Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2021 г. по делу N 66а-819/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И.

при секретаре Таран И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению Пронина Артемия Анатольевича к Барнаульской городской Думе о признании недействующими в части Генерального плана городского округа - города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, возложении обязанности принять заменяющий акт

по апелляционной жалобе представителя Барнаульской городской Думы Огнёвой Е.А. на решение Алтайского краевого суда от 02 апреля 2021 года, которым административные исковые требования удовлетворены частично.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 07 сентября 2019 года N 134 (5026), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 11 декабря 2019 года, утвержден Генеральный план городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее также Генеральный план).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года, опубликованным в газете "Вечерний Барнаул" 31 декабря 2019 года N 195 (5088), включенным в Регистр муниципальных правовых актов 30 января 2020 года, утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула (далее также Правила землепользования и застройки).

Пронин А.А. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором, с учетом уточнений, просит признать недействующими Генеральный план городского округа - города Барнаула и Правила землепользования и застройки городского округа - город Барнаул в части распространения функциональной зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) и территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) на территорию земельных участков, расположенных по "адрес". Также просит возложить на административного ответчика обязанность в течение двух месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять заменяющие нормативные акты, устанавливающие в границах спорных земельных участков функциональную зону индивидуальной жилой застройки и соответствующую ей территориальную зону Ж-4.

В обоснование заявленных требований ссылается на несоответствие нормативных правовых актов в оспариваемой части критерию правовой определенности, понятие которого раскрывается в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации и пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О рассмотрении судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснений законодательства и обладающих нормативными свойствами", поскольку в Генеральном плане и материалах по его обоснованию отсутствует описание установленной функциональной зоны. Также со ссылкой на противоречие нормативных правовых актов в оспариваемой части положениям пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также ГрК РФ) указывает на несоответствие установленного использования территории фактически сложившемуся землепользованию.

Решением Алтайского краевого суда от 02 апреля 2021 года административные исковые требования удовлетворены в части. Признаны недействующими со дня вступления решения суда в законную силу: приложение 4 "Карта функциональных зон" Генерального плана городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года N 344, в части распространения функциональной зоны озелененных территорий общего пользования на территорию земельных участков, расположенных по "адрес"; приложение 1 "Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории" Правил землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N 447, в части распространения территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) на те же земельные участки.

В удовлетворении оставшейся части исковых требований Пронину А.А. отказано.

В апелляционной жалобе представитель Барнаульской городской Думы Огнёва Е.А. со ссылкой на неправильное определение судом имеющих значение для дела обстоятельств и неверную оценку представленных доказательств просит постановленный судебный акт отменить, приняв по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указывает, что установление функциональных и территориальных зон в целях развития территорий, относится к дискреции органов местного самоуправления, что в условиях отсутствия противоречий между территориальной и функциональной зонами, установленными в границах принадлежащих истцу земельных участков и с учетом имеющегося запрета на осуществление жилищного строительства на данной территории, не свидетельствует ни о противоречии нормативных правовых актов в оспариваемых частях актам, имеющим большую юридическую силу, ни о наличии правовой неопределенности правового режима земельных участков.

Относительно доводов жалобы участвующим в деле прокурором, а также представителем административного истца Пронина А.А. - Бавыкиной Ю.В. представлены возражения, в которых выражено мнение о законности судебного акта и необоснованности доводов апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено судебной коллегией в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного решения.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно положениям частей 3-5 статьи 23 ГрК РФ в документах территориального планирования отражаются, в том числе сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Пунктами 2 и 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 ГрК РФ), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 131-ФЗ), пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав доказательства соблюдения административным ответчиком процедуры принятия нормативных правовых актов и их обнародования, суд сделал правильный вывод о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом, с соблюдением требований к виду и форме нормативного правового акта, порядку и процедуре его принятия, обнародования и введения в действие. По этим основаниям решение суда не обжалуется.

Судом установлено и материалами административного дела подтверждается, что Пронин А.А. с 13 марта 2017 года являлся арендатором земельных участков, расположенных по адресу: "адрес" предоставленных ему для индивидуального жилищного строительства.

Право собственности Понина А.А. на жилые дома, расположенные на земельных участках по адресам: "адрес" зарегистрировано 20 июня 2019 года и 26 июня 2019 года соответственно

27 августа 2019 года и 06 ноября 2019 года административный истец заключил договоры купли-продажи N34 и N46 в отношении указанных участков.

Земельный участок, расположенный по адресу: "адрес" разделен на три земельных участка, вновь образованным земельным участкам присвоены адреса: "адрес" Право собственности Пронина А.А. на указанные земельные участки зарегулировано 11 марта 2020 года, право собственности на участок по адресу: "адрес" зарегистрировано 17 февраля 2020 года.

В соответствии с ранее действовавшими Генеральным планом городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской думы от 26 февраля 2020 года N245, Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 09 октября 2012 года N834, земельные участки находились в функциональной и территориальной зонах допускающих жилищное строительство.

Письмами администрации Центрального района г. Барнаула от 21 августа 2020 года и 31 августа 2020 года Пронину А.А. указано на недопустимость индивидуального жилищного строительства на земельных участках "адрес" в связи с несоответствием объектов градостроительному регламенту территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N447.

Кроме того уведомлениями администрации Центрального района г. Барнаула от 25 ноября 2020 года Пронин А.А. уведомлен о том, что планируемое строительство объектов индивидуального жилищного строительства на земельных участках "адрес" недопустимо в связи с несоответствием объекта градостроительному регламенту территориальной зоны озелененных территорий общего пользования (Р-1) в соответствии с Правилами землепользования и застройки городского округа - города Барнаула, утв. решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года N447.

Установив обстоятельства применения к административному истцу нормативных правовых актов в их оспариваемых частях, суд пришел к обоснованному выводу о том, что Пронин А.А. является непосредственным участником возникших административных правоотношений, поскольку регламент территориальной зоны не предусматривает размещение в ней индивидуальных жилых домов, как и установленная функциональная зона, в связи с чем вправе обратиться в суд с требованием признании не действующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части распространения указанных зон на принадлежащие ему земельные участки.

Принимая решение о наличии оснований для признания нормативных правовых актов в оспариваемых частях недействующими, суд первой инстанции исходил из того, что принимая решение об изменении функциональной зоны с зоны застройки жилыми домами на зону озелененных территорий общего пользования, градостроительный регламент которой предполагает размещение в ней объектов, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (парки, скверы, бульвары), и установлении соответствующей ей территориальной зоны Р-1, административный ответчик не обосновал наличие такой необходимости, ограничив административного истца в праве осуществления на принадлежащих ему земельных участках строительства индивидуальных жилых домов, которым Пронин А.А. обладал до принятия оспариваемых актов. При этом суд заключил о недоказанности ответчиком наличия в районе земельных участков административного истца установленных в предусмотренном законом порядке санитарно-защитных зон.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, считая его правильным.

Из материалов административного дела следует, что в соответствии с условными обозначениями к Генеральному плану города Барнаула функциональная зона озелененных территорий общего пользования отнесена к группе функциональных зон рекреационного назначения наряду с функциональной лесопарковой зоной, зоной лесов, зоной отдыха и иной рекреационной зоной.

В свою очередь, как верно указал суд, санитарно - защитные зоны, исходя из своего назначения, являются защитными барьерами и могут устанавливаться на территории любых функциональных зон и могут как совпадать, так и не совпадать с границами функциональных зон; не исключено нахождение одной и той же санитарно - защитной зоны в нескольких функциональных зонах.

Проанализировав положения статей 105, 106 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 1, части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 03 марта 2018 года N222, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что у органов местного самоуправления отсутствуют самостоятельные полномочия по установлению размеров и границ санитарно - защитных зон, подлежащих отображению в документах территориального планирования в качестве зон с особыми условиями использования.

В соответствии с пунктом 5.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно - защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" санитарно - защитная зона или какая - либо ее часть не может рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно - защитной зоны.

Пунктом 12.5 Приказа Минрегиона РФ от 26 мая 2011 года N 244 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов" также не предусмотрено отображение в генеральных планах нормативных санитарно - защитных зон, в отношении которых отсутствует решение об их установлении.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, поскольку анализ приведенных норм действующего законодательства однозначно свидетельствует о том, что санитарно-защитные зоны могут быть установлены лишь уполномоченными органами при наличии обоснования необходимости их установления в соответствии с проектом санитарно-защитной зоны.

Исходя из указанных обстоятельств, являются правильными выводы суда о несостоятельности доводов административного ответчика о том, что функциональная зона озелененных территорий общего пользования в районе расположения земельных участков истца установлена как санитарно-защитный барьер вокруг санитарно-защитной зоны кладбища.

Довод апелляционной жалобы о принятии оспариваемых актов в рамках принадлежащих административному ответчику дискреционных полномочий, направленных на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и развития территорий, необходимых для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания, выводов суда в указанной части не опровергает, поскольку обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

Выводы суда первой инстанции о принятии нормативных правовых актов в оспариваемых частях без соответствующего правового обоснования, без учета существующего землепользования и сложившейся вокруг принадлежащих административному истцу земельных участков застройки индивидуальными жилыми домами, и, как следствие - их противоречии в связи с этим актам земельного и градостроительного законодательства, имеющим большую юридическую силу, подтверждаются письменными доказательствами, основаны на законе, в связи с чем являются правильными.

Оснований не согласиться с указанными выводами судебная коллегия не усматривает.

Вопреки доводам апелляционной жалобы решение суда основано на анализе исследованных доказательств, мотивированно, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 02 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя Барнаульской городской Думы Огнёвой Екатерины Алексеевны - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Алтайский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 23 августа 2021 года.