Апелляционное определение СК по административным делам Белгородского областного суда от 29 июля 2021 г. по делу N 33а-3883/2021

Судебная коллегия по административным делам Белгородского областного суда в составе

председательствующего Фомина И.Н, судей Маликовой М.А. и Кучменко Е.В, при секретаре Логвиновой Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Кондратенко П.И. к администрации Алексеевского городского округа Белгородской области о признании не действующим постановления главы местного самоуправления Алексеевского района и города Алексеевка Белгородской области N981 от 23.10.2007 года в части пункта 149 приложения N1

по апелляционной жалобе администрации Алексеевского городского округа Белгородской области

на решение Алексеевского районного суда Белгородской области от 25.06.2020.

заслушав доклад судьи Маликовой М.А, заключение прокурора Мелиховой Н.Н, судебная коллегия

установила:

Кондратенко П.И. являясь собственником земельного участка площадью 2 716 кв.м с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", а также находящихся на данном участке здания площадью 1 737, 5 кв.м с кадастровым номером N и нежилого помещения площадью 784, 4 кв.м с кадастровым номером N предъявил в суд административное исковое заявление о признании не действующим Постановления N981 в части пункта 149 приложения N1 с момента его принятия.

В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемое Постановление N981 принято с нарушением процедуры: не опубликовано в сроки и в порядке, предусмотренном законом для нормативных правовых актов Алексеевского городского округа; не направлено в Управление федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Белгородской области. Утверждал, что об оспариваемом постановлении ему стало известно после получения налогового уведомления за налог 2018 год (со сроком уплаты до 02.12.2019) с исчисленным налогом на имущество физических лиц с применением налоговой ставки в 2%.

Решением Алексеевского районного суда Белгородской области от 25.06.2020 требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе администрация Алексеевского городского округа Белгородской области просит отменить судебный акт как постановленный при нарушении норм процессуального права, принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований указывая на отсутствие признаков нормативности оспариваемого постановления и пропуск срока обращения в суд с административным иском.

Относительно доводов апелляционной жалобы со стороны административного истца поданы письменные возражения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Белгородского областного суда от 24.09.2020 решение суда от 25.06.2020 отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления с учетом положений части 8 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационным определением Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18.12.2020 апелляционное определение от 24.09.2020 отменено, административное дело направлено в Белгородский областной суд на новое апелляционное рассмотрение.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Белгородского областного суда от 04.02.2021 решение суда от 25.06.2020 отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления также с учетом положений части 8 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационным определением Первого кассационного суда общей юрисдикции от 18.12.2020 апелляционное определение от 24.09.2020 отменено, административное дело направлено в Белгородский областной суд на новое апелляционное рассмотрение.

В суд апелляционной инстанции не явились: административный истец Кондратенко П.И, его представитель Рождествина И.Ю. и административный ответчик администрация Алексеевского городского округа проинформированы о времени и месте судебного разбирательства путем направления извещения - заказного письма с уведомлением о вручении.

Указанные участники процесса об уважительных причинах неявки суду не сообщили, ходатайств об отложении судебного разбирательства не заявили, представитель административного ответчика администрация Алексеевского городского округа присутствовала на оглашении резолютивной части решения.

Неявка лиц, извещенных в установленном порядке о времени и месте рассмотрения дела, является их волеизъявлением, свидетельствующим об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в судебном разбирательстве дела и иных процессуальных прав.

На основании части 2 статьи 150, части 6 статьи 226, части 2 статьи 306 КАС Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся в суд лиц, участвующих в деле.

Проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с требованиями статьи 308 КАС Российской Федерации, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, выслушав заключение прокурора Мелиховой Н.Н, судебная коллегия усматривает основания для отмены судебного постановления.

При рассмотрении административного дела суд первой инстанции применяя положения гл.21 КАС РФ, не учитывая разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, сделал ошибочный вывод о том, что Постановление N981 в части пункта 149 приложения N1 обладает признаками, характеризующими нормативный правовой акт, тогда как оно не содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на регулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Так, из содержания Постановления N981 в части пункта 149 приложения N1 усматривается, что оно не устанавливает, не изменяет и не отменяет правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, не оказывает общерегулирующего воздействия на общественные отношения, в связи с чем не является нормативным.

Оспариваемое в части Постановление N981 представляет собой решение органа местного самоуправления об изменении видов разрешенного использования конкретных земельных участков города Алексеевки, в том числе спорного земельного участка. Тот факт, что такое решение было принято одновременно в отношении нескольких участков, перечисленных в приложении к Постановлению N981, не наделяет его признаками, характеризующими нормативный правовой акт.

Ссылка административного истца о тождественности формы оспариваемого Постановления N981 с распоряжением департамента имущественных и земельных отношений Белгородской области об утверждении перечня объектов недвижимого имущества, в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость, законность которого проверяется в порядке, предусмотренном главой 21 КАС Российской Федерации, не опровергает указанные выше выводы об отсутствии оснований для применения к ним положений, регулирующих принятие и регистрацию нормативных правовых актов.

Доводы административного истца в возражениях на апелляционную жалобу о не указании в перечне требований указанных в пункте 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N50, не подлежащих рассмотрению судами в порядке, предусмотренном главой 21 КАС Российской Федерации, являются несостоятельными, поскольку перечень не является закрытым.

Таким образом, вопреки выводам суда первой инстанции и аргументам, указанным в апелляционной жалобе, заявленные Кондратенко П.И. требования подлежат рассмотрению по правилам, установленным главой 22 КАС Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что Кондратенко П.И. является собственником объектов недвижимости: здание, кадастровый номер N, назначение складское, площадью 1737, 5 кв.м, расположенное по адресу: "адрес" нежилое помещение (подвал) кадастровый номер N, назначение - иное, площадью 784, 4 кв.м, расположенное по адресу: "адрес" (снято с кадастрового учета 23.08.2017 года, а вместо него на учет поставлено помещение с площадью 821 кв.м и кадастровым номером N); земельный участок, кадастровый номер N, площадью 2716 кв.м, расположенный по адресу: "адрес"

По постановлению главы местного самоуправления Алексеевского района и г. Алексеевка Белгородской области N981 от 23.10.2007 года в части приложения N1 пункта 149 "Об уточнении видов функционального использования земельных участков" был изменен вид функционального использования земельного участка с кадастровым номером N, площадью 2716 кв.м, расположенный по адресу: "адрес" с вида разрешенного использования "для обслуживания объектов недвижимости" на вид разрешенного использования "для размещения торговой базы".

Согласно свидетельству о государственной регистрации права, выданного 05.10.2010 года, взамен свидетельства от 20.10.2013 года бывшему собственнику недвижимости ФИО10, земельный участок, кадастровый номер N площадью 2716 кв.м, расположенный по адресу: "адрес" а, имел категорию земель: "земли населенных пунктов для обслуживания объектов недвижимости", что также подтверждается выписками из ЕГРН (т.1, л.д.35, 48-49).

Земельный кодекс РФ в качестве основополагающего принципа закрепляет деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (п. 8 ст. 1 ЗК РФ). Соблюдение указанного принципа является обязательным для всех без исключения пользователей земельных участков.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса определено, что земли делятся по целевому назначению на категории и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса гласит, что виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу части 2 статьи 85 Земельного кодекса, части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Пунктом 3 статьи 37 Градостроительного кодекса определено, что изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Согласно этим положениям изменение основного, условно разрешенного и (или) вспомогательного видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на основной и (или) вспомогательный виды разрешенного использования осуществляется правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства самостоятельно в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов и в порядке, установленном частью 2 данной статьи.

Аналогичные положения содержатся и в статье 20 Правил землепользования и застройки. Согласно этим положениям изменение основного, условно разрешенного и (или) вспомогательного видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на основной и (или) вспомогательный виды разрешенного использования осуществляется правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства самостоятельно в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов и в порядке, установленном частью 2 данной статьи.

Таким образом, виды разрешенного использования земельных участков, предусмотренные правилами землепользования и застройки, делятся на те, которые самостоятельно определяются землепользователем (основные и условно разрешенные), и те, которые могут определяться землепользователем только дополнительно к основным или условно разрешенным, наряду с ними (вспомогательные виды разрешенного использования).

Следовательно, правообладателям земельных участков и объектов капитального строительства предоставляется возможность выбора основного вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны в качестве основных видов разрешенного использования, а также право использования земельного участка наряду с основным видом использования по любому из вспомогательных видов.

Из системного анализа положений статей 30, 36, 37 Градостроительного кодекса, статей 7, 85 Земельного кодекса, статей 16 и 22 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" следует, что кадастровый учет изменения вида разрешенного использования земельного участка осуществляется на основании градостроительного регламента, а изменение вида разрешенного использования земельных участков, виды разрешенного использования которых градостроительному регламенту не соответствуют, может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования, установленными градостроительным регламентом.

Действовавшее на дату принятия оспариваемого постановления законодательство не предусматривало возможности изменения вида разрешенного использования земельных участков до перевода земель в другую категорию, то есть, для изменения одного вида разрешенного использования земельного участка на другой вид разрешенного использования необходимо изменение градостроительного регламента.

Исходя из текста оспариваемого постановления, основанием для изменения вида функционального использования, явилось проведение работ по определению кадастровой стоимости земельного участка, что не соответствует указанным выше нормам права, действовавшим на дату возникновения спорных правоотношений.

В материалы дела административным ответчиком не представлено сведений о том, что изменение вида разрешенного использования земельного участка на другой вид разрешенного использования в 2007 году произошел в связи с изменением градостроительного регламента при условии соблюдения требований технических регламентов.

Следовательно, глава местного самоуправления Алексеевского района и города Алексеевка Белгородской области, не был уполномочен на принятие решений об изменении вида разрешенного использования земельного участка, а действовавшее законодательство РФ не позволяло муниципальным органам власти под видом уточнения видов функционального использования фактически его изменять.

В соответствии с ч. 1 ст. 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочия, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Для признания оспариваемого постановления незаконным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым решением прав и законных интересов административного истца.

Заявляя о нарушении своих прав, административный истец указал о том, что принятие оспариваемого постановления привело к необоснованно завышенной налоговой нагрузке в связи с включением в перечень объектов недвижимого имущества (с кадастровым номером N и кадастровым номером N, расположенные по адресу: "адрес" в отношении которых налоговая база определяется как кадастровая стоимость. При этом основанием для включения в Перечень на 2018, 2019, 2020 года явилось их расположение на земельном участке, один из видов разрешенного использования которого предусматривает размещение торговых объектов, а их квалификация как торговые комплексы и, соответственно применяемая налоговая ставка от кадастровой стоимости стала составлять 2%.

Оценив собранные по делу доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 КАС РФ с учетом изложенного выше, судебная коллегия приходит к выводу об удовлетворении заявленных требований, поскольку из материалов дела усматривается, что необходимая совокупность условий по настоящему делу установлена.

Довод административного ответчика о том, что административным истцом пропущен срок обращения в суд с административным исковым заявлением несостоятелен в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если настоящим Кодексом не установлены иные сроки обращения с административным исковым заявлением в суд, административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 18 июля 2017 года N 1563-О, установление в законе сроков для обращения в суд с административным исковым заявлением, а также момента начала их исчисления относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя, обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан; определение момента начала течения сроков для обращения в суд предполагает для суда необходимость при рассмотрении поданного заявления принять во внимание все значимые для правильного решения дела фактические обстоятельства, позволяющие доподлинно установить момент, когда заинтересованному лицу стало известно о нарушении его прав и законных интересов, оценивая имеющиеся в деле доказательства на предмет относимости, допустимости и достоверности, а также достаточности и взаимной связи доказательств в их совокупности по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании.

Следовательно, начало течения срока обращения в суд применительно к данным правоотношениям определяется тем моментом, когда административный истец получил возможность ознакомиться с полным текстом оспариваемого постановления. В настоящем деле истец указывает на то, что лишь после получения налогового уведомления (со сроком уплаты 02.12.2019) в конце 2019 года он стал выяснять основания увеличения налоговой ставки. Из пояснений представителя административного истца Рождествиной И.Ю. в судебном заседании суда апелляционной инстанции 04.02.2021 усматривается, что Кондратенко П.И. узнал об оспариваемом постановлении в первом квартале 2020 года (т.2 л.д.57).

В отсутствие иных достоверных данных о том, когда Кондратенко П.И. получил реальную возможность ознакомиться с оспариваемым постановлением, судебная коллегия исходит из того, что подача в 2019 году Кондратенко П.И. заявления об изменении вида разрешенного использования, сведения о котором содержатся в Едином государственном реестре недвижимости, не свидетельствуют об осведомленности Кондратенко П.И. об оспариваемом постановлении, как акте, на основании которого, вид разрешенного использования земельного участка был изменен в 2007 году.

Следовательно, доводы апелляционной жалобы о пропуске истцом срока на обращение в суд несостоятельны, так как законных оснований делать выводы о пропуске административным истцом срока на обращение в суд, предусмотренного частью 3 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, у судебной коллегии не имеется.

Поскольку административный истец предпринял действия во внесудебном порядке для изменения вида разрешенного использования и согласно сведениям из выписки из ЕРГП от 17.01.2020 вид разрешенного использования изменен на "склады", то основания для возложения на компетентный орган обязанности устранить нарушения этих прав, свобод и законных интересов административного истца отсутствуют, однако данное обстоятельство не свидетельствует об отсутствии нарушения прав административного истца.

В соответствии с п. п. 1, 4 ч. 2 ст. 310 КАС РФ неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, а также нарушение норм процессуального права является основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке.

С учетом изложенного судебная коллегия приходит к выводу о наличии предусмотренных п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ оснований для удовлетворения административного иска.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 309, 310, 311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Алексеевского районного суда Белгородской области от 25 июня 2020 года отменить, принять по делу новое решение.

Признать незаконным постановление главы местного самоуправления Алексеевского района и г. Алексеевка Белгородской области N 981"Об уточнении видов функционального использования земельных участков" от 23 октября 2007 года в части пункта 149 приложения N1.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Белгородского областного суда может быть обжаловано в Первый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения путем подачи кассационной жалобы (представления) через Алексеевский районный суд Белгородской области.

Мотивированный текст составлен 02.08.2021.

Председательствующий

Судьи