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Кроме того, следует:

- развивать сотрудничество между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, а также межрегиональное сотрудничество в целях координации действий и выработке согласительных процедур по предотвращению и разрешению межэтнических противоречий и конфликтов;

- учитывать мнение национальных меньшинств, коренных малочисленных и репрессированных народов при разработке и принятии законов и нормативных правовых актов, осуществлении административных мер, затрагивающих их интересы, на федеральном, региональном и местном уровнях;

- обеспечить разработку и осуществление федеральных и региональных программ национально-культурного развития конкретных этнических общностей, выделение из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации ассигнований для оказания поддержки национальнокультурным автономиям;

- осуществлять проверку состояния применения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регламентирующего статус национальных меньшинств, коренных малочисленных и репрессированных народов, на территории субъектов Российской Федерации;

- обобщать имеющуюся судебную практику рассмотрения дел с участием представителей национальных меньшинств, коренных малочисленных и репрессированных народов.

4. Дети

Численность детей в 1996 г. составляла 37 915 тыс. человек, то есть 25,6% от общей численности населения. С 1 марта 1996 г. в РФ действует новый Семейный кодекс. Здесь впервые ребенок фигурирует как самостоятельный субъект лишь ему принадлежащих прав, которые перечислены в главе 11-ой этого кодекса, именуемой "Права несовершеннолетних детей".

Правовая охрана ребенка в последние годы развивалась по нескольким принципиально важным направлениям:

1. В целях активизации медицинской помощи гражданам, в том числе несовершеннолетним, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, внесены изменения и дополнения в Закон РФ от 11 декабря 1996 г. "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Другим Федеральным Законом РФ от 30 марта 1995 г. "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" определены меры социальной защиты для ВИЧ-инфицированных детей.

2. Создание предпосылок охраны права каждого ребенка на образование служит новая редакция Закона от 13 января 1996 г. "Об образовании". В этом законе закрепляется право на общедоступное, бесплатное, приспособленное к уровню и особенностям развития и подготовки обучающихся детей образование. Другие нормативные акты регулируют деятельность различного рода образовательных учреждений, имеющих свою специфику. Например, кадетской школе-интернату, образовательному учреждению для обучающихся воспитанников с отклонениями в развитии, учебновоспитательному учреждению для детей и подростков с девиантным поведением и др.

3. Особую роль в процессе защиты нарушенных прав ребенка занимает оказание ему незамедлительной помощи в устройстве. Поэтому постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. "Об утверждении Примерного положения о специализированном учреждении для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации" предусматривается создание разного рода учреждений, имеющих общую цель: оказание срочной помощи ребенку, который в том нуждается. Этот документ послужил основой создания в РФ сети социально-реабилитационных центров для несовершеннолетних, социальных приютов для детей и подростков, центров помощи детям, оставшимся без попечения родителей, и др. В подобного рода учреждение ребенок поступает на время, необходимое для его дальнейшего устройства.

4. Охране прав ребенка служит постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 829 "О приемной семье", которая основывается на договоре, заключаемом между приемным родителем и органами местного самоуправления (опеки и попечительства). Труд приемного родителя оплачивается и засчитывается в стаж его работы. Кроме того, он получает ежемесячно на каждого приемного ребенка государственное пособие, размер которого позволяет обеспечить потребности ребенка. Приемный родитель пользуется рядом льгот, предназначенных для создания приемным детям благоприятных условий семейного воспитания. В настоящее время идут поиски иных форм устройства осиротевших детей в приемную семью.

5. Чтобы вне поля зрения государства не оставались дети, лишившиеся родительского попечения, постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. "Об организации централизованного учета детей, оставшихся без попечения родителей" установлен четкий порядок учета таких детей. Особое внимание при этом уделяется детям, подлежащим усыновлению. В настоящее время предпринимаются шаги по ограничению международного усыновления, установлению контроля за его осуществлением в соответствии с требованиями Семейного кодекса о том, чтобы не допустить коммерциализации международного усыновления.

6. В активной и разносторонней защите всегда нуждались и особенно нуждаются сейчас дети, лишившиеся родительского попечения, находящиеся на опеке (попечительстве), в приемной семье, детском воспитательном учреждении в момент вступления в самостоятельную жизнь. В условиях рыночной экономики, не имея средств к существованию, работы, жилья им трудно адаптироваться и они оказываются в бедственном положении. Их защите служит Закон от 21 декабря 1996 г. "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Этот закон способствует оказанию данной категории детского населения материальной поддержки, помощи при трудоустройстве, обеспечении жилищных прав.

7. Защите прав ребенка служит и новый Уголовный кодекс РФ . Впервые в его текст включена глава "Преступления против семьи и несовершеннолетних". К таким преступлениям относится вовлечение несовершеннолетнего в совершение преступления, антиобщественных действий; торговля детьми; подмена ребенка; незаконное усыновление (удочерение); неисполнение обязанностей по воспитанию детей лицом, на которое возложены эти обязанности; злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей.

Работа над законопроектами, предназначенными для защиты прав детей, продолжается. Она осуществляется в русле федеральных целевых программ по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1998-2000 годы. Таких программ 10: "Дети Севера", "Развитие индустрии детского питания", "Дети-инвалиды", "Дети Чернобыля", "Дети-сироты", "Планирование семьи", "Одаренные дети", "Дети семей беженцев и вынужденных переселенцев", "Развитие социального обслуживания семьи и детей", "Безопасное материнство". Каждая из них имеет свое содержание, особенности, задачи. Но все они объединены общей целью и свидетельствуют о заинтересованности государства в обеспечении прав детей.

К системе мер, перечисленных выше, следует добавить следующие:

- издание закона "Об охране семьи", объединяющего разные направления правовой охраны семьи для защиты интересов ребенка в естественной среде обитания;

- внесение дополнений в действующее гражданско-процессуальное законодательство с целью предоставления гарантий претворения в жизнь положения о независимости ребенка как участника гражданского процесса, предоставления ребенку, достигшему 14-летнего возраста, права самому обращаться в суд за защитой своих прав;

- издание закона "Об охране здоровья ребенка" с целью обеспечения правовой защиты здоровья несовершеннолетних;

- предоставление правовых средств обеспечения экологической безопасности детей, издание закона "Об экологической безопасности ребенка", предусматривающего комплекс мер - от полноценного питания, чистой воды, до запрета на экологически опасные для ребенка мероприятия (строительство промышленных объектов рядом с детскими учреждениями, захоронение в данной местности опасных отходов и т.д.);

- издание специального закона, посвященного охране прав детей-инвалидов, создание правовых предпосылок для жизни ребенка-инвалида в семье (а не в детском учреждении), его дальнейшей социальной адаптации для самостоятельного проживания в домашних условиях, а не в стенах дома инвалидов, требующего больших материальных затрат со стороны государства.

5. Женщины

В России в ходе проводимых в стране реформ, развития рыночных отношений положение женщин ухудшаться во всех сферах общественной жизни.

Заметно проявляется незащищенность женщин в сфере общественного производства, где женщины составляют примерно половину всех работающих в городе и на селе. Ныне среди безработных женщины составляют более 62%. Причем большинство из них имеет высшее или среднее специальное образование и возраст 30-40 лет. Наряду с "феминизацией безработицы" происходит и "феминизация бедности", так как многие семьи в нынешних экономических условиях не могут прожить на зарплату только одного члена семьи, например мужа.

Переход социальной сферы на коммерческую основу затруднил доступ граждан страны, в том числе женщин, к медицинскому обслуживанию, культуре, образованию. Сократилось количество браков, резко снизилась рождаемость. Вырос коэффициент смертности у женщин репродуктивного возраста, по-прежнему велика младенческая и материнская смертность. Существующая система социальной помощи семьям малоэффективна, в том числе и потому, что она ориентирована в основном на женщину-мать, а не на обоих родителей, то есть на семью в целом.

В Федеральном Собрании РФ предыдущего созыва женщин было 11,4%, в нынешнем - лишь 7,2%. Число депутатов Государственной Думы сократилось с 13,6% до 10%, среди 178 членов Совета Федерации - лишь одна женщина. В целом примерно такая же ситуация и в субъектах РФ.

Во исполнение международных обязательств России и рекомендаций IV Всемирной конференции по положению женщин постановлением Правительства РФ от 8 января 1996 г. была утверждена Концепция улучшения положения женщин в Российской Федерации. В ней анализировались важнейшие особенности статуса женщин, вызывающие особую озабоченность в РФ, и намечались стратегические цели и основные подходы к их реализации. Была создана Комиссия по вопросам улучшения положения женщин при Правительстве РФ для координации действий в этой области федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и общественных организаций, а также утвержден Национальный план действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до 2000 года.

На разрешение этой проблемы направлена и одобренная Государственной Думой 20 ноября 1997 г. Концепция законодательной деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин. Эта концепция представляет собой программно-целевой документ, определяющий общую стратегию и приоритетные направления законотворческой деятельности по обеспечению равноправия полов, улучшению положения женщин, приведению законодательства РФ в соответствие с Конституцией России и международными стандартами. В Концепции предпринята попытка разработки механизма государственной поддержки в достижении реального равноправия полов, включающего, с одной стороны, меры законодательного характера, а с другой - комплекс мер исполнительной власти, направленных на реализацию законодательных актов.

Для реализации положений Концепции необходимо:

- разработать законодательные акты, обеспечивающие повышение конкурентоспособности на рынке труда мужчин и женщин с семейными обязанностями. С этой целью подготовить проект федерального закона о системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, трансформировать отдельные нормы КЗоТ запретительного характера в нормы, предоставляющие работодателю возможность возлагать на женщин с их согласия определенные трудовые обязанности, внести изменения и дополнения в Законы РФ "О занятости населения в РФ" и "О государственной поддержке малого предпринимательства в РФ";

- подготовить проекты федеральных законов о введении общего социального норматива соотношения оплаты труда в бюджетной и внебюджетной сферах и об обязательном страховании от несчастных случаев и причинения вреда здоровью на производстве;

- разработать законодательные акты, обеспечивающие личную безопасность и предотвращение насилия в семье (расширение прав потерпевших в процессе уголовного судопроизводства; подготовка проекта федерального закона о гарантиях социальной защиты граждан, потерпевших от преступных действий и оказавшихся в критических жизненных ситуациях; восстановление уголовной ответственности за многоженство, принуждение к вступлению в брак, уплату и принятие выкупа за невесту и др.);

- установить административную ответственность за психическое, сексуальное, физическое насилие в отношении зависимого члена семьи, сокрытие должностным лицом известных ему фактов о насилии в семье;

- принять федеральные законы об охране репродуктивного здоровья граждан и о медико-санитарной помощи в охране здоровья семьи, матери и ребенка;

- реализовать комплекс неотложных мер по охране здоровья беременных женщин.

6. Соотечественники, проживающие за рубежом

Понятие "соотечественник" не получило четкого юридического определения ни в Указе Президента РФ от 11 августа 1994 г. "Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом", ни в Постановлении Правительства от 31 августа 1994 г. "О мерах по поддержке соотечественников за рубежом", ни в Программе мер по поддержке соотечественников за рубежом, утвержденной 17 мая 1996 г. (в последнем документе речь идет о "российской диаспоре за рубежом" и "соотечественниках" как о тождественных понятиях). Нередко в политическом и правозащитном обиходе проблема сводится к русскоязычному населению, оказавшемуся при распаде СССР за пределами России. Следует уточнить при этом, что по разным данным в начале 90-х годов в СССР из 300 млн. советских граждан около трети населения жили за пределами мест, где они родились и провели детство, каждый пятый брак был смешанным браком, поэтому было бы необоснованно сводить проблему соотечественников только к так называемому русскоязычному населению, хотя оно представляет самую многочисленную (по оценкам 25-30 млн.) часть соотечественников. Имеются сотни тысяч татар, черкесов, чеченцев и представителей других народов многонациональной России, которые представлены за рубежом многочисленной диаспорой.

В утвержденной 17 мая 1996 г. Постановлением Правительства Российской Федерации Программе мер по поддержке соотечественников за рубежом намечены основные направления государственной поддержки в этой области. В разделе "Формирование условий для реального соблюдения прав и свобод соотечественников за рубежом" предусмотрены:

- разработка предложений для рассмотрения на заседаниях руководящих органов СНГ состояния дел с обеспечением прав и свобод человека в этих государствах;

- создание комиссии СНГ по правам человека и подписание и ратификация конвенции СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам и использование их возможностей для защиты прав соотечественников в государствах СНГ;

- продолжение переговоров с государствами-участниками СНГ и государствами Балтии о заключении двусторонних и многосторонних соглашений о формах и способах урегулирования проблем, связанных с правовым и гражданским статусом соотечественников (к примеру, статьей 15 Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Казахстан от 25 мая 1992 г. предусмотрено создание двусторонней российско-казахстанской комиссии по правам человека);

- определение правового статуса соотечественников в Российской Федерации и подготовка проектов соответствующих законодательных и нормативных актов;

- регулярное информирование соответствующих международных организаций о фактах нарушения прав соотечественников и представляющих их интересы общественных организаций;

- разработка предложений по учету интересов соотечественников при проведении политики в отношении государств-участников СНГ и стран Балтии;

- содействие СМИ в освещении правового положения соотечественников за рубежом и формирование объективного общественного мнения о проблемах соотечественников в странах их проживания и в России.

К сожалению, перечень мер по формированию условий для реального соблюдения прав и свобод соотечественников, представленных в Приложении 1 к Программе не опубликован. Тем не менее, указанный выше открытый перечень мер составляет объемную программу действий на официальном уровне, которая в случае ее выполнения (хотя бы частично) будет способствовать повышению уровня защиты прав соотечественников.

Прежде всего следует использовать: а) механизм двусторонних отношений России со странами расселения российской диаспоры; б) положения Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г., в частности статьи 21; "Лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, не может быть отказано в праве индивидуально, совместно и беспрепятственно выражать, сохранять и развивать свою этническую, языковую, культурную или религиозную самобытность"; в) положения документов ОБСЕ; г) Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и вытекающих из нее документов (следует добиваться скорейшего принятия и ратификации Конвенции о защите национальных меньшинств); д) международные конвенции о статусе апатридов от 28 сентября 1984 г., о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г., о статусе беженцев от 24 июля 1951 г. и другие. К сожалению, практически не используется такой важнейший документ, как Декларация ООН о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, (Резолюция Генеральной Ассамблеи 40/144 от 13 декабря 1985 г.).

В целях обеспечения прав соотечественников, проживающих за рубежом, необходимо:

- задействовать механизм оказания конкретной помощи соотечественникам по линии созданного Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. Фонда по поддержке соотечественников за рубежом "Россияне";

- предоставить определенные льготы организациям соотечественников за рубежом в развитии экономических и культурных связей с Россией;

- повысить роль отечественных общественных организаций, осуществляющих контакты с соотечественниками;

- создать систему международного общественно-государственного мониторинга проблем соотечественников за рубежом с соответствующим доступным для пользования банком данных, изданиями, докладами, конференциями, исследовательскими программами;

- рассмотреть проект Федерального закона, внесенного в Государственную Думу Благородным дворянским Собранием г. Москвы "О российском гражданстве лиц, оказавшихся помимо своей воли за рубежом России" (в проекте есть интересное предложение о выдаче "Удостоверения соотечественника", служащего основанием для пожизненного права на бессрочную многократную въездную визу для посещения России).

В ряду конкретных проблем, связанных с правами соотечественников, безусловно выделяются права собственности, гражданские права, в частности право на свободу передвижения и выбора места жительства, право на занятие вакантных должностей и т.п. Нередко эти права (требующие, кстати, специального мониторинга) увязываются с проблемой двойного гражданства.

Двойное гражданство допустимо и необходимо в отдельных случаях для решения индивидуальных социальных и гуманитарных проблем, а не как массовое явление, способное помимо всего прочего вызвать эскалацию массовых злоупотреблений. Необходимо заключение общего рамочного соглашения о двойном гражданстве стран СНГ, а на его основе - двусторонних соглашений.

Противоречивая ситуация с двойным гражданством стала предметом рассмотрения проходившего в октябре 1993 г. в Дагомысе семинара по вопросам гражданства с участием Международной организации по миграции. Следует признать целесообразными меры, рекомендованные этим семинаром, проведение которых может быть осуществлено в несколько этапов:

- принятие закона о гражданстве в отношении изначальной общей совокупности граждан;

- установление принципов и процедур приема в гражданство новых иммигрантов (через 2 года после принятия первого закона);

- принятие закона о правах и обязанностях иностранцев;

- подписание двусторонних или многосторонних соглашений о двойном гражданстве.

7. Лица, лишенные свободы

Серьезной проблемой для России (а раньше для Советского Союза) всегда были систематические и массовые нарушения прав человека в тюрьмах, колониях и следственных изоляторах. Система исполнения уголовных наказаний, унаследованная от тоталитарного режима и ориентированная на подавление личности, не в состоянии осуществлять задачу исправления осужденного и его последующей социальной адаптации. В результате вместо ограждения общества от преступности она непосредственно способствует ее росту, морально и физически калечит, озлобляет прошедших через нее людей, развращает персонал уголовно-исполнительных учреждений вседозволенностью. Предпринятые в последнее время меры, направленные на гуманизацию и либерализацию системы, особенно Уголовно-исполнительный кодекс РФ, принятый 8 января 1997 г. и введенный в действие с 1 июля 1997 г., коснулись лишь отмены наиболее одиозных ограничений в материально-бытовой сфере и бесчеловечных форм дисциплинарного воздействия.

Положение заключенных в России по-прежнему характеризуется унизительным бесправием, отсутствием эффективных гарантий прав человека. В частности, Закон "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовное наказание в виде лишения свободы", принятый 21 июля 1993 г., предоставляет необоснованно широкие права на применение спецсредств и огнестрельного оружия в отношении осужденных при отсутствии судебных гарантий контроля за этими действиями администрации.

В крайне бедственном состоянии находится материально-техническая база большинства колоний, тюрем и особенно следственных изоляторов.

Сохранению тяжелейшего положения в пенитенциарной системе России способствует чрезмерная нагрузка на персонал учреждений, его неукомплектованность, определяемые низкой социальной защищенностью и престижем профессии. Наряду с этим следует отметить мизерное число действующих дознавателей, следователей и судей, которые не в состоянии в установленные сроки должным образом расследовать и рассматривать уголовные дела. Волокита при расследовании и судебном разбирательстве непосредственно сказывается на сроках пребывания обвиняемых и подсудимых в следственных изоляторах, превратившихся в камеры пыток, где по очереди не только спят, но даже и сидят. Корни длительного содержания людей в таких бесчеловечных условиях надо искать в несовершенстве всей системы судов и правоохранительных органов, в экономии на правосудии, которая неизбежно влечет за собой неблагоприятные последствия для общества.

Проблемы, стоящие перед уголовно-исправительной системой страны, столь серьезны, что полное обеспечение прав человека в ней в соответствии с Конституцией и международными обязательствами России возможно лишь на пути всеобъемлющей реформы, проведение которой потребует значительных материальных и финансовых ресурсов, а также времени. С учетом демократических нововведений, осуществленных Уголовно-исполнительным кодексом РФ, главными направлениями реформы пенитенциарной системы продолжают оставаться следующие:

- отказ от функционирования уголовно-исполнительной системы как огромного промышленного комплекса, выполняющего хотя и в меньшей мере, чем прежде, производственные задачи, вместо задачи перевоспитания осужденных и их социальной реабилитации;

- организация государственной службы помощи лицам, освободившимся из мест лишения свободы;

- последовательная передача в течение 1998 г. учреждений уголовно-исполнительной системы из подчинения МВД в ведение Министерства юстиции;

- пересмотр и сокращение формальных оснований для ареста и содержания под стражей в качестве меры пресечения, в частности отказ от применения такой меры по мотивам одной лишь опасности преступления (ч.2 ст.96 УПК РСФСР), поскольку заключение под стражу по этому основанию вступает в прямое противоречие с принципом презумпции невиновности (ч.1 ст.49 Конституции РФ);

- ускорение перехода от прокурорского к судебному санкционированию ареста в качестве меры пресечения;

- установление максимального срока содержания под стражей на предварительном следствии с санкции Генерального прокурора РФ до одного года с последующим продлением этого срока по решению суда до полутора лет, в связи с чем необходимо внести изменения в части 5 и 6 ст.97 УПК, предусматривающие общий максимальный срок содержания под стражей до двух лет и составленные к тому же столь неудачно с точки зрения законодательной техники, что позволяют толковать эту норму как допускающую содержание под стражей по решению суда до двух с половиной лет;

- внесение изменения в ст.60 Жилищного кодекса РСФСР, которая устанавливает, что если наниматель осужден к лишению свободы на срок свыше шести месяцев, то жилое помещение сохраняется за ним только до момента приведения приговора в исполнение. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ эта норма не соответствует Конституции, поскольку ее применение автоматически лишает жилья одиноких граждан, осужденных к лишению свободы, и тем самым на них налагается не предусмотренное уголовным законом дополнительное наказание;

- обеспечение доступной правовой помощи арестованным и задержанным;

- законодательное определение сроков рассмотрения прошений о помиловании лиц, приговоренных к смертной казни;

- решение вопроса о полном возмещении вреда за незаконные задержание, арест и лишение свободы в соответствии с принятой ООН Декларацией основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью;

- усиление эффективности правовых средств, позволяющих привлекать к ответственности должностных лиц учреждений уголовно-исполнительной системы и следственных изоляторов, виновных в применении к лишенным свободы запрещенных методов обращения или необоснованном применении наказаний, а также специальных средств;

- первоочередное выделение финансовых средств для улучшения системы расследования и судебного рассмотрения дел о преступлениях несовершеннолетних, имея в виду прежде всего ограничение предварительного заключения несовершеннолетних подозреваемых, обвиняемых, подсудимых; в перспективе производство по делам несовершеннолетних должно быть выделено в самостоятельную систему (подсистему) уголовной юстиции;

- обязательное участие защитников (за счет государства) в решении судьбы детей и подростков, направляемых в специальные воспитательные или лечебно-воспитательные учреждения, и при осуществлении контроля за условиями содержания в них;

- создание системы профессиональной подготовки персонала пенитенциарных учреждений;

- создание в пенитенциарных учреждениях не зависимых от администрации медицинской и психологической служб;

- обеспечение условий для действенного общественного контроля за соблюдением прав человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы, как это предусмотрено ст.23 УИК РФ; воссоздание на новой основе наблюдательных комиссий, попечительских советов и иных организационных форм общественного контроля с обязательным участием представителей правозащитных групп и организаций.

VI. Права человека и международные обязательства Российской Федерации

Формирование правового государства в России и развитие гражданского общества предполагает последовательное и неуклонное соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и положений межгосударственных соглашений.

Конституция Российской Федерации, признавая приоритет международного права над внутригосударственным законодательством, распространяет это верховенство не только на Основной закон страны, но и на всю систему законодательства. Принципиальное значение имеет положение Конституции о том, что общепризнанные принципы, нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы (пункт 4 ст.15). Более того, в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина как в соответствии с Конституцией, так и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (пункт 1 ст.17).

Современное международное право не только закрепляет перечень основных прав и свобод человека, которыми обладает каждый индивид, но и предоставляет ему право на прямой доступ в межгосударственные судебные и несудебные органы для защиты своих прав. Однако защищать свои права в международных органах индивид имеет право после того, как исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты. Создание и развитие таких средств и механизмов рассматривается современным международным правом как одна из обязанностей государств - участников международных отношений.

В своей внешней и внутренней политике Россия исходит из принципа, подтвержденного в 1993 году Всемирной Конференцией по правам человека, согласно которому универсальность прав и свобод носит бесспорный характер, а их защита является обязанностью всех государств. Россия отрицает подход, согласно которому обеспечение прав человека является исключительно внутренним делом государства. Наша страна - участница большинства международных соглашений по правам человека, что обязывает ее выполнять взятые на себя обязательства.

Признавая, что права человека не относятся исключительно к внутренней компетенции государств, Россия должна добиваться на международной арене отказа от политики "двойных стандартов".

За последние годы расширяется процесс создания международных контрольных органов по наблюдению за выполнением государствами взятых на себя обязательств в области прав человека. Ежегодно эти органы выносят соответствующие рекомендации в адрес государств. К сожалению, в Российской Федерации нет механизма контроля за выполнением нашей страной этих рекомендаций.

Политические события конца 80-х - начала 90-х годов в Европе кардинальным образом изменили геополитическую обстановку на этом континенте. Глубинные различия в западноевропейских и восточноевропейских странах постепенно стираются. Зреют политические предпосылки к интеграции Европы, созданию единого европейского правового пространства.

Особое значение для Российской Федерации приобретают проблемы соблюдения своих международных обязательств, связанных со вступлением в Совет Европы и заключением Парламентской Ассамблеи Совета Европы N 193 по заявке России.

Для всеобщего соблюдения и защиты прав человека первостепенное значение имеет ратификация Россией ряда универсальных и региональных международных соглашений, а также Конвенций, принятых специализированными организациями системы ООН.

В связи со вступлением России в Совет Европы необходимо ратифицировать Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и дополнительные Протоколы к ней: N 1, 2, 4, 7 и 11; Европейскую Конвенцию о запрещении пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания: Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств и Европейскую хартию местного самоуправления.

Россия должна ратифицировать также следующие международные соглашения:

1. Второй факультативный протокой к Международному пакту о гражданских и политических правах (об отмене смертной казни);

2. Конвенцию МОТ N 81 об инспекции труда в промышленности и торговле, а также Протокол 1994 г. о применении к некоммерческому сектору услуг положений Конвенции N 81;

3. Конвенцию МОТ N 105 о запрещении принудительного труда;

4. Конвенцию МОТ N 150 о регулировании вопросов труда;

5. Конвенцию МОТ N 155 о безопасности, гигиене труда и производственной среде;

- характер и масштаб политического, экономического, торгового, культурного и иного сотрудничества России с другими странами должен ставиться в зависимость от соблюдения ими основных прав и свобод человека;

- все посольства Российской Федерации обязаны включать в свой годовой отчет раздел, посвященный проблемам обеспечения прав человека и гражданина в странах их пребывания;

- России следует активизировать сотрудничество в области прав человека с другими государствами как в системе ООН, так и в рамках ОБСЕ, Совета Государств Балтийского моря и Совета Европы;

- поручить МИД РФ и Комиссии по правам человека ежегодно приглашать на свои заседания российских экспертов в контрольных органах ООН, заслушивать их информацию и принимать меры для выполнения Российской Федерацией рекомендаций этих органов;

- в ближайшие годы Россия должна ратифицировать Социальную Хартию и Протокол N 6 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод об отмене смертной казни; подписать и ратифицировать также Конвенции Совета Европы о выдаче преступников, взаимной помощи по уголовным делам; о перемещении лиц, приговоренных к наказанию; об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности;

- наряду с ратификацией этих региональных Конвенций Россия обязана в самое ближайшее время привести в полное соответствие с ними свое законодательство и правоприменительную практику;

- следует поручить МИД РФ и Комиссии по правам человека ежегодно обсуждать решения Европейского Суда по правам человека, вынесенные по жалобам российских граждан, и вносить предложения об обеспечении его судебных решений и изменениях в необходимых случаях российского законодательства;

- необходимо разработать и принять Федеральную программу совершенствования законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации в соответствии со стандартами Совета Европы.

VII. Образование и просвещение в области прав человека

Прежде всего следует отметить крайне низкий уровень правосознания и правовой культуры населения России, большая часть которого слабо осведомлена даже о тех правах, свободах и способах их защиты, которые провозглашены Основным Законом страны. Последние годы осуществляется интенсивная законотворческая деятельность, появляется большое количество новых нормативно-юридических актов, непосредственно затрагивающих права и свободы человека, однако они недоступны для ознакомления значительной части населения (высокая стоимость изданий, в которых эти акты публикуются, оторванность от центра и др.).

Нельзя не сказать и об отсутствии элементарной правовой культуры должностных лиц, их пренебрежительном, бездушном отношении к правам и свободам человека. Положение усугубляется безнаказанностью чиновников, поскольку они по сути дела не несут ответственности за нарушение прав человека, которые в соответствии с Конституцией должны быть главным ориентиром их деятельности, а обеспечение прав человека - их первейшей обязанностью.

Ситуация усугубляется недоступностью судебной защиты (перегруженностью судов, отсутствием в России традиций такой защиты), отсутствием Закона об обращениях (жалобах, заявлениях, письмах) граждан, который регулировал бы административную процедуру защиты прав человека.

Формирование правового государства и гражданского общества невозможно без массового участия граждан в этом процессе, их активной позиции в отстаивании своих прав, в борьбе против произвола и беззакония должностных лиц.

В этих условиях огромное значение приобретает образование, просвещение, распространение знаний в области прав человека, воспитание уважения к правопорядку и законности у всего населения страны.

В последние годы принят ряд нормативных актов, регулирующих информационно-образовательную деятельность в области прав человека: Закон РФ "Об образовании" (в ред. от 15 января 1996 г.); Указ Президента Российской Федерации от 29 ноября 1994 г. "Об изучении Конституции Российской Федерации в образовательных учреждениях"; "Федеральная целевая программа повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации" (Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г.; Указ Президента РФ от 9 апреля 1997 г. "О Годе прав человека в Российской Федерации", а также нормативно-рекомендательные документы Министерств.

Создаются структуры, занимающиеся формированием знаний о правах человека (кафедра ЮНЕСКО по правам человека и демократии МГИМО, Московская школа прав человека, кафедра прав человека Волгоградского юридического института и др.), выходят монографии, методические и учебные пособия по этой тематике.

Проблеме прав человека уделяют внимание СМИ, однако отсутствует системность и целенаправленность в освещении этой проблематики.

Обязанность государства распространять знания о правах человека, проводить обучение различных групп населения вытекает из многих международных договоров.

Со времени принятия в 1948 г. Всеобщей декларации прав человека ООН, ЮНЕСКО постоянно обращается к правительствам с призывами информировать общественность о правах человека, распространять тексты международных документов в школах и учебных заведениях. С 1988 г. ООН проводит Всемирную кампанию по информированию общественности о правах человека. 49-я Сессия Генеральной Ассамблеи ООН приняла резолюцию и План действий ООН "Десятилетие обучения правам человека - 1995-2004". В рамках Хельсинкского процесса государства-участники обязались поощрять, облегчать, поддерживать преподавание знаний о демократических ценностях, международных стандартах в области прав человека в учебных заведениях.

Членство России в Совете Европы также обязывает ее реализовать многие рекомендации Совета Европы по обучению правам человека.

Комиссия по правам человека при Президенте РФ, Министерство юстиции РФ, Верховный Суд РФ должны уделить первостепенное внимание разъяснительной, просветительской работе по пропаганде знаний о правах и обязанностях гражданина РФ. В 70-80 г.г. был накоплен большой опыт такой работы: выступления работников правоохранительных органов перед трудовыми коллективами, по радио, телевидению, университеты правовых знаний, правовые семинары, дни правовых знаний и т.д. Такая работа велась Обществом "Знание" совместно с Министерством юстиции СССР. В нынешних условиях эти формы правового просвещения населения отсутствуют.

Необходимо расширить и усовершенствовать систему учебных заведений, ведущих подготовку профессиональных юристов. Речь идет и о среднеспециальных и о высших учебных заведениях и факультетах. Наряду с этим важно осуществлять правовое образование в учебных заведениях неюридического профиля. По-прежнему необходимо уделять внимание преподаванию Основ российского права, а также курса "Права человека" в средней школе.

Особое место должно занять правовое образование и просвещение государственных служащих, от которых в значительной мере зависит реальное обеспечение прав и свобод человека.

Для решения этих задач необходимо:

- создать Центр при Комиссии по правам человека, который занимался бы координацией деятельности по просвещению и образованию в области прав человека;

- активизировать работу Министерства юстиции РФ по правовому просвещению населения Российской Федерации, в центре которого должны быть проблемы прав, свобод и обязанностей человека;

- Центру при Комиссии по правам человека и Министерству юстиции РФ организовать работу: а) по подготовке литературы и учебно-методических пособий для лекторов и преподавателей, осуществляющих просветительскую работу в области прав человека; б) изданию сборников нормативных актов по правам человека (международное и российское законодательство) в помощь средним и специальным учебным заведениям, для социологов, психологов, социальных педагогов, военнослужащих, работников правоохранительных органов и других специалистов;

- усовершенствовать учебные программы и пособия в области прав человека с учетом новых реалий;

- провести на конкурсной основе подготовку новых учебников и пособий;

- формировать банки данных международных и российских норм в области прав человека и фактическом положении с правами человека во всех регионах страны;

- включить вопросы прав человека, демократии и законности в программы учебных заведений всех уровней, в первую очередь средних школ, юридических и педагогических вузов, институтов управления и менеджмента, а также образовательных учреждений Минобороны, МВД и ФСК;

- ввести в обязательную программу подготовку военнослужащих всех уровней курсы международного гуманитарного права;

- осуществить разработку методических рекомендаций по преподаванию прав человека для учителей средних школ и преподавателей высших и средних специальных учебных заведений;

- обратить особое внимание на подготовку педагогов и обучение учащихся правам человека в системе профессионально-технического образования и в пенитенциарной системе для несовершеннолетних;

- организовать изучение прав человека и российского законодательства в качестве самостоятельного предмета в старших классах общей и средней школы, других общеобразовательных учреждениях, особенно гуманитарного профиля;

- разработать специальные программы юридической подготовки в области прав человека для различных категорий служащих (муниципальные служащие, социальные работники, военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов и пенитенциарной системы, работники здравоохранения, образования и т.д.);

- подготовить информационно-образовательные программы в области прав человека для парламентариев и политических деятелей (лекции, семинары, учебно-информационные фильмы, брошюры);

- в связи с ратификацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод оказать содействие работникам правоохранительных органов, всем должностным лицам в изучении Конвенции;

- необходимо учитывать большую трудность, которая неизбежно возникает у судебных работников, поскольку применение норм Конвенции неотделимо от огромного массива решений Европейского суда, которые не переведены на русский язык и недоступны судьям. Нужно предусмотреть проведение семинаров для судебных работников, которые были бы посвящены механизмам действия Конвенции и практике Европейского суда. В этом деле решающее место должен занять Верховный Суд РФ и Комиссия по правам человека при Президенте РФ;

- подготовить и осуществить на государственном радио и телевидении цикл популярных информационных передач по правам человека для различных социальных и возрастных групп;

- поддержать издание и переиздание массовым тиражом популярной литературы, детских иллюстрированных книг, посвященных правам человека и правам ребенка.

VIII. Свобода информации как гарантия соблюдения прав человека

Максимальная открытость информации и ее свободное распространение являются необходимым условием обеспечения прав и свобод личности. Реальное участие граждан в общественной жизни возможно только там, где свобода информации гарантирована законом. Право искать, получать, передавать и распространять информацию провозглашено ст.19 Всеобщей декларации прав человека, а также ст.10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Таким образом, право на информацию и свобода информационного обмена, с одной стороны, принадлежат к числу основных прав и свобод граждан, с другой - выступают как один из главных механизмов, способствующих реализации принципа народовластия. Исторический опыт показал, что только свобода информации может обеспечить соблюдение принципа публичности власти, совершенствование государственного механизма, прогресс общества в целом, соблюдение прав человека.

Конституция Российской Федерации включает в себя ряд положений, гарантирующих эту свободу. Однако, как и во многих других случаях, необходим правовой механизм, реализующий конституционные гарантии на уровне федеральных законов. Основные законы, регулирующие вопросы реализации права на свободу информации, приняты до вступления в силу Конституции РФ, а именно: Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. "О средствах массовой информации", Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. "О государственной тайне", Закон Российской Федерации от 5 мая 1992 г. "О безопасности". Только Федеральный закон от 5 июня 1996 г. "Об участии в международном информационном обмене" принят уже на основе положений Конституции РФ.

Назрела необходимость принятия Федерального закона "О свободе информации" или "О праве на информацию", устанавливающего порядок поиска и получения информации, устраняющего необоснованные ограничения в этой сфере, предусматривающего ответственность должностных лиц и организаций, нарушающих это право.

В последнее время получили широкий резонанс судебные процессы, связанные с предъявлением ряду граждан обвинений в разглашении сведений, относящихся к государственной тайне. Это еще раз заставляет четко сформулировать в Законе понятия "государственная тайна", "коммерческая тайна", "служебная тайна" и т.п., а также само понятие информации, относимой к государственной тайне. "Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне", утвержденный Указом Президента РФ 30 ноября 1995 г., несет на себе печать ведомственного подхода, когда каждое ведомство стремилось закрепить максимальный объем информации в качестве сведений, составляющих государственную тайну.

Ведомственное нормотворчество в этой области очень часто не соотносится ни с Конституцией, ни с действующим законодательством. Учитывая давнюю политическую традицию отрыва власти от общества, эта тенденция ничем не регламентированного автономного ведомственного нормотворчества может стать крайне опасной для демократического процесса в России.

Аналогичные проблемы возникают на региональном и муниципальном уровнях.

В связи введением в Уголовный кодекс РФ ответственности за разглашение государственной тайны (ст.283, 284) необходимо определить пределы установления государством и его органами сведений, относимых к государственной тайне.

В свете изложенного необходимо:

- до принятия Закона о свободе информации рекомендовать подготовить соответствующий Указ Президента Российской Федерации, который конкретизировал бы соответствующие конституционные положения;

- создать при Президенте Российской Федерации Рабочую группу по анализу всех ведомственных инструкций, касающихся свободы информации, на предмет их соответствия Конституции;

- разработать проект Федерального закона об информации, который предусматривал бы, в частности, санкции в случае незаконных ограничений свободы информации и права на доступ к ней;

- подготовить Закон о недопустимости монополизации СМИ частными лицами и финансово-промышленными группами (за рубежом приняты законодательные меры против концентрации СМИ в одних руках);

- разработать Федеральный закон о неприкосновенности частной жизни граждан, который обеспечивал бы охрану личной и семейной тайны, регулировал бы нормы сбора, хранения и использования информации, затрагивающей сферу частной жизни.

Конкретные предложения по этим вопросам содержатся в последующих разделах Проекта.