Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 27 июля 2021 г. по делу N 66а-763/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Рециклинговая компания" о признании недействующим приказа Министерства тарифной политики Красноярского края от 23 апреля 2020 года N 76-в "Об установлении единых предельных тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для потребителей общества с ограниченной ответственностью "Рециклинговая компания" (г. Красноярск, ИНН N) по Канско-Абанской технологической зоне", по апелляционной жалобе Министерства тарифной политики Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 22 марта 2021 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Пятого апелляционного суда общей юрисдикции Ненашевой Е.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Довыденко Н.П, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

приказом Министерства тарифной политики Красноярского края от 23 апреля 2020 года N 76-в "Об установлении единых предельных тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для потребителей общества с ограниченной ответственностью "Рециклинговая компания" (г. Красноярск, ИНН N) по Канско-Абанской технологической зоне" (далее также - Приказ N 76-в), опубликованным на "Официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края" (http://www.zakon.krskstate.ru) 29 апреля 2020 года и 13 мая 2020 года в краевой государственной газете "Наш Красноярский край" N 34, для потребителей общества с ограниченной ответственностью "Рециклинговая компания" (далее также - ООО "Рециклинговая компания", Общество) установлены единые предельные тарифы на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами по Канско-Абанской технологической зоне.

В соответствии с пунктом 2 указанного приказа действие установленных тарифов определено до 31 декабря 2020 года.

ООО "Рециклинговая компания" обратилась в суд с названным административным исковым заявлением, указав, что на основании приказа Министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края от 24 декабря 2019 года N 17-2074-од обладает присвоенным статусом регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Канско-Абанской технологической зоны Красноярского края. При принятии оспариваемого Приказа N 76-в орган регулирования в нарушение пункта 14 Основ ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484 (далее также - Основы ценообразования), не принял во внимание представленный административным истцом в обоснование расходов на транспортирование твердых коммунальных отходов договор с ООО "Чистый город", заключенный по результатам проведенных торгов. В этой связи с необоснованным и немотивированным отклонением части предложенных Обществом расходов заявленная административным истцом величина расходов на транспортирование твердых коммунальных отходов в составе необходимой валовой выручки на 2020 год, являющийся первым годом регулирования, была снижена.

Также в нарушение пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 29 октября 2019 года N 1386 "О внесении изменений в Основы ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами" (далее также - Постановление Правительства РФ N 1386), органом регулирования при определении расходов на оплату труда не был учтен фактический уровень фонда оплаты труда, сложившийся за последний период регулирования в регулируемой организации, что повлекло неверное определение также и размера базового уровня расходов, учтенных в тарифе, подлежащего последующей индексации в течение долгосрочного периода регулирования. В результате уменьшения расходов административного истца в составе необходимой валовой выручки на 2020 год на транспортирование твердых коммунальных отходов и на оплату труда были установлены экономически необоснованные тарифы, чем нарушаются права административного истца.

Решением Красноярского краевого суда от 22 марта 2021 года административные исковые требования удовлетворены, приказ Министерства тарифной политики Красноярского края от 23 апреля 2020 года N 76-в "Об установлении единых предельных тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами для потребителей общества с ограниченной ответственностью "Рециклинговая компания" (г. Красноярск, ИНН N) по Канско-Абанской технологической зоне" признан недействующим со дня его принятия.

В апелляционной жалобе представитель Министерства тарифной политики Красноярского края М.Ю. Пономаренко со ссылкой на неправильное толкование судом норм материального права просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административных исковых требований. В качестве доводов жалобы указывает, что поскольку административный истец не относится к числу лиц, проведение аукциона на услуги которого в силу закона являлось необходимым, регулятор был не вправе принимать при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов, информацию о ценах, установленных в договорах, заключенных Обществом в результате проведенных торгов (с ООО "Чистый город"). В этой связи полагает основанным на ошибочном толковании материального закона выводы суда о том, что представленная административным истцом в приложении к тарифной заявке документация об аукционе должна была быть использована при определении регулятором экономической обоснованности цены услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов. Также полагает, что суд формально подошел к оценке экономического обоснования снижения органом регулирования предложенных Обществом расходов по статье "оплата труда", ограничившись лишь оценкой содержания экспертного заключения и протокола заседания правления органа регулирования, не приняв во внимание представленные административным ответчиком в судебном заседании дополнительные пояснения.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем общества с ограниченной ответственностью "Рециклинговая компания" Гусаровым Е.А, а также участвующим в деле прокурором прокуратуры Красноярского края представлены возражения, в которых они, выражая мнение о несостоятельности доводов апелляционной жалобы, просят решение Красноярского краевого суда оставить без изменения.

В судебное заседание лица, участвующие в деле, не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены своевременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с отходами производства и потребления осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ, Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее также - Основы ценообразования) и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (далее также - Правила регулирования тарифов), которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484 "О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами", а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными приказом ФАС России от 21 ноября 2016 года N 1638/16 (далее также - Методические указания).

В соответствии с пунктом 1 статьи 24.9 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - также Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ) государственное регулирование тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или в случае передачи соответствующих полномочий законом субъекта Российской Федерации органами местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 24.8 указанного Федерального закона оказание услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами региональным оператором относится к регулируемым видам деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, для которой устанавливаются предельные тарифы.

Предельные тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ).

В силу подпункта 1 пункта 1.1 Положения о министерстве тарифной политики Красноярского края, утвержденного Постановлением Правительства Красноярского края от 3 июля 2018 года N 380-п, Министерство является органом исполнительной власти Красноярского края, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в части государственного регулирования тарифов.

Проанализировав приведенные законоположения, а также положения Устава Красноярского края от 05 июня 2008 года N 5-1777 и Закона Красноярского края от 18 декабря 2008 года N 7-2627 "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Красноярского края", суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением требований к порядку его принятия и обнародования, а также требований, предъявляемых к виду и форме акта. По указанным основаниям решение суда не обжалуется.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что Приказом министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края от 24 декабря 2019 года N 17-2074-од ООО "Рециклинговая компания" по результатам конкурсного отбора присвоен статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Канско-Абанской технологической зоны.

24 декабря 2019 года между ООО "Рециклинговая компания" и министерством экологии и рационального природопользования Красноярского края заключено соглашение об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО) на территории Канско-Абанской технологической зоны.

По условиям указанного соглашения на ООО "Рециклинговая компания" в числе прочего возлагается обязанность осуществлять деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО в Канско-Абанской технологической зоне в соответствии с Территориальной схемой и конкурсной документацией (2.1.5). К исполнению обязательств по соглашению ООО "Рециклинговая компания" надлежало приступить с момента утверждения тарифа на услугу регионального оператора, но не позднее 1 марта 2020 года (пункт 3.2).

03 февраля 2020 года Общество обратилось в Министерство тарифной политики Красноярского края с заявлением об установлении единого тарифа на услугу регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее также - ТКО) для потребителей Общества по Канско-Абанской технологической зоне на 2020 год, по результатам рассмотрения которого регулятором был принят оспариваемый акт.

До момента вынесения данного приказа ООО "Рециклинговая компания" не обладала статусом регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на указанной территории, 2020 год является первым годом осуществления организацией этого вида регулируемой деятельности.

Принимая решение о признании оспариваемого акта недействующим, суд первой инстанции пришел к выводу о неправомерном отклонении регулятором расчета организации расходов на транспортирование твердых коммунальных отходов.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, считая его правильным.

Как обоснованно отметил суд, расходы на транспортирование твердых коммунальных отходов определяются в соответствии с пунктами 12, 14 Основ ценообразования, пунктом 88 Методических указаний, исходя из расходов на оплату выполняемых сторонними организациями работ (услуг), связанных с осуществлением деятельности по сбору и транспортированию таких отходов в соответствии с договорами, заключаемыми региональным оператором с операторами, осуществляющими транспортирование отходов.

Согласно пункту 14 Основ ценообразования, при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов, орган регулирования тарифов использует экономически обоснованные объемы потребления сырья, материалов, выполненных работ (услуг) и цены (тарифы) на них, определенные с учетом, в т.ч. следующих данных:

б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов;

г) сведения о расходах на приобретаемые товары (работы, услуги), производимых другими регулируемыми организациями в сопоставимых условиях.

Поскольку перечисленные в названном пункте Основ ценообразования источники упорядочены по приоритету применения в соответствии со степенью детальности процедур, обеспечивающих установление экономически обоснованных цен, их применение должно быть последовательным, с соблюдением условия об отказе от определения планируемых цен в соответствии с одним источником информации только в случае невозможности его использования и необходимости в связи с этим перехода к следующему.

Как следует из материалов административного дела, обращаясь с заявлением об установлении тарифа, Общество просило определить величину расходов на транспортирование ТКО в составе необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) на 2020 год в размере 227 876, 89 тыс. руб. без учета НДС, представив в качестве обоснования данных расходов договор N N на оказание услуг по транспортированию ТКО на территории Канско-Абанской технологической зоны Красноярского края от 27 февраля 2020 года, заключенный по результатам проведения торгов с единственным участником аукциона ООО "Чистый город Красноярск", а также конкурсную документацию об аукционе в электронной форме.

Между тем, регулятором предлагаемые Обществом расходы в размере 227 876, 89 тыс. руб. были снижены на 5 925, 69 тыс. руб. и приняты при расчете НВВ в размере 176 951, 20 тыс. руб. со ссылкой на принятие указанных расходов в соответствии с территориальной схемой.

Из анализа действующего законодательства следует, что исключение расходов по мотиву их экономической необоснованности возможно в случае, когда орган регулирования не имеет возможности проверить экономическую обоснованность тех или иных затрат.

В данном же случае, как правильно указал суд первой инстанции, договоры заключены по результатам проведения торгов, где экономическая обоснованность цен обеспечивается проведением конкурсных процедур.

Сведений о том, что уполномоченным органом было установлено нарушение процедуры торгов, порядка заключения договоров, завышения начальной цены торгов или иных обстоятельств, ставящих под сомнение экономическое обоснование установленных по итогам их проведения цен, административным ответчиком не представлено.

Доводы апелляционной жалобы Министерства о том, что основанием к принятию органом регулирования данных территориальной схемы явился факт осуществления им предварительной проверки экономического обоснования начальной (максимальной) цены контракта и установления факта ее завышения, а также выявление нарушения административным истцом процедуры проведения торгов (нарушение положений Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 2 октября 2013 года N 567), опровергаются содержанием представленного в материалы административного дела экспертного заключения и протокола заседания комиссии, не имеющих в своем содержании указанных обстоятельств.

В соответствии с пунктом 18 Правил регулирования экспертное заключение органа регулирования должно содержать анализ экономической обоснованности расходов по отдельным статьям (группам расходов) и обоснованности расчета объема отпуска услуг (подпункт "а"); обоснование причин и ссылки на правовые нормы, на основании которых орган регулирования принимает решение об исключении из расчета тарифов экономически не обоснованных расходов, учтенных регулируемой организацией в предложении об установлении тарифов (подпункт "г").

Согласно подпункту "е" пункта 21 Правил регулирования, протокол заседания правления (коллегии) органа регулирования, являющийся неотъемлемой частью решения органа регулирования об установлении цен (тарифов), должен содержать основные плановые (расчетные) показатели на расчетный период регулирования, а также основания, по которым отказано во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, с указанием таких расходов и их величины.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что в нарушение вышеприведенных предписаний Правил регулирования, экспертное заключение не содержит расчета величины расходов по транспортированию в размере 176 951, 20 тыс. руб, принятой в составе НВВ для расчета единого тарифа, а также расчета процента ТКО (по массе отходов), образующихся в зоне деятельности ООО "Рециклинговая компания". Также экспертное заключение и протокол заседания правления органа регулирования не содержат обоснования причин и ссылок на правовые нормы, на основании которых орган регулирования снизил расходы регулируемой организации на транспортирование ТКО.

Более того, как следует из материалов дела, в суде первой инстанции представитель административного ответчика на указанные обстоятельства также не ссылался, приводя в обоснование своих возражений только факт образования в зоне деятельности ООО "Рециклинговая компания" менее 30 процентов ТКО (по массе отходов), образующихся на территории Красноярского края, исключающий, по мнению Министерства, в соответствии с подпунктом "а" пункта 10 Правил проведения торгов для такого регионального оператора необходимость проведения торгов для определения цены на услуги по транспортированию ТКО.

Однако и в этом случае основанием для не применения в качестве источника формирования тарифа цены, установленной в фактически заключенном по итогам проведения торгов контракте, и, как следствие - возможности применения данных территориальной схемы могло являться только установление регулятором факта экономически необоснованного размера цены, установленной в заключенном с ООО "Чистый город" договоре, чего административным ответчиком сделано не было. Как правильно указал суд, проведение торгов в случаях отсутствия нормативно закрепленной обязанности не свидетельствует об их незаконности.

Исходя из установленных по делу обстоятельств и в частности - фактических оснований, по которым орган регулирования не принял предложенные Обществом расходы на транспортирование ТКО, приведенная в апелляционной жалобе ссылка на практику Верховного Суда Российской Федерации в данном случае о незаконности обжалуемого решения не свидетельствует, поскольку принятые вышестоящим судом судебные акты основаны на иных фактических обстоятельствах дела.

Также обоснованными судебная коллегия признает выводы суда в части недоказанности регулятором правомерности снижения численности персонала.

Согласно пункту 42 Основ ценообразования при определении расходов на

оплату труда, включаемых в необходимую валовую выручку, размер фонда оплаты труда определяется с учетом отраслевых тарифных соглашений, коллективных договоров, заключенных регулируемой организацией, и планового и (или) фактического уровня фонда оплаты труда, сложившегося за последний период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.

В соответствии с пунктом 26 Методических указаний при определении расходов на оплату труда учитываются параметры отраслевого тарифного соглашения (при его наличии), параметры трехстороннего соглашения, заключенного представителями работников, работодателей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления (региональное отраслевое соглашение) (при его наличии), условия коллективного договора, размер фонда оплаты труда в последнем расчетном периоде регулирования и планового и (или) фактического уровня фонда оплаты труда, сложившегося за последний период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, прогнозный индекс потребительских цен.

Проанализировав пункт 2.1.3.1. экспертного заключения, согласно которому предложенные ООО "Рециклинговая компания" расходы на оплату труда в размере 2 346, 40 тыс. руб. снижены органом регулирования до 1 848, 18 тыс. руб, и протокол заседания правления органа регулирования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в нарушение требований пунктов 18 и 21 Правил регулирования указанные акты не содержат анализа экономической обоснованности предложенных расходов на оплату труда, обоснования причин и ссылок на правовые нормы, на основании которых орган регулирования снизил предлагаемые расходы, что исключает возможность проверки обоснованности принятой регулятором суммы по данной статье расходов.

Данный вывод суда, с которым судебная коллегия соглашается, основан на законе и подтверждается материалами дела, учитывая, что реализация тарифным органом своего полномочия по анализу и проверке заявленных регулируемой организацией затрат на предмет их экономической обоснованности не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения тарифного органа и не предполагает произвольных действий данных органов. Уменьшение или увеличение размера заявленных затрат должно быть подтверждено соответствующим экономическим и правовым обоснованием.

При указанных обстоятельствах доводы апелляционной жалобы о формальном подходе суда к оценке представленных административным ответчиком пояснений в обоснование принятых по данной статье расходов основаны на ошибочном толковании материального закона, являются несостоятельными.

Попытка органа регулирования обосновать размер расходов по данной

статье непосредственно в тексте апелляционной жалобы, выводов суда в указанной части не опровергает, в связи с чем на законность судебного акта не влияет. Более того, приведенный административным ответчиком расчет не содержит сведений о видах исходных величин и не объясняет предложенную последовательность выполнения арифметических действий, что делает его проверку судом апелляционной инстанции также невозможной.

С учетом изложенного судебная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения Красноярского краевого суда.

В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения. Если опубликование решения суда или сообщения о его принятии невозможно в установленный срок в связи с определенной периодичностью выпуска официального печатного издания, решение суда должно быть опубликовано по истечении установленного срока в ближайшем номере такого издания. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, решение суда или сообщение о его принятии публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица.

Поскольку отсутствие в решении Красноярского краевого суда от 22 марта 2021 года указания на необходимость опубликования решения не является существенным процессуальным нарушением, оно подлежит устранению путем дополнения резолютивной части обжалуемого решения абзацем соответствующего содержания.

Поскольку судом правильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, истолкованы и применены нормы материального права, подлежащие применению в спорном правоотношении, решение суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены или изменения решения суда, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 215, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Красноярского краевого суда от 22 марта 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства тарифной политики Красноярского края - без удовлетворения.

Дополнить резолютивную часть решения Красноярского краевого суда от 22 марта 2021 года абзацем четвертым следующего содержания:

"Решение суда или сообщение о его принятии подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Министерства тарифной политики Красноярского края, в котором был опубликован оспоренный нормативный правовой акт".

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев, путем подачи кассационных жалобы, представления через Красноярский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 10 августа 2021 года.