Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июля 2021 г. по делу N 66а-1011/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Артамоновой Т.А, судей Сиротиной Е.С, Носковой А.А, при секретаре Дораевой А.А, рассмотрела в открытом судебном заседании использованием систем видеоконференц-связи при содействии Краснодарского краевого суда административное дело УИД N 23OS0000-01-2020-001402-63 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пересвет-Регион-Краснодар" об оспаривании нормативного правового акта в части, по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Пересвет-Регион-Краснодар" на решение Краснодарского краевого суда от 9 февраля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Артамоновой Т.А, пояснения представителей городской Думы Краснодара Шупляка В.А, администрации муниципального образования город Краснодар Бычковой А.В, возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Кондрашовой И.В. об отсутствии оснований для отмены судебного акта, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

общество с ограниченной ответственностью "Пересвет-Регион-Краснодар" (далее - ООО "Пересвет-Регион-Краснодар", общество) обратилось в Краснодарский краевой суд с административным исковым заявлением признании не действующим Генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п.1 (далее - Генеральный план), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N по адресу: г. "адрес", "адрес", к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Административный истец является собственником объекта незавершенного строительства - 19-ти этажного жилого дома общей площадью "данные изъяты" кв.м, степень готовности 57%, расположенного на земельном участке с кадастровым номером N

Оспаривая нормативный правовой акт, административный истец полагает, что отнесение земельного участка к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования нарушает нормы действующего земельного и градостроительного законодательства, исключает наличие на данном земельном участке многоэтажного дома, чем создает правовую неопределенность в вопросе возможного использования территории, не обеспечивает соблюдение принципа единства судьбы земли и объекта недвижимости.

Решением Краснодарского краевого суда от 9 февраля 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Дополнительным решением Краснодарского краевого суда от 25 марта 2021 года с ООО "Пересвет-Регион-Краснодар" взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 500, 00 рублей.

Административным истцом подана апелляционная жалоба, в которой содержится просьба решение суда отменить и удовлетворить исковые требования.

Городской Думой Краснодара, прокурором, участвовавшим в деле, поданы письменные возражения на апелляционную жалобу.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, будучи извещены о дате, времени и месте его рассмотрения своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения явившихся лиц, заключение прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены состоявшегося судебного акта.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Суд первой инстанции с учетом названных норм, а также положений статьи 25 Устава муниципального образования город Краснодар, сделал верный вывод о принятии оспариваемого нормативного правового акта уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением порядка его опубликования. Нарушений процедуры принятия оспариваемого Генерального плана в действующей редакции не выявлено, установлено ее соблюдение и соответствие действующему правовому регулированию, по этим основаниям нормативный правовой акт не оспаривается.

Проверяя соответствие содержания нормативного акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и отказывая в удовлетворении заявленных требований о признании не действующим в части Генерального плана, суд правильно не усмотрел нарушений права административного истца и исходил из того, что оспариваемые нормы не противоречат градостроительному законодательству, изменение функциональной зоны для спорного участка произведено не произвольно, в рамках создания условий для устойчивого развития входящих в состав муниципального образования территорий на расчетный срок, исходя из приоритета публичной цели их устойчивого развития.

С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается в силу следующего.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий; территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

В силу статьи 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно пункту 5 статьи 1 ГрК РФ функциональные зоны представляют собой зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение, которое, в свою очередь, определяется исходя из различных факторов для обеспечения устойчивого развития соответствующих территорий (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план содержит, в том числе, карту функциональных зон поселения или городского округа, на которой отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к областям в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа (пункт 4 части 3, пункт 3 части 5 статьи 23 ГрК РФ).

Город Краснодар является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа Законом Краснодарского края от 10 марта 2004 года N 670-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город Краснодар и наделении его статусом городского округа" (статья 2 Устава муниципального образования город Краснодар, принятого решением городской Думы Краснодара от 21 апреля 2011 года N 11 п. 6).

Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО "Пересвет-Регион-Краснодар" на основании вступившего в законную силу решения Советского районного суда Краснодара от 8 июня 2020 года является собственником объекта незавершенного строительства - 19-ти этажного жилого дома общей площадью "данные изъяты" кв.м, степень готовности 57%, кадастровый номер N присвоен ДД.ММ.ГГГГ года.

Данный объект расположен на земельном участке с кадастровым номером N, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - размещение многоэтажных жилых домов и набережной с берегоукреплением. Кадастровый номер указанному земельному участку присвоен ДД.ММ.ГГГГ года. Административный истец являлся арендатором данного земельного участка на основании договора от ДД.ММ.ГГГГ, признанного недействительным (ничтожным) с применением последствий недействительности путем возложения на общество обязанности возвратить администрации данный земельный участок, вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Краснодарского края от 9 июня 2017 года.

Земельный участок с находящимся на нем объектом недвижимости расположен в границах городского округа.

Согласно выкопировке из Генерального плана, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года N 25 п. 15, земельный участок с кадастровым номером N располагался в нескольких функциональных зонах: функциональной зоне планируемого к размещению объекта местного значения - автомобильной дороги, зоне рекреационного назначения, зоне застройки многоквартирными жилыми домами 4-9-16 этажей.

По сообщению департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар от ДД.ММ.ГГГГ указанный земельный участок в соответствии с Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденными решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N19 п. 6, расположен в территориальной зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж2).

В соответствии с оспариваемым административным истцом в части Генеральным планом, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1, земельный участок с кадастровым номером N расположен в функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), что усматривается из выкопировки карты функциональных зон Генерального плана.

Как пояснил в судебном заседании представитель городской Думы Краснодара, решениями городской Думы Краснодара от 8 октября 2020 года N 2 п. 5 и от 22 октября 2020 года N 3 п. 5 в решение городской Думы Краснодара от 2 сентября 2020 года N 100 п. 1 "О генеральном плане муниципального образования город Краснодар" внесены изменения, не касающиеся территории земельного участка с кадастровым номером N.

В соответствии со статьей 23(1) Градостроительного кодекса Краснодарского края к объектам местного значения городского округа, городского и сельского поселения, подлежащим отображению на генеральном плане городского округа, генеральном плане поселения, отнесены в том числе, особо охраняемые природные территории местного значения и объекты, размещение которых планируется в границах особо охраняемой природной территории местного значения; объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к области благоустройства и озеленения территории поселения, городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий.

Изложенное соответствует понятию территории общего пользования, приведенному в пункте 12 статьи 1 ГрК РФ, где указано, что территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Таким образом, установление в спорном месте функциональной зоны озелененных территорий общего пользования для размещения лесопарков, парков, садов, скверов, бульваров, городских лесов действующему градостроительному законодательству не противоречит.

Обоснование необходимости такого зонирования содержится в материалах по обоснованию Генерального плана, а именно, указано на наличие недостаточности площади озелененных территорий общего пользования в муниципальном образовании город Краснодар (2, 2 кв.м. на человека), что значительно ниже местных нормативов градостроительного проектирования (16, 4 кв.м. на человека), утвержденных решением городской Думы Краснодара от 19 июля 2012 года N 32 п.13.

Установление в спорном месте данной функциональной зоны было также обусловлено выводами комиссии по землепользованию и застройке муниципального образования город Краснодар о недостаточности озелененных территорий в городе Краснодар согласно местным нормативам, отклонившей в связи с этим поступившие в ходе общественных обсуждений проекта предложения нескольких физических лиц об отнесении указанного земельного участка к функциональной зоне застройки многоэтажными жилыми домами, что усматривается в выписке из заключения о результатах общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Генеральный план от 31 августа 2020 года.

По мнению судебной коллегии, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что административным ответчиком установление функциональной зоны озелененных территорий общего пользования осуществлено не произвольно.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении отнесением земельного участка к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), прав истца на его использование с находящимся на нем объектом недвижимости, не опровергают правильность выводов суда первой инстанции, поскольку приоритет публичной цели устойчивого развития территории, согласно которому генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяет назначение территорий исходя из планов развития городского округа в целом, и может не соответствовать ее фактическому использованию, обусловливает возможность некоторых ограничений прав собственников и других правообладателей на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты таких прав собственников. Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Поскольку градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, так как планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие (изменение) в будущем, то само по себе отнесение земельного участка с кадастровым номером N с расположенным на нем объектом в оспариваемом Генеральном плане к функциональной зоне озелененных территорий не противоречит градостроительному и земельному законодательству, ввиду того, что правообладатель не лишен возможности их использования в соответствии с назначением, так как по смыслу пунктов 11, 12 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет, а утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

По этим же основаниям признаются несостоятельными и доводы апеллянта о нарушении прав административного истца в связи с состоявшимся, по его мнению, фактическим переводом земель из одной категории в другую путем установления такого градостроительного зонирования.

Установление Генеральным планом функциональной зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) в отношении территории, на которой расположен земельный участок и объект недвижимости административного истца, само по себе не может расцениваться как нарушение его прав, поскольку не изменяет правового режима использования указанного земельного участка.

Указание в апелляционной жалобе на противоречие оспариваемого нормативного правового акта сложившейся планировке территории и существующему землепользованию, а также о невозможности эксплуатации объекта недвижимости, созданию в связи с этим правовой неопределенности его судьбы, подлежат отклонению, поскольку генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

При этом судебная коллегия отмечает исходя из положений части 8 статьи 36 ГрК РФ и части 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, что в случае изменения градостроительного регламента земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, в которых использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия.

Ссылки на несоответствие Генерального плана в оспариваемой части Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п.6, признание нормативного правового акта не действующим не влекут, поскольку, как указывалось выше, исходя из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ, градостроительным законодательством закреплен принцип первичности Генерального плана, в том числе перед Правилами землепользования и застройки, а не наоборот.

Таким образом, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд на основании статьи 215 КАС РФ обоснованно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Не установлено таких оснований и по результатам апелляционного производства.

Судебный акт принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об относимости и допустимости, проверенными и оцененными судом полно и всесторонне по правилам статьи 84 КАС РФ, решение содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого решения, были предметом проверки судом первой инстанции и правомерно им отклонены. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 9 февраля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Пересвет-Регион-Краснодар" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в течение шести месяцев.

Мотивированное определение составлено 2 августа 2021 года.

Председательствующий

Судьи