Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 21 июля 2021 г. по делу N 8а-4008/2021[88а-5574/2021]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиганшина И.К.

судей Ровенко П.А, Кудриной Я.Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационное представление прокурора Хабаровского края Рябова Н.А. на решение Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 21 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 12 февраля 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Хабаровского края к министерству жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края о признании бездействия незаконным.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Маторину О.А, которая поддержала доводы кассационного представления, представителя министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края Черкасову Е.Д, считавшую решение суда первой инстанции и апелляционное определение законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 21 сентября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 12 февраля 2021 года, отказано в удовлетворении административного искового заявления прокурора Хабаровского края к министерству жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края (далее - Министерство) о признании незаконным бездействия, выразившегося в необеспечении перехода на новую систему обращения с отходами на территории Хабаровского края, в том числе, невыполнении работ по определению региональных операторов по обращению с твёрдыми коммунальными отходами; по формированию перечня объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории Хабаровского края в соответствии с требованиями приказа Минприроды России от 14 мая 2019 года N 303; о возложении на административного ответчика обязанности принять меры по обеспечению перехода на новую систему обращения с отходами на территории Хабаровского края, в том числе, определить регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами на всех зонах деятельности регионального оператора; выполнить действия, необходимые для формирования перечня объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории Хабаровского края, в соответствии с требованиями приказа Минприроды России от 14 мая 2019 года N 303.

31 мая 2021 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Хабаровского края, поданное 13 апреля 2021 года через Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края, в котором ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции и апелляционного определения в связи с несоответствие выводов судов, изложенных в обжалуемых судебных актах, обстоятельствам административного дела и неправильным применением норм материального права, а также о направлении дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Представитель привлечённого к участию в деле в качестве заинтересованного лица - общества с ограниченной ответственностью "Амурлифт-Коммунальный" (далее - ООО "Амурлифт-Коммунальный"), которое было извещено о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явился. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационное представление в его отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

Таких оснований для отмены или изменения решения Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 21 сентября 2020 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 12 февраля 2021 года по результатам рассмотрения кассационного представления с административным делом судебной коллегией по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не установлено.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно положениям статьи 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ) к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами, в том числе, относятся: разработка, утверждение и реализация региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами, участие в разработке и выполнении федеральных программ в области обращения с отходами; принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе устанавливающих правила осуществления деятельности региональных операторов, контроль за их исполнением; регулирование деятельности региональных операторов, за исключением установления порядка проведения их конкурсного отбора; разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами.

Из содержания пункта 2 статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ следует, что территориальная схема обращения с отходами разрабатывается и утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с документами территориального планирования.

Территориальная схема обращения с отходами, помимо прочего, должна включать в себя: данные о месте нахождения объектов размещения отходов, включённых в государственный реестр объектов размещения отходов; данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твёрдых коммунальных отходов (пункт 3 статьи 13.3 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ).

Правила разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами, а также требованиями к составу и содержанию таких схем, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года N 1130.

В соответствии с пунктом 8 статьи 29.1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ до 1 января 2023 года объекты размещения твёрдых коммунальных отходов, введённые в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющие документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, могут быть использованы для размещения твёрдых коммунальных отходов. Указанные объекты при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, о возможности использования указанных объектов для размещения твёрдых коммунальных отходов по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации могут быть включены в перечень объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации. Порядок формирования и изменения перечня и порядок подготовки заключения, предусмотренного настоящим пунктом, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды. Данные о месте нахождения объектов размещения твёрдых коммунальных отходов, включенных в перечень, вносятся в территориальную схему обращения с отходами соответствующего субъекта Российской Федерации. Объекты, указанные в настоящем пункте, подлежат исключению из территориальной схемы обращения с отходами не позднее 1 января 2023 года и подлежат обустройству и рекультивации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Порядок формирования и изменения перечня объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (далее - Порядок формирования и изменения перечня) и Порядок подготовки заключения Минприроды России о возможности использования объектов размещения твёрдых коммунальных отходов, введённых в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, для размещения твёрдых коммунальных отходов (далее - Порядок подготовки заключения), утверждены приказом Минприроды России от 14 мая 2019 года N 303.

Инициатором включения объекта размещения твёрдых коммунальных отходов в такой перечень могут выступать юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые являются правообладателями земельного участка, на котором расположен объект, и которые планируют осуществлять деятельность по размещению твёрдых коммунальных отходов на объекте, или орган местного самоуправления муниципального образования, на территории которого расположен объект. Указанные лица направляют в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации заявление, которое должно отвечать требованиям и к которому должны прилагаться документы, предусмотренные пунктами 6 и 7 Порядка формирования и изменения перечня, о включении объекта в перечень (пункт 5 Порядка формирования и изменения перечня).

В случае наличия потребности субъекта Российской Федерации в объекте размещения твёрдых коммунальных отходов, определённой на основании территориальной схемы в области обращения с отходами, в том числе с твёрдыми коммунальными отходами, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации направляет материалы заявителя в Минприроды России на заключение о возможности использования объекта для размещения твёрдых коммунальных отходов (пункт 10 Порядка формирования и изменения перечня).

Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение семи рабочих дней со дня поступления заключения Минприроды России о возможности использования объекта для размещения твёрдых коммунальных отходов принимает решение о включении объекта в перечень (пункт 12 Порядка формирования и изменения перечня).

Между тем Минприроды России вправе при наличии предусмотренных действующим законодательством оснований принять как решение об отказе в рассмотрении поступивших материалов, так и решение об отказе в выдачи заключения (пункты 3 и 9 Порядка подготовки заключения).

В силу положений пункта 1 статьи 24.6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

Пунктом 4 статьи 24.6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ определено, что юридическому лицу присваивается статус регионального оператора и определяется зона его деятельности на основании конкурсного отбора, который проводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Такой порядок установлен Правилами проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2016 года N 881 (далее - Правила проведения конкурсного отбора), из содержания пунктов 6 и 43 которого следует, что для проведения конкурсного отбора приказом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного на проведение конкурсного отбора, создается конкурсная комиссия, определяется её состав, назначается председатель конкурсной комиссии; конкурсная комиссия рассматривает заявки соискателей на предмет соответствия требованиям, установленным документацией об отборе, и осуществляет проверку соответствия заявителей требованиям, установленным пунктом 19 настоящих Правил проведения конкурсного отбора; при этом, заявитель может быть не допущен конкурсной комиссией к участию в конкурсном отборе.

Из содержания пункта 3.106 Положения о министерстве жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края, утверждённого постановлением Правительства Хабаровского края от 6 мая 2006 года N 69-пр (далее - Положение о Министерстве), следует, что Министерство обеспечивает реализацию полномочий края в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами, за исключением функций регионального государственного надзора и тарифного регулирования, в том числе: проводит конкурсный отбор регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами; заключает соглашение с региональным оператором по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, выбранным по результатам конкурсного отбора; организует работу по разработке и утверждению территориальной схемы обращения с отходами.

Обращаясь в суд с настоящим административным исковым заявлением, прокурор Хабаровского края указывал на то, что Министерством в нарушение требований действующего законодательства не принимаются меры, направленные на переход на новую систему обращения с отходами, а именно: не проведены работы по определению регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, не сформирован перечень объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории Хабаровского края в соответствии с требованиями приказа Минприроды России от 14 мая 2019 года N 303.

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 84 КАС РФ, Центральный районный суд города Хабаровска Хабаровского края и судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда, руководствуясь положениями Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ, Правил проведения конкурсного отбора, Порядка формирования и изменения перечня, установив, что постановлением Правительства Хабаровского края от 20 декабря 2016 N 477-пр утверждена территориальная схема обращения с отходами, а Министерством 27 декабря 2018 года разработан план мероприятий по переходу к осуществлению деятельности по обращению с твёрдыми коммунальными отходами региональными операторами на территории Хабаровского края, в рамках реализации которого проводились конкурсные отборы и повторные конкурсные отборы региональных операторов по 19 зонам деятельности, по 18 из которых конкурсные отборы (повторные конкурсные отборы) не состоялись в связи с отсутствием поданных заявок (по зоне деятельности N 2 по итогам конкурсного отбора определён региональный оператор - ООО "Амурлифт-Коммунальный", с которым 8 ноября 2019 года Министерством заключено соглашение, предусмотренное пунктом 34 Правил проведения конкурсного отбора); учитывая, что Министерством в соответствии Порядком формирования и изменения перечня поступившие к нему заявления на включение объектов в перечень рассматривались в установленном порядке, а те из них, которые соответствовали требованиям пунктов 6 и 7 Порядка формирования и изменения перечня, направлялись в Минприроды России для получения заключения о возможности использования объекта для размещения твёрдых коммунальных отходов (положительных заключений от Минприроды России по поступившим заявлениям на момент рассмотрения административного дела получено не было), - пришли к выводу об отсутствии незаконного бездействия со стороны Министерства по вопросам определения региональных операторов по обращению с твёрдыми коммунальными отходами и формирования

перечня объектов размещения твёрдых коммунальных отходов.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций, положенные в основу обжалуемых решения и апелляционного определения, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции признаёт верными, основанными на правильном применении норм материального права и надлежащей оценке имеющихся в деле доказательств.

В данном случае, как обоснованно указали суды, отсутствие поданных заявок на участие в конкурсных отборах региональных операторов со стороны хозяйствующих субъектов, а также отсутствие на территории Хабаровского края государственных или муниципальных предприятий, имеющих лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, не свидетельствует о допущенном незаконном бездействии со стороны административного ответчика, в свою очередь, исходя из прямого указания пункта 5 Порядка формирования и изменения перечня, орган государственной власти Хабаровского края не может выступать и в качестве заявителя по вопросу включения объектов размещения твёрдых коммунальных отходов, введённых в эксплуатацию до 1 января 2019 года и не имеющих документации, предусмотренной законодательством Российской Федерации, в перечень объектов размещения твёрдых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации. Как уже указывалось выше, заявителями по указанному вопросу являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые являются правообладателями земельного участка, на котором расположен объект, и которые планируют осуществлять деятельность по размещению твёрдых коммунальных отходов на этом объекте, либо орган местного самоуправления муниципального образования в случае, если объект расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и пользователь земельного участка не определён. Кроме того, для включения объекта в перечень объектов размещения твёрдых коммунальных отходов необходимо получение положительного заключения Минприроды России.

Вопреки доводам кассационного представления о необходимости создания Министерством краевого государственного унитарного предприятия, которому в соответствии с пунктом 6 статьи 29.1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ после получения лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, должен быть присвоен статус регионального оператора без проведения конкурсного отбора и с которым Министерство должно заключить соответствующее соглашение, необходимо отметить, что пункты 3.46[4] и 3.46[5] Положения о Министерстве, которыми предусмотрено, что Министерство по поручению Правительства Хабаровского края от имени Хабаровского края может выступать учредителем краевых государственных унитарных предприятий, краевых государственных учреждений и других организаций, а также осуществляет в отношении находящихся в ведении Министерства учреждений и предприятий функции и полномочия учредителя в соответствии с постановлением Губернатора Хабаровского края от 26 января 2017 года N 11, были введены в действие постановлением Правительства Хабаровского края от 12 апреля 2021 года N 125-пр, то есть после рассмотрения настоящего административного дела судами первой и апелляционной инстанций.

В свою очередь, пункты 1 и 3 части 1 статьи 7 Закона Хабаровского края от 25 июня 2003 года N 124 "Об основах управления и распоряжения государственной собственностью Хабаровского края" предусматривают, что вопросы управления и распоряжения краевой государственной собственностью, включая принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации краевых государственных унитарных предприятий, относятся к полномочиям Правительства Хабаровского края.

Иные доводы кассационного представления по существу направлены на переоценку доказательств и установленных судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела. Эти доводы не опровергают верных выводов нижестоящих судов и не могут повлечь отмену или изменение обжалуемых судебных постановлений.

Здесь же необходимо отметить, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 КАС РФ, при рассмотрении кассационной жалобы (представления) должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, а также не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

Таким образом, при рассмотрении административного дела судами первой и апелляционной инстанций были верно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к неправильному разрешению дела, не допущено, обстоятельства, влекущие отмену решения и апелляционного определения, по делу не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 21 сентября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 12 февраля 2021 года оставить без изменения, кассационное представление прокурора Хабаровского края Рябова Н.А. - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения суда по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи