Апелляционное определение Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 августа 2021 г. по делу N 66а-3562/2021

Первый апелляционный суд общей юрисдикции в составе:

судьи судебной коллегии по административным делам Васильевой Т.И, при секретаре Борковской А.Б, с участие прокурора Бобылевой О.А, рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Первого апелляционного суда общей юрисдикции административное дело N 3а-702/2021 по частной жалобе Зайцева Владимира Михайловича на определение Московского областного суда от 17 мая 2021 года о прекращении производства по административному исковому заявлению Зайцева В.М. о признании недействующими решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 24 декабря 2020 года N158/45 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов", решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 24 декабря 2020 года N158/46 "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 19 декабря 2019 года N145/54 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов",

УСТАНОВИЛ:

24 декабря 2020 года Советом депутатов городского округа Власиха Московской области приняты решение N158/45 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов" и решение N158/46 "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 19 декабря 2019 года N145/54 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов".

Зайцев В.М, являющийся жителем городского округа Власиха Московской области, обратился в Московский областной суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими приведенные выше нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, указав на допущенное нарушение порядка проведения заседания Совета депутатов городского округа 24 декабря 2020 года с применением системы видеоконференц-связи в отсутствие кворума при личном присутствии на заседании всего пяти депутатов.

Полагает, что нарушены его права как гражданина, поскольку заседания Совета должны носить открытый характер, административный истец не был в установленном порядке оповещен о заседании, лишен возможности участия и высказывания позиции относительно рассматриваемых вопросов, ограничен в получении достоверной информации о деятельности Совета и порядке принятия решений. Кроме того, он как житель городского округа не был оповещен о проводимых публичных слушаниях по вопросам утверждения бюджета и отчета о его исполнении. Указывает, что установленный в Московской области режим повышенной готовности не предполагает запрет на проведение открытых заседаний представительных органов власти; функционирование органов власти всей уровней должно осуществляться в обычном режиме.

Определением Московского областного суда от 17 мая 2021 года производство по административному делу прекращено.

На указанное определение суда Зайцевым В.М. подана частная жалоба, в которой ставится вопрос о его отмене как незаконного. В обоснование доводов указывает на то, что оспариваемым постановлением нарушаются его права как представителя народа, жителя Власихи, гражданина Российской Федерации, налогоплательщика. Любое заседание Совета, в том числе и оспариваемое, проведенное в нарушение норм действующего законодательства, является нарушением не только публичных прав, но и личных прав административного истца на осуществление местного самоуправления. Вывод суда о том, что административный истец не является участником бюджетных правоотношений, и отсутствие в решении анализа приложения 1 к спорным нормативным правовым актам в части касающейся формирования дохода бюджета из налогов, оплачиваемых административным истцом, создает опасную тенденцию отсутствия общественного контроля за расходованием чиновниками денежных средств местного бюджета. Согласно нормам Устава городского округа Власиха и Регламента Совета депутатов административный истец как житель городского округа Власиха, обладая правом осуществлять местное самоуправление, не делегировал право на проведение заседания Совета народных депутатов в дистанционном формате вместо очного участия. Заседание Совета народных депутатов может считаться состоявшимся исключительно при очном и непосредственном участии депутатов, что подтверждается судебной практикой (определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 августа 2018 года N94-АПГ18-2). Введение возможности отсутствовать на заседаниях Совета депутатов данного муниципального образования, возможности заочного принятия решений противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, нарушает основополагающие конституционные принципы коллегиальности, открытости, гласности при обсуждении и принятии нормативных правовых актов, чему судом не дана правовая оценка.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть частную жалобу в отсутствие лиц, участвующих в деле, не сообщивших о причинах неявки и не просивших об отложении рассмотрения дела.

Согласно части 2 и части 2.1 статьи 315 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрение частной жалобы, представления прокурора на определение суда первой инстанции, за исключением определений о приостановлении производства по административному делу, о прекращении производства по административному делу, об оставлении административного искового заявления без рассмотрения или об отказе в удовлетворении заявления, представления прокурора о пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (определения, которыми оканчивается производство по административному делу), осуществляется по правилам, установленным настоящей главой, без проведения судебного заседания в сроки, установленные статьей 305 настоящего Кодекса. Частные жалобы, представления прокурора на определения суда рассматриваются в апелляционном порядке судьями соответствующих судов единолично, за исключением случаев, когда обжалуемое определение вынесено коллегиальным составом суда.

Изучив материалы дела, заслушав заключение прокурора Бобылевой О.А, полагавшей определение подлежащим отмене с направлением дела на рассмотрение по существу в Московский областной суд, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Главой 21 указанного кодекса установлен порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частью 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктами 1 - 3, 5 и 6 части 1 статьи 194 данного кодекса.

Пунктом 1 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что если иное не установлено настоящим Кодексом, суд прекращает производство по административному делу в случае если имеются основания, предусмотренные частью 1 статьи 128 названного кодекса.

В силу пункта 3 части 1 статьи 128 поименованного кодекса судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Прекращая производство по делу, Московский областной суд исходил из того, что административное исковое заявление подано административным истцом, не являющимся субъектом бюджетных правоотношений, получателем бюджетных средств, следовательно, решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 24 декабря 2020 года N158/45 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов", N145/54 "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 19 декабря 2019 года N145/54 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" безусловно не затрагивают его права и законные интересы.

Суд апелляционной инстанции с названным выводом суда первой инстанции согласиться не может поскольку он основан на неправильном применении норм материального и процессуального права.

В силу положений статьи 3 Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (статья 132 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Согласно названному федеральному закону местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (статья 1).

Граждане Российской Федерации (далее также - граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления (часть 1 статьи 3).

Наряду с иными предусмотренными Федеральным законом N 131-ФЗ формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности. Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления (статья 33).

Федеральный закон N 131-ФЗ вопросы местного значения определяет как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (часть 1 статьи 2).

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 16, пунктом 2 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального, городского округа, утверждение и исполнение бюджета муниципального, городского округа, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального, городского округа, что находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Вместе с тем, согласно части 6 статьи 52 названного закона органы местного самоуправления поселения обязаны обеспечить жителям поселения возможность ознакомиться с проектом местного бюджета, решением об утверждении местного бюджета, годовым отчетом о его исполнении, ежеквартальными сведениями о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических расходов на оплату их труда, которые подлежат официальному опубликованию.

Проект местного бюджета и отчет о его исполнении должны выноситься на публичные слушания (пункт 2 части 3 статьи 28 Федерального закона N 131-ФЗ).

Право граждан Российской Федерации, проживающих на территории Московской области, осуществлять свою власть на территории Московской области непосредственно или через органы государственной власти, органы местного самоуправления, выборных должностных лиц гарантировано и статьей 1 Устава Московской области (подписан Губернатором Московской области от 11 декабря 1996 года N 55/96-ОЗ, принят решением Мособлдумы от 05 ноября 1996 года N 5/108 и решением Мособлдумы об отклонении заключения Главы Администрации Московской области от 04 декабря 1996 года N 6/112, в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых актов).

Согласно частям 1, 3 статьи 72, части 1 статьи 75 Устава Московской области местное самоуправление в муниципальном образовании осуществляется местным сообществом как непосредственно, так и через органы местного самоуправления, при этом непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности и добровольности. Ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, не допускается, члены местного сообщества, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд иски о признании недействительными нарушающие права местного самоуправления нормативные правовые акты Российской Федерации и Московской области и государственных должностных лиц.

В силу статьи 13 Устава Московской области заседания органов местного самоуправления в Московской области проводятся гласно и носят открытый характер, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

По проекту местного бюджета и годовому отчету о его исполнении должны проводиться публичные слушания (часть 3 статьи 91 Устава Московской области).

Аналогичные положения закреплены и в статьях 2, 3, 9, 12, 18, 23 Устава городского округа Власиха Московской области (принят решением Совета депутатов городского округа Власиха МО от 31 августа 2009 года N 35), статье 17 Регламента Совета депутатов городского округа Власиха Московской области (принят решением Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 30 октября 2019 года N 143/40).

Таким образом, жители городского округа вправе обратиться в суд за защитой своих прав на участие в осуществлении местного самоуправления, гарантированных действующим законодательством и нарушенных при принятии нормативных правовых актов.

Зайцев В.М, являющийся жителем городского округа Власиха Московской области, в своем административном исковом заявлении просил признать недействующими нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования об утверждении бюджета по мотиву несоблюдения порядка их принятия, отсутствия надлежащего извещения жителей о проектах принимаемых решений, соответственно, его право на участие в местном самоуправлении подлежит судебной защите.

В силу изложенного вывод суда о том, что оспариваемые нормативные правовые акты не затрагивают прав, свобод и законных интересов административного истца, является необоснованным. Определение Московского областного суда от 17 мая 2021 года подлежит отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение по существу в тот же суд.

Руководствуясь статьями 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

определил:

определение Московского областного суда от 17 мая 2021 года отменить, административное дело по административному исковому заявлению Зайцева Владимира Михайловича о признании недействующими решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 24 декабря 2020 года N158/45 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов", решения Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 24 декабря 2020 года N158/46 "О внесении изменений в решение Совета депутатов городского округа Власиха Московской области от 19 декабря 2019 года N145/54 "О бюджете городского округа Власиха Московской области на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" направить на рассмотрение в Московский областной суд.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Судья Т.И. Васильева