Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 29 июля 2021 г. по делу N 66а-974/2021

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сиротиной Е.С, судей Артамоновой Т.А. и Носковой А.А.

при секретаре судебного заседания Дораевой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 2а-15/2021 (УИД N 91ОS0000-01-2020-000402-05) по апелляционной жалобе Кошенко Аллы Францевны на решение Верховного Суда Республики Крым от 2 апреля 2021 г. об отказе в удовлетворении административного искового заявления Кошенко Аллы Францевны о признании недействующими отдельных положений решения Раздольненского районного совета Республики Крым от 21 декабря 2018 г. N 1223-1/18 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Славновское сельское поселение Раздольненского района Республики Крым".

Заслушав доклад судьи Сиротиной Е.С, объяснения административного истца Кошенко А.Ф, председателя Раздольненского районного совета Республики Крым Хуторенко Ж.Л, представителя Раздольненского районного совета Республики Крым и администрации Раздольненского района Республики Крым Петриченко Ю.С, представителя садоводческого некоммерческого товарищества "Отдых" Елисеева В.В, заключение прокурора Кондрашовой И.В, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

решением Раздольненского районного совета Республики Крым от 21 декабря 2018 г. N 1223-1/18 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Славновское сельское поселение Раздольненского района Республики Крым (далее - Правила землепользования и застройки), в соответствии с которыми принадлежащий Кошенко А.Ф. земельный участок с кадастровым номером 90:10:100501:12 включен в территориальную зону сельскохозяйственных угодий в населенных пунктах "Сх1".

Решением Раздольненского районного совета Республики Крым от 24 декабря 2019 г. N 120-2/19 "О внесении изменений в решение 18 сессии Раздольненского районного совета I созыва от 21 декабря 2018 года N1223-1/18 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Славновское сельское поселение Раздольненского района Республики Крым" (далее - Решение N 120-2/19 от 24 декабря 2019 г.) в Правила землепользования и застройки внесены изменения в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 90:10:100501:12 к зоне ведения садоводства "Сх3", градостроительный регламент которой предусматривает размещение жилых домов.

Решением Раздольненского районного совета Республики Крым N 348-2/20 от 18 августа 2020 г. "О рассмотрении протеста прокурора Раздольненского района Республики Крым от 17 августа 2020 г. N 39-2019/Прдп149-20-120350020" (далее - Решение N 348-2/20 от 18 августа 2020 г.) удовлетворен протест прокурора и отменено Решение N 120-2/19 от 24 декабря 2019 г.

Кошенко А.Ф. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просит признать недействующими Правила землепользования и застройки в части установления территориальной зоны сельскохозяйственных угодий в населенных пунктах "Сх1" в отношении земельного участка с кадастровым номером 90:10:100501:12, расположенного по адресу: Республика Крым, Раздольненский район, Славновский сельский совет, на территории СНТ "Отдых", западнее с. Стерегущее 500 м, участок N 1, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - ведение садоводства, для ведения гражданами садоводства и огородничества.

В обоснование заявленных требований административный истец указывает на то, что земельный участок находится за пределами населенного пункта, выделен из земель, предоставленных ранее в аренду Садоводческому обществу "Отдых", с видом разрешенного использования - ведение садоводства (код 13.2). Включение Правилами землепользования и застройки земельного участка в не предусматривающую ведение садоводства зону сельскохозяйственных угодий в населенных пунктах "Сх1" не соответствует фактическому землепользованию, а также функциональной зоне сельскохозяйственного использования - территории садовых товариществ, установленной для земельного участка Генеральным планом Славновского сельского поселения Раздольненского района Республики Крым, утвержденным решением Раздольненского районного совета Республики Крым от 4 октября 2018 г. N 1142-1/18 (далее - Генеральный план), нарушает права административного истца, так как не позволяет использовать земельный участок в соответствии с установленным видом разрешенного использования.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 2 апреля 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе и письменных пояснениях Кошенко А.Ф, ссылаясь на нарушение норм материального права, неправильное определение имеющих значение для дела обстоятельств, указывает на то, что земельный участок не относится к сельскохозяйственным угодьям, картой планируемого размещения объектов местного значения муниципального района участок отнесен к территории садоводческих товариществ, включение участка в территориальную зону "Сх1" препятствует его использованию, просит об отмене решения суда и принятии нового решения об удовлетворении административных исковых требований.

Прокурором, министерством сельского хозяйства Республики Крым, Раздольненским районным советом Республики Крым, администрацией Раздольненского района Республики Крым представлены письменные возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

В судебном заседании апелляционной инстанции административный истец Кошенко А.Ф. поддержала апелляционную жалобу, ссылаясь на незаконность судебного акта.

Представитель садоводческого некоммерческого товарищества "Отдых" (далее - СНТ "Отдых") Елисеев В.В. поддержал доводы апелляционной жалобы Кошенко А.Ф.

Председатель Раздольненского районного совета Республики Крым Хуторенко Ж.Л, представитель Раздольненского районного совета Республики Крым и администрации Раздольненского района Республики Крым Петриченко Ю.С. возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

Прокурор Кондрашова И.В. полагала решение суда не подлежащим отмене или изменению.

Иные участвующие в рассмотрении административного дела лица в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, будучи извещены о рассмотрении дела своевременно и надлежащим образом.

В соответствии с положениями части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, выслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора, изучив доводы апелляционной жалобы, пояснений, возражений, судебная коллегия не находит оснований для отмены судебного акта и признает решение суда постановленным в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Статьей 3 Градостроительного Кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Процедура подготовки и принятия являющихся документом градостроительного зонирования правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 ГрК РФ и включает принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов и документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Исходя из положений пунктов 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункта 20 части 1, части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта, статей 1 и 2 Закона Республики Крым от 19 января 2015 г. N 71-ЗРК/2015 "О закреплении за сельскими поселениями Республики Крым вопросов местного значения", статей 5, 6, 29, 30, 38, 64, 65, 68 Устава муниципального образования Раздольненский район Республики Крым, утвержденного решением Раздольненского районного совета от 5 ноября 2014 г. N 37-1/14, статьи 8 Устава муниципального образования Славновского сельского поселения Раздольненского района Республики Крым, утвержденного решением Славновского сельского совета Раздольненского районного от 5 ноября 2014 г. N 03/05-11-2014, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о принятии оспариваемого нормативного правового акта компетентным органом в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Проверяя соответствие содержания Правила землепользования и застройки в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для признания нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим.

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции с выводами суда первой инстанции соглашается.

Из материалов дела следует, что 26 ноября 2011 г. между Раздольненской районной государственной администрацией Республики Крым и Садоводческим товариществом "Отдых" заключён договор аренды земельного участка категории - земли сельскохозяйственного назначения, общей площадью 49, 7175 га, в том числе пашня - 49, 7175 га, для ведения коллективного садоводства. СТ "Отдых" приняло на себя обязательство использовать участок по целевому назначению

Приказом Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым от 13 ноября 2015 г. N 506 Кошенко А.Ф. предоставлен бесплатно в собственность земельный участок с кадастровым номером 90:10:100501:12, площадью 1000 кв. м, расположенный за границами населенных пунктов, в СНТ "Отдых", категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - для размещения дачных домов и садовых домов (код 2.1). Приказом Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым от 11 января 2016 г. N 1 в приказ Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым от 13 ноября 2015 г. N 506 внесены изменения: установлен вид разрешенного использования участка - ведение садоводства (код 13.2).

Кошенко А.Ф. является с 1 апреля 2016 г. собственником земельного участка с кадастровым номером 90:10:100501:12, расположенного по адресу: Республика Крым, Раздольненский район, Славновский сельский совет, на территории СНТ "Отдых", западнее с. Стерегущее 500 м, участок N 1, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - ведение садоводства, для ведения гражданами садоводства и огородничества.

Картой функциональных зон Генерального плана земельный участок с кадастровым номером 90:10:100501:12 в едином массиве территории СТ "Отдых" отнесён к функциональной зоне "территория дачного хозяйства".

Решением Раздольненского районного совета Республики Крым от 21 декабря 2018 г. N 1223-1/18 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Славновское сельское поселение Раздольненского района Республики Крым, в соответствии с которыми спорный земельный участок включен в территориальную зону сельскохозяйственных угодий в населенных пунктах "Сх1".

Решением Раздольненского районного совета Республики Крым от 24 декабря 2019 г. N 120-2/19 в Правила землепользования и застройки внесены изменения в части отнесения данного земельного участка к зоне "Сх3" -Ведение садоводства.

Решением Раздольненского районного совета Республики Крым от 18 августа 2020 г. N 348-2/20 решением Раздольненского районного совета Республики Крым от 24 декабря 2019 г. N 120-2/19 отменено.

Статьей 57 Правил землепользования и застройки установлен градостроительный регламент зоны сельскохозяйственных угодий в населенных пунктах "Сх1", определяющий основные виды разрешенного использования (растениеводство, овощеводство, огородничество, пчеловодство) и не предусматривающий ведение садоводства (код 13.2).

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ градостроительной деятельностью является деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий.

Под градостроительным зонированием понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Согласно статье 2 ГрК РФ принципами градостроительной деятельности являются, в частности, принципы обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; осуществления строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории.

Согласно пунктам 6-8 статьи 1 ГрК РФ градостроительное зонирование- зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты; правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Как следует из статей 1, 30, 31, 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки, так же как и документы территориального планирования, разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия. Правила землепользования и застройки включают в себя карту градостроительного зонирования, на которой отображаются границы территориальных зон, и градостроительные регламенты, предусматривающие нормативные ограничения градостроительной деятельности в зависимости от целей использования земельных участков, их размеров, а также предельных параметров разрешенного строительства, высоты и объема объектов капитального строительства, плотности застройки.

Статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон.

Согласно части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения; сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий.

Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, действие которого распространяется на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны (статья 36 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Согласно статье 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (пункт 1 части 1).

Земли, указанные в части 1 статье 7 ЗК РФ, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (часть 2).

Землями сельскохозяйственного назначения, как указано в части 1 статьи 77 ЗК РФ, признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (часть 2 статьи 77 ЗК РФ).

Частью 4 статьи 78 ЗК РФ установлено, что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, за исключением случаев размещения линейных объектов в соответствии с пунктом 2 статьи 78 ЗК РФ.

Согласно части 9 статьи 35 ГрК РФ в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Согласно части 1 статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

В соответствии с пунктом 6 статьи 79 ЗК РФ сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Иные земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество (часть 1 статьи 78 ЗК РФ).

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и пункт 1 части 6 статьи 30, части 1 и 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).

Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, предусматривающий особую охрану таких земель, которая выражается в недопущении выведения данных земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности (части 1 и 4 статьи 36 ГрК РФ).

При этом установление градостроительного регламента для зоны "Сх1" само по себе не противоречит вышеуказанным нормам, поскольку допускает изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

С учетом названных положений и правил пункта 2 статьи 7 ЗК РФ земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам и их объединениям для ведения садоводства, могут включаться в состав указанных территориальных зон в границах населенных пунктов в результате перевода этих земельных участков в иную категорию - земли населенных пунктов. До перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения.

В соответствии со статьей 5 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 г. N 38-ЗРК "Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым" категории земель, к которым отнесены земельные участки, установленные до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя", признаются категориями земель, установленными ЗК РФ, по правилу, согласно которому земли сельскохозяйственного назначения, а также земельные участки, предоставленные для дачного строительства из состава земель рекреационного назначения, относятся к землями сельскохозяйственного назначения, а в границах населенных пунктов - землями населенных пунктов (пункт 2 части 1).

В силу части 2 статьи 5 и статьи 7 указанного закона порядок отнесения земельных участков, указанных в части 1 статьи 9 данного закона, к соответствующей категории земель, порядок установления видов разрешенного использования земельных участков определяются Советом министров Республики Крым.

Положением об особенностях отнесения к определенной категории земель и установления вида разрешенного использования земельных участков, утвержденным постановлением Совета министров Республики Крым от 15 октября 2014 г. N 378, установлено, что отнесение ранее учтенных земельных участков к определенной категории земель и (или) установление вида разрешенного использования таких участков осуществляется в соответствии с функциональным использованием (целевым назначением, разрешенным использованием) земельных участков, указанным в документах, подтверждающих наличие ранее возникших прав на объекты недвижимого имущества и необходимых для государственной регистрации, перечень которых утвержден постановлением Совета министров Республики Крым от 11 августа 2014 г. N 264 "Об утверждении перечня документов, подтверждающих наличие ранее возникших прав на объекты недвижимого имущества и необходимых для государственной регистрации", пунктом 9 которого к числу таких документов отнесен договор аренды земли (земельного участка).

Из договора аренды земельного участка от 26 ноября 2011 г. следует, что Садоводческому товариществу "Отдых" передан в аренду земельный участок категории - земли сельскохозяйственного назначения, общей площадью 49, 7175 га, в том числе пашня - 49, 7175 га, для ведения коллективного садоводства.

При этом вид разрешенного использования "Коллективное садоводство" соответствует коду 1.5 Приказа Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков", предусматривающему осуществление хозяйственной деятельности на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур.

В соответствии с частью 7 статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" для целей применения в названном федеральном законе, других федеральных законах и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах такие виды разрешенного использования земельных участков, как "садовый земельный участок", "для садоводства", "для ведения садоводства", "дачный земельный участок", "для ведения дачного хозяйства" и "для дачного строительства", содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости и (или) указанные в правоустанавливающих или иных документах, считаются равнозначными. Земельные участки, в отношении которых установлены такие виды разрешенного использования, являются садовыми земельными участками. Положения указанной части не распространяются на земельные участки с видом разрешенного использования "садоводство", предназначенные для осуществления садоводства, представляющего собой вид сельскохозяйственного производства, связанного с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур.

Частью 2 статьи 23 данного закона установлено, что строительство объектов капитального строительства на садовых земельных участках допускается только в случае, если такие земельные участки включены в предусмотренные правилами землепользования застройки территориальные зоны, применительно к которым утверждены градостроительные регламенты, предусматривающие возможность такого строительства.

В силу части 7 статьи 23 данного закона в границы территории садоводства или огородничества не могут быть включены земельные участки, включение которых в границы территории садоводства или огородничества не допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Суд первой инстанции, исходя также из того, что данный земельный участок в качестве пашни отображен в градостроительной документации, действовавшей до принятия в 2018 г. документов территориального планирования и градостроительного зонирования, входил в земли совхоза, пришел к обоснованному выводу о том, что при отнесении земельного участка административного истца к территориальной зоне "Сх1" было учтено фактическое землепользование, которое может не совпадать с установленным видом разрешенного использования земельного участка.

Ссылка административного истца на таблицу соотнесения видов разрешенного использования земельных участков и категорий земель, являющейся приложением N 2 к постановлению Совета министров Республики Крым от 15 октября 2014 г. N 378 "Об утверждении Положения об особенностях отнесения к определенной категории земель и установления вида разрешенного использования земельных участков", является несостоятельной, поскольку данное Положение не предусматривает специального регулирования в отношении сельскохозяйственных угодий.

При этом в отношении земельных участков за пределами границ населенного пункта, изначально относившихся к землям сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, федеральным законодателем введен специальный правовой режим, устанавливающий запрет на застройку таких земельных участков, который не может быть изменен нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Как следует из содержания части 5 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается.

В соответствии с разъяснениями, содержащимися в абзаце 4 пункта 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. N 25, суд не применяет противоречащий закону акт государственного органа или органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным.

Руководствуясь названным правовым регулированием, достоверно установив, что земельный участок образован из земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, суд пришел к правильным выводам о том, что вид его разрешенного использования, не связанный с его прямым предназначением, в том числе предполагающий возведение жилого дома, не соответствует требованиям действующего законодательства.

Отвергая возражения административного истца, суд правильно указал, что процедура перевода спорного земельного участка в составе земель сельскохозяйственных угодий в другую категорию не осуществлялась. Земельный участок в границы населенного пункта не включен.

Обращение истца в ходе публичных слушаний с инициативой об изменении категории земель не свидетельствует о соблюдении процедуры перевода таких земель из одной категории в другую.

В силу поручения главы Республики Крым от 16 января 2019 г. N 1/01-32/144 в целях недопущения реализации решений представительных органов местного самоуправления Республики Крым об утверждении генеральных планов поселений, городских округов по вопросу включения в границы населенных пунктов земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, главам администрацией муниципальных образований Республики Крым предписано не допускать направление в Государственный комитет государственной регистрации и кадастру Республики Крым документов для внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о границах населенных пунктов до урегулирования возникших разногласий по включению в границы населенных пунктов земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.

Установление Правилами землепользования и застройки территориальной зоны "Сх1" в отношение относящегося к землям сельскохозяйственного назначения спорного земельного участка основано на положениях пункта 2 статьи 77 ЗК РФ, устанавливающего состав земель сельскохозяйственного назначения, среди которых особо выделены сельскохозяйственные угодья. При этом территориальная зона "Сх1", конкретизируя положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельного участка, не изменяет при этом назначение территории.

Вопреки доводам апелляционной жалобы о несоответствии Правил землепользования и застройки схеме территориального планирования Раздольненского муниципального района Республики Крым и Генеральному плану, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что в соответствии с частью 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

В силу части 3 статьи 31 ГрК РФ Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений (часть 1 статьи 18 ГрК РФ).

Схемой территориального планирования Раздольненского муниципального района Республики Крым, утвержденной решением Раздольненского районного совета Республики Крым от 6 июня 2018 г. N 1027-1/18 (далее - Схема территориального планирования района), на территории Славновского сельского поселения предусмотрена территория садоводческих товариществ, в пределах которой расположен земельный участок административного истца.

Согласно сведениям, представленным разработчиком Генерального плана АО "СибНИИ градостроительства", проект Генерального плана разработан с учетом, в том числе указанной территориальной схемы. Переданный в аренду СНТ "Отдых" земельный участок отнесен к функциональной зоне сельскохозяйственного использования за границами населенных пунктов.

Судом принято во внимание, что реализации такого планировочного решения предусмотрена в рамках включения земельного участка в границы населенного пункта с целью расширения границ населенного пункта за счет земель запаса и сельскохозяйственного назначения. Поскольку проект Генерального плана в указанной части не был согласован Министерством сельского хозяйства Республики Крым, земельные участки сельскохозяйственного назначения были исключены из планируемого расширения границ населенного пункта.

С учетом того, что земельный участок административного истца не переведен в категорию "земли населенных пунктов", при этом Схемой территориального планирования и Генеральным планом определена стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию фактического положения, а на развитие территории, такое планирование может отличаться от существующего землепользования и было учтено органом местного самоуправления при установлении в отношении земельного участка административного истца оспариваемой территориальной зоны "Сх1".

В соответствии с пунктом 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим земельных участков, как следует из положений статей 1, 7, 85 ЗК РФ, определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве с нормами законодательства, о противоречии которых поставлен вопрос административным истцом, следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования определяют стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, содержат в себе долгосрочные ориентиры их развития, и призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий, сохранением окружающей среды, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 6-П, от 15 октября 2012 г. N 21-П).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации административное процессуальное законодательство, конкретизирующее положения статьи 46 Конституции Российской Федерации, исходит, по общему правилу, из того, что любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения (определения от 28 января 2016 г. N 109-0 и от 26 мая 2016 г. N 1145-0).

Принимая во внимание изложенное, установив, что требования градостроительного законодательства по соблюдению порядка подготовки и принятия Правил землепользования и застройки при издании оспариваемого решения выполнены, оспариваемый нормативный правовой акт содержит все сведения, подлежащие отображению согласно требованиям статьи 30 ГрК РФ, не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт соответствует правовому режиму территории и документам территориального планирования, предусмотренные частью 8 статьи 213 КАС РФ требования нормативных правовых актов соблюдены, и на основании статьи 215 КАС РФ правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Доводы истца о необходимости учета существующего землепользования основаны на неверном толковании норм материального права. Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять территориальные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование и зонирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на ее развитие.

Доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о наличии правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого решения. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Судебный акт принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об относимости и допустимости, проверенными и оценёнными судом полно и всесторонне по правилам статьи 84 КАС РФ, решение содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Нарушений процессуальных прав лиц, участвующих в деле, при рассмотрении дела не допущено, решение суда следует признать законным и обоснованным.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 2 апреля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Кошенко Аллы Францевны - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное апелляционное определение составлено 12 августа 2021 г.

Председательствующий

Судьи