Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 22 июля 2021 г. по делу N 66а-3343/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и Селиверстовой И.В, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-34/2021 по административному исковому заявлению Токца Михаила Яковлевича о признании недействующими в части нормативных правовых актов

по апелляционной жалобе Токца Михаила Яковлевича на решение Московского областного суда от 30 марта 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, пояснения административного истца Токца М.Я, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного ответчика Совета депутатов городского округа Коломна Московской области и заинтересованного лица Администрации городского округа Коломна Московской области Еремеевой Ж.Г, представителя Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Семионичева А.С, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Бобылевой О.А, полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Токц М.Я. обратился в Московский областной суд с административным иском, в котором просил признать недействующими с момента принятия Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Озёры Московской области, утвержденные решением Совета депутатов городского округа Озёры Московской области от 24 ноября 2017 года N 526/82 (далее Правила землепользования и застройки от 24 ноября 2017 года), и Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Озёры Московской области, утвержденные решением Совета депутатов городского округа Озёры Московской области от 25 октября 2019 года N 198/22 (далее Правила землепользования и застройки от 25 октября 2019 года), в части установления границ транспортной и жилой территориальных зон в г. Озеры в пределах территории квартала (квадрата) ограниченной с юга улицей Ленина, с востока улицей Калинина, с севера улицей Симанова, с запада Спортивным переулком, в том числе в пределах границ с координатами, указанными в схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории изготовленного ООО "КартГеоСервис" от 23 августа 2018 года и границ земельного участка с кадастровым номером N, взыскании судебных расходов.

Требования административный истец мотивировал тем, что является собственником гаражей лит. В и лит. Д, расположенных по адресу: "адрес" На его обращение в администрацию г.о. Озеры с заявлением о согласовании и утверждении плана земельного участка, площадью 580 кв.м, расположенного под гаражами и необходимого для их эксплуатации, администрация решением N 411 от 19 ноября 2018 года отказала со ссылкой на то, что испрашиваемый земельный участок расположен в двух территориальных зонах, границы которых установлены Правилами землепользования и застройки от 24 ноября 2017 года. Данный отказ был оспорен Токцом М.Я. в судебном порядке (спор рассматривается Арбитражным судом Московской области - дело N А41-17160/2019). В ходе рассмотрения данного дела ответчиком представлено решение Совета депутатов от 25 октября 2019 года N 198/22, из текста которого следует, что в ранее оспоренные административным истцом Правила землепользования и застройки от 24 ноября 2017 года, внесены изменения, фактически ранее принятые Правила изменены полностью. Согласно новой выкопировки спорный земельный участок расположен в трех территориальных зонах.

По мнению административного истца, в нарушение норм градостроительного законодательства Правилами землепользования и застройки от 24 ноября 2017 года не установлены границы территориальных зон. Статья 25 данных Правил определяет общие принципы установления границ территориальных зон, но не содержит описания границ ни одной территориальной зоны. В тексте статьи имеется только ссылка на карты градостроительного зонирования, однако не указано, в каком порядке и кем они утверждаются. В тексте Правил землепользования и застройки от 24 ноября 2017 года, а также в тексте утвердившего их решения Совета депутатов, не содержится указания на приложения в виде карт зонирования, то есть данными актами такие карты не утверждались и к ним не прилагались. Рисунки карт на стр. 23 "Вестника городского округа Озеры Московской области" N 35, 1 декабря 2017 года и на сайте администрации не соответствуют форме и требованиям, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 года N 621. Кроме того, границы территориальных зон в части земельных участков по адресу ул. Ленина д. 1 противоречат Генеральному плану городского округа Озеры. Правила землепользования и застройки от 25 октября 2019 года не отвечают требованиям закона по аналогичным основаниям.

Полагая, что оспариваемыми нормативно-правовыми актами нарушаются права административного истца, поскольку они препятствуют оформлению прав на земельный участок под гаражами, административный истец просил суд признать их недействующими с момента принятия в части спорной территории.

Решением Московского областного суда от 30 марта 2021 года требования административного истца оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Токц М.Я. ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции и удовлетворении заявленных требований, полагая, что суд по существу не рассмотрел ни одного довода административного истца, выводы суда по оценке доказательств являются голословными и не основаны на материалах дела, нормах права, заявления административного истца о фальсификации доказательств административным ответчиком остались без внимания и проигнорированы судом. В связи с чем в апелляционной жалобе административный истец изложил свою позицию, выраженную в суде первой инстанции.

Относительно доводов апелляционной жалобы прокурором, участвующим в деле, представлены письменные возражения.

Представитель администрации городского округа Озеры Московской области, явка которого по данному делу не является обязательной, своевременно и надлежащим образом извещен о времени и месте судебного заседания, в суд не явился; ходатайств об отложении судебного заседания не направлял.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Из материалов дела следует, что административному истцу на праве собственности принадлежат гаражи лит. В общей площадью 46, 10 кв.м. инв. N 1302 и гараж лит. Д, общей площадью 91, 50 кв.м, инв. N 1302, расположенные по адресу: Московская область, г. Озеры, ул. Ленина, д. 1. Земельный участок, на котором расположены гаражи, не сформирован и на кадастровый учет не поставлен.

12 октября 2018 года Токц М.Я. обратился в администрацию городского округа Озёры Московской области с заявлением о предоставлении земельного участка площадью 580 кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования (далее - ВРИ) - размещение отдельно стоящих и пристроенных гаражей, с возможностью размещения автомобильных моек (ВРИ - 2.7.1. "Объекты гаражного назначения"). К заявлению была приложена схема планируемого расположения земельного участка. По результатам рассмотрения заявления истцу было отказано в согласовании границ земельного участка, в связи с тем, что испрашиваемый земельный участок расположен в нескольких территориальных зонах: многофункциональной общественно-деловой зоне (О-1), зоне транспортной инфраструктуры (зоне Т) и в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (зоне Ж-2).

Административным истцом также поданы два заявления о предоставлении услуги "Предварительное согласование земельного участка".

Решением администрации городского округа Озеры Московской области от 11 января 2021 года N Р001-4900649000-41503201 в представлении услуги отказано, в связи с отсутствием прав заявителя на объекты капитального строительства с кадастровыми номерами N и N, расположенные на испрашиваемом земельном участке, а также в связи с несоответствием цели использования земельного участка основным видам разрешенного использования, установленным в территориальных зонах проекта планировки территории, проекта межевания территории (в заявлении указан вид разрешенного использования - коммунальное обслуживание, однако на земельном участке отсутствуют объекты, отвечающие признакам объекта коммунального хозяйства, испрашиваемый вид разрешенного использования не соответствует фактическому использованию - на здании вывеска прием цветмета).

Решением Администрации городского округа Озеры Московской области от 3 февраля 2021 года N Р001-4900649000-42137540 в представлении услуги отказано, в связи с несоответствием цели использования испрашиваемого земельного участка основным видам разрешенного использования, установленным в территориальных зонах проекта планировки территории, проекта межевания территории (в заявлении указан вид разрешенного использования - хранение автотранспорта, однако испрашиваемый вид разрешенного использования не соответствует фактическому использованию - на здании вывеска прием цветмета), а также в связи с тем, что площадь образуемого земельного участка превышает (менее) установленных предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, определенных градостроительными регламентами.

Указанные выше обстоятельства послужили основанием для обращения Токца М.Я. в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктам 1 и 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что по проектам Правил землепользования и застройки, принятым в редакциях от 24 ноября 2017 года и от 25 октября 2019 года состоялись публичные слушания. По результатам публичных слушаний составлены протоколы и заключения. Постановления о назначении публичных слушаний, заключения по результатам публичных слушаний, принятые Советом депутатов Правила землепользования и застройки опубликованы в официальном печатном издании, а также размещены на официальном сайте администрации городского округа Озёры Московской области.

Проанализировав приведенные выше нормы материального права, в редакциях, действовавших на дату принятия Правил землепользования и застройки от 24 ноября 2017 года и Правил землепользования и застройки от 25 октября 2019 года, а также собранные по делу доказательства в их совокупности, судебная коллегия считает, что суд первой инстанции пришел к верному выводу о принятии оспариваемых правил землепользования и застройки уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия, утверждения и официального опубликования.

Доводы административного истца о неоднозначном толковании Правил землепользования и застройки от 24 ноября 2017 года в части точности установления границ территориальных зон оспариваемыми Правилами землепользования и застройки, а также невозможности определения данных границ в увеличенном масштабе графического материала, что влечет в свою очередь несоблюдение принципа правовой определенности оспариваемого акта, были предметом исследования и оценки суда первой инстанции и правомерно признаны обоснованными.

Так, суд первой инстанции верно указал, что часть 6.1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающая требования к точности описания границ территориальных зон, введена в действие Федеральным законом от 31 декабря 2017 года N 507-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 507-ФЗ).

Согласно части 3 статьи 7 Закона N 507-ФЗ органы государственной власти, органы местного самоуправления, утвердившие документы территориального планирования, которыми устанавливаются или изменяются границы населенных пунктов (в том числе вновь образованных), правила землепользования и застройки, обязаны направить в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, документы, необходимые для внесения сведений соответственно о границах населенных пунктов, территориальных зон в Единый государственный реестр недвижимости, в целях обеспечения внесения таких сведений в Единый государственный реестр недвижимости в срок не позднее 1 января 2021 года.

Таким образом, Правила землепользования и застройки от 24 ноября 2017 года будучи принятыми до принятия Закона N 507-ФЗ, требованиям действовавшего законодательства не противоречили.

С целью приведения нормативного правового акта в соответствие с требованиями действующего законодательства, решением Совета депутатов городского округа Озёры Московской области от 25 октября 2019 года N 198/22 в Правила землепользования и застройки были внесены изменения - помимо карты градостроительного зонирования, содержащей графическое описание местоположения границ территориальных зон, были установлены "Сведения о границах территориальных зон", содержащие перечень координат характерных точек этих границ в системе координат.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил ссылку административного иска на то, что раздел "Содержание" Правил землепользования и застройки от 24 ноября 2017 года не содержит указаний на наличие в утверждаемых Правилах карт территориального зонирования, поскольку из представленного в материалы дела решения от 24 ноября 2017 года, в том числе публикации в печатном издании, следует, что картографический материал является составной частью Правил землепользования и застройки от 24 ноября 2017 года.

Генеральным планом городского округа Озёры Московской области, утвержденным решением Совета депутатов городского округа Озёры Московской области от 24 ноября 2017 года N 526/82, в оспариваемом квартале, ограниченном с юга улицей Ленина, с востока улицей Калинина, с севера улицей Симанова, с запада Спортивным переулком, установлены функциональные зоны: многофункциональная общественно-деловая зона и зона транспортной инфраструктуры.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1). При этом несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Требование, согласно которому каждый земельный участок должен принадлежать к одной зоне, применяется только при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон.

Согласно Правил землепользования и застройки в редакции от 24 ноября 2017 года и в редакции 25 октября 2019 года, границы территориальных зон в оспариваемом квартале установлены по границам земельных участков, поставленных на кадастровый учёт.

Территория, в границах которой расположен земельный участок с кадастровым номером N, смежный к предлагаемому к формированию земельному участку под гаражами Токца М.Я, отнесена в генеральном плане к функциональной зоне О-1 - многофункциональной общественно-деловой зоне.

Указанный выше земельный участок имеет вид разрешенного использования "объекты придорожного сервиса" и отнесен к территориальной зоне Т - зоне транспортной инфраструктуры, в градостроительном регламенте которой предусмотрен данный вид разрешенного использования.

Наличие факта расхождения наименования функциональных и территориальных зон не является противоречием, так как территория многофункциональной общественно-деловой зоны установлена в отношении квартала, а не конкретного земельного участка, и допускает размещение, в том числе объектов транспортной инфраструктуры.

При разработке правил землепользования и застройки территории отнесение земельного участка N к территориальной зоне Ж-2 - зоне застройки индивидуальными жилыми домами, обусловлено положением статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только и одной территориальной зоне, а также фактическим землепользованием и видом разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N "для индивидуального жилищного строительства".

Таким образом, на карте градостроительного зонирования границы территориальных зон установлены в полном соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Согласно Генеральному плану гаражи, принадлежащие административному истцу, расположены в функциональной зоне транспортной инфраструктуры (Т). Как следует из Правил землепользования и застройки данные гаражи также расположены в зоне транспортной инфраструктуры (Т). Таким образом, противоречий Правил землепользования и застройки Генеральному плану в части отображения находящихся в собственности административного истца объектов капитального строительства не имеется.

Как следует из градостроительного регламента зоны транспортной инфраструктуры (Т) для существующих объектов гаражного назначения, предназначенных для хранения личного автотранспорта граждан, имеющих одну или более общих стен с другими объектами гаражного назначения, предназначенные для хранения личного автотранспорта граждан, предельные размеры земельных участков не могут превышать 50 кв.м.

В связи с чем возможно формирование земельного участка под гаражами таким образом, чтобы земельный участок находился в одной территориальной зоне - зоне транспортной инфраструктуры (Т). Истец же, обращаясь в администрацию с заявлениями, просил предоставить ему земельный участок площадью 550 кв.м. При этом доказательств невозможности формирования земельного участка, необходимого для использования гаражей в пределах территориальной зоны транспортной инфраструктуры (Т) материалы дела не содержат.

Как правильно указано судом первой инстанции в обжалуемом решении, административный истец вправе пользоваться и распоряжаться принадлежащими ему объектами капитального строительства, а также вправе сформировать земельный участок с соблюдением требований градостроительного регламента, которые определены градостроительным законодательством.

Фактически апелляционная жалоба административного истца повторяет доводы административного искового заявления, которым суд дал надлежащую правовую оценку.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств и на положениях приведенных норм материального права.

Установив, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об отказе в удовлетворении соответствующего административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 30 марта 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Токца Михаила Яковлевича - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)