Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 16 августа 2021 г. по делу N 8а-20589/2021[88а-19919/2021]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Кривенкова О.В, Найденовой О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу комитета по архитектуре и градостроительству Московской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 марта 2021 года по административному делу по административному исковому заявлению Кобзаренко А.В. к Совету депутатов городского округа Истра Московской области о признании недействующим с момента принятия решения от 19 марта 2020 года N 6/2 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра Московской области" в части отображения на карте градостроительного зонирования в территориальной зоне Ж-1.1 - зона специализированной среднеэтажной жилой застройки земельных участков.

Заслушав доклад судьи Найденовой О.Н, заключение старшего прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационную жалобу неподлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Кобзаренко А.В, являясь собственником земельных участков с кадастровыми номерами N, расположенных по адресу: "адрес", обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента принятия решения от 19 марта 2020 года N 6/2 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра Московской области" в части отображения на карте градостроительного зонирования в территориальной зоне Ж-1.1 - зона специализированной среднеэтажной жилой застройки принадлежащих ему земельных участков. С учетом уточнения требований просил возложить на административного ответчика обязанность принять решение об отнесении земельного участка с кадастровым номером N к зоне Ж-ЗА зона специализированной смешанной малоэтажной жилой застройки.

В обоснование заявленных требований, административный истец, ссылаясь на противоречие оспариваемых нормативных правовых актов положениям земельного и градостроительного законодательства, указал, что в результате внесенных изменений в Правила землепользования и застройки принадлежащие ему земельные участки включены в территориальную зону специализированной среднеэтажной жилой застройки (Ж-1.1), в которой отсутствуют как основные, так и дополнительные виды разрешенного использования, позволяющие ему использовать принадлежащие ему земельные участки в соответствии с установленными для них видами разрешенного использования, что делает невозможным их эффективное использование собственником.

Решением Московского областного суда от 10 сентября 2020 года административное исковое заявление удовлетворено в части, признаны недействующими со дня вступления судебного акта в законную силу Правила землепользования и застройки в той мере, в которой градостроительным регламентом территориальной зоны Ж-1.1 "зона специализированной среднеэтажной жилой застройки" не предусмотрено использование земельного участка с кадастровым номером N под индивидуальное жилищное строительство. В остальной части административный иск оставлен без удовлетворения.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 марта 2021 года решение Московского областного суда от 10 сентября 2020 года отменено в части. Признано недействующим со дня вступления апелляционного определения в законную силу решение Совета депутатов городского округа Истра Московской области N 6/2 от 19 марта 2020 года "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра Московской области" в части включения в границы территориальной зоны Ж-1.1 "зона специализированной среднеэтажной жилой застройки" земельных участков с кадастровыми номерами N. В остальной части решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной 8 июля 2021 года через Московский областной суд, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 20 июля 2021 года, комитет по архитектуре и градостроительству Московской области просит апелляционное определение отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы указано на то, что фактически земельные участки с кадастровыми номерами N находятся в границах ЖК "Павлово-2", ограждены забором и представляют собой парковку. В соответствии с проектом планировки территории для малоэтажного жилищного строительства, утвержденного постановлением Главы Истринского муниципального района от 24 июля 2008 года N 2133/7, которое впоследствии было признано утратившим силу, земельные участки с кадастровыми номерами N относились к озелененным территориям и не предполагали застройку. В период проведения публичных слушаний от жителей ЖК "Павлово-2" были получены предложения о формировании самостоятельной территориальной зоны в отношении ЖК "Павлово-2" с определенным перечнем видов разрешенного использования. Поскольку жители были против увеличения застройки ЖК, было принято решение об отнесении территории ЖК "Павлово-2" к территориальной зоне Ж-1.1. Признавая недействующими правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра Московской области в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами 50:08:0050248:278, 50:080050248:240 к территориальной зоне Ж-1.1, суд апелляционной инстанции фактически сделал вывод о необходимости формирования в существующих границах ЖК "Павлово-2" двух дополнительных территориальных зон, которые предполагают строительство индивидуальных жилых домов и торгового центра.

Формирование территориальных зон, предполагающих строительство индивидуальных жилых домов и торгового центра в границах ЖК "Павлово-2", который представляет собой территорию, огражденную забором, въезд на которую осуществляется через шлагбаум, будет нарушать права и законные интересы жителей ЖК "Павлово-2".

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебного акта суда апелляционной инстанции в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 24, 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка и утверждение правил землепользования, и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые сайты.

Совет депутатов городского округа Истра Московской области является представительным органом, который наделен полномочиями по утверждению Правил землепользования и застройки городского округа Истра Московской области.

Как следует из материалов дела, решением Совета депутатов городского округа Истра Московской области от 19 марта 2020 года N 6/2 внесены изменения в Решение Совета депутатов городского округа Истра. Московской области N 14/13 от 23 ноября 2017 года "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Истра Московской области" (далее - Решение от 19 марта 2020 года N 6/2, Правила землепользования и застройки).

Решение опубликовано в общественно-политической газете "Истринские вести" N 16 (12.773) от 27 марта 2020 года; N 17 (12.773) от 28 марта 2020 года; N 19 (12.776) от 4 апреля.2020 года; N 20 (12.777) от 10 апреля 2020 года; N 21 (12.779) от 11 апреля 2020 года и размещено на официальном сайте Администрации городского округа Истра.

При разрешении дела судами установлено, что оспариваемый нормативный акт правовой акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции.

Пунктами 1 и 2 части 1 статьи 3, 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом.

Из системного толкования положений, пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования

Правила землепользования и застройки включают в себя, в том числе градостроительные регламенты, которые устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон (статьи 30 и 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно положениям пункта 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Формирование земельного участка происходит посредством землеустройства и кадастрового учета (статьи 69, 70 Земельного кодекса Российской Федерации).

Существование земельного участка как объекта недвижимости и индивидуально определенной вещи, имеющей свои уникальные характеристики, подтверждает его государственный кадастровый учет (часть 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Как установлено судами и следует из материалов дела, Кобзаренко А.В. является собственником земельных участков, расположенных по адресу: "адрес" с кадастровым номером N площадью 3 575 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для малоэтажного жилищного строительства и. рекреационных целей; с кадастровым номером N площадью 1 260 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства; с кадастровым номером N общей площадью 3 176 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - магазины, деловое управление, общественное питание.

Решением Совета депутатов городского округа Истра от 20 декабря 2019 года N 1/16 утвержден Генеральный план городского округа Истра Московской области (далее - Генеральный план).

Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки земельные участки административного истца отнесены к функциональной и территориальной зонам Ж-1.1 "зона специализированной среднеэтажной жилой застройки".

Отказывая в удовлетворении заявленных Кобзаренко А.В. требований о признании недействующими Правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с. кадастровым номером 50:08:0050231:750 в границы территориальной зоны Ж-1.1, суд первой инстанции пришел к выводу, с которым согласился суд апелляционной инстанции, что вид разрешенного использования указанного земельного участка "для малоэтажного жилищного строительства и рекреационных целей" при приведении его в соответствие с видами разрешенного использования, указанными в классификаторе видов разрешенного использования, утвержденном Приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540, сопоставим с установленными на спорной территории градостроительными регламентами. Установленная территориальная зона не противоречит положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации и соответствует Генеральному плану.

Оснований не согласиться с выводами судов в указанной части не имеется, поскольку в данной части оспариваемый акт принят в соответствии с действующим законодательством и прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Разрешая требования административного истца в части земельного участка с кадастровым номером N суд первой инстанции, принимая во внимание вид разрешенного использования земельного участка "для индивидуального жилищного строительства", а также необходимость соблюдения принципа соответствия правил землепользования и застройку генеральному плану, установив, что функциональная зона, в пределах которой расположен указанный земельный участок, предусматривает возможность использования территории как под среднеэтажную жилую застройку, так и под индивидуальное жилищное строительство, то есть допускает использование земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, а Правилами землепользования и застройки в территориальной зоне Ж-1.1 предусмотрена возможность осуществления только среднеэтажной застройки, пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения требований административного истца в этой части и признал Правила землепользования и застройки недействующими в той мере, в которой градостроительным регламентом территориальной зоны Ж-1.1 не предусмотрено использование земельного участка с кадастровым номером N под индивидуальное жилищное строительство.

Суд апелляционной инстанции не согласился с таким выводом суда первой инстанции, указав на то, что суд первой инстанции в указанной части вышел за рамки осуществляемого судом в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации абстрактного нормоконтроля, при котором суд проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части иному акту, имеющему большую юридическую силу, фактически вторгся в компетенцию представительного органа муниципального образования по принятию или внесению изменений в нормативные правовые акты, в связи с чем принял решение в такой части о признании Правил землепользования и застройки недействующими в части включения в границы территориальной зоны Ж-1.1 "зона специализированной среднеэтажной жилой застройки" земельного участка с кадастровым номером N

При разрешении требований административного истца относительно земельного участка с кадастровым номером N суд первой инстанции исходил из того, что внесенные изменения в Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не противоречат положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации, приняты в соответствии с Генеральным планом, при этом такие изменения внесены с учетом предложений и замечаний участников публичных слушаний о формировании самостоятельной территориальной зоны в отношении ЖК "Павлово-2" с видом разрешенного использования под малоэтажное жилищное строительство, отраженных в протоколе публичных слушаний, а потому пришел к выводу, что отнесение данного земельного участка к территориальной зоне Ж-1.1 не нарушает прав административного истца.

Отменяя в указанной части решение суда первой инстанции и принимая новое решение о признании недействующим решение от 19 марта 2020 года N 6/2 в части включения в границы территориальной зоны Ж-1.1 "зона специализированной среднеэтажной жилой застройки" земельного участка с кадастровым номером N, суд апелляционной инстанции указал, что градостроительные регламенты территориальной зоны Ж-1.1 в рамках оспариваемых изменений градостроительных решений не отвечают принципу законности и правовой определенности, поскольку Правила землепользования и застройки в оспариваемой части приняты без учета существующего землепользования и параметров функциональной зоны, установленной генеральным ланом. При этом отметил, что на момент принятия оспариваемых Правил землепользования и застройки Совет депутатов городского округа Истра располагал сведениями о земельном участке с кадастровым номером N, поставленным на кадастровый учет 15 марта 2018 года, таким образом, имел возможность учесть сведения о назначении земельного участка, собственником которого с 11 декабря 2018 года является Кобзаренко А.В.

При установленных по делу фактических обстоятельствах дела судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции не находит оснований не согласиться с выводами суда апелляционной инстанции, поскольку такие выводы соответствуют установленным по делу обстоятельствам и основаны на правильном применении закона, подлежащего применению при рассмотрении настоящего дела.

Вопреки доводам кассационной жалобы нарушений норм материального или процессуального права судом апелляционной инстанции не допущено.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебного акта суда апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 марта 2021 года оставить без изменения, а кассационную жалобу комитета по архитектуре и градостроительству Московской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 августа 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: