Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 03 августа 2021 г. по делу N 8а-15000/2021[88а-18893/2021]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Шелудько В.В, Усенко Н.В, с участием прокурора Фроловой Е.В.

рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационную жалобу федерального государственного унитарного предприятия "Крымская железная дорога" на решение Верховного Суда Республики Крым от 13 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 ноября 2020 года по административному исковому заявлению федерального государственного унитарного предприятия "Крымская железная дорога" к Государственному комитету по ценам и тарифам Республики Крым об оспаривании приказа.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

приказом Государственного комитета по ценам и тарифам Республики Крым (далее также - Государственный комитет, тарифный орган, регулирующий орган) от 27 ноября 2017 года N "Об установлении тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым, осуществляемую федеральным государственным унитарным предприятием "Крымская железная дорога", на 2018 год" (далее - приказ N) для федерального государственного унитарного предприятия "Крымская железная дорога" (далее также - ФГУП "КЖД", предприятие, регулируемая организация) установлен экономически обоснованный уровень тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым на 2018 год в размере 5, 03 рубля за одного перевезенного пассажира на расстояние одного километра (пункт 1).

ФГУП "КЖД", являясь субъектом естественных монополий, осуществляя в соответствии с лицензией перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым, обратилось в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства, в котором просило признать не действующим с даты принятия приказ N в части установления пунктом 1 экономически обоснованного тарифа на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым; обязать Государственный комитет повторно рассмотреть тарифную заявку от 25 мая 2017 года ФГУП "КЖД" и пересчитать экономически обоснованный тариф на 2018 год с учетом всех предоставленных ФГУП "КЖД" данных; обязать Государственный комитет установить для ФГУП "КЖД" экономически обоснованный тариф на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Республики Крым на основании изложенных в заключении судебной финансово-экономической экспертизы от 16 марта 2020 года N выводов в размере 11, 35 рубля за одного перевезенного пассажира на расстояние одного километра.

ФГУП "КЖД" указало, что оспариваемый тариф утвержден Государственным комитетом в экономически необоснованном размере, в том числе по статьям затрат: оплата труда на 2018 год, отчисления на социальные нужды; амортизационные отчисления; материалы, топливо, электроэнергия; прочие затраты; прочие материальные затраты; общепроизводственные, общехозяйственные расходы и расходы на содержание аппарата управления.

При принятии оспариваемого нормативного правового акта тарифным органом не учтено, что предприятие несет нагрузку по содержанию и ремонту собственной инфраструктуры. Административным истцом соблюдены все требования, предъявляемые действующим законодательством к перечню документов, необходимому для установления тарифа, а также представлены дополнительные документы, запрошенные тарифным органом. Непринятие государственным комитетом информации управленческой отчетности - формы 7-у-отчетная повлекло нарушение положений приказа ФСТ России от 19 августа 2011 года N 506-Т "Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения)" (далее - приказ N 506-Т) и прав административного истца на установление экономически обоснованного тарифа и на обеспечение финансово-хозяйственной деятельности на безубыточном уровне.

Решением Верховного Суда Республики Крым от 13 июля 2020 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что отсутствуют правовые основания для удовлетворения заявленного требования, посчитав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в сфере государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 ноября 2020 года решение Верховного Суда Республики Крым от 13 июля 2020 года оставлено без изменения, апелляционная жалоба ФГУП "КЖД" - без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 25 мая 2021 года, ФГУП "КЖД" просит отменить решения судов обеих инстанций, принять новое решение об удовлетворении административного иска. ФГУП "КЖД" указывает, что выводы судов первой и апелляционной инстанций не соответствуют обстоятельствам административного дела, неправильно применены нормы материального права, которые привели к принятию неправильного судебного акта. Полагает, что установленный административным ответчиком экономически обоснованный тариф в размере 5, 03 рубля за одного перевезенного пассажира на расстояние одного километра более в два раза ниже уровня тарифа, который мог бы обеспечить покрытие расходов ФГУП "КЖД" на оказание услуг по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении. Установленный тариф изначально не компенсировал основные затраты (общехозяйственные и общепроизводственные расходы) предприятия.

В возражениях на кассационную жалобу Государственный комитет и прокуратура Республики Крым просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Определением судьи от 15 июня 2021 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Заинтересованные лица в судебное заседание не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения представителей ФГУП "КЖД" Поспелова Ф.С, Мацкевича С.С, участвовавших в судебном заседании посредством использования видео-конференц-связи и поддержавших доводы жалобы, представителя Государственного комитета Таловер Г.П, возражавшей против доводов жалобы, заключение прокурора Фроловой Е.В, согласившейся с обжалуемыми судебными актами, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судами первой и апелляционной инстанций не допущены.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ).

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ, пункты 3 и 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее - Положение N 643), пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года N 950, (далее - Положение N 950)). Названные нормативные правовые акты подлежат применению в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Судом установлено, что приказ N N принят уполномоченным органом в установленной форме (пункт 1 раздела II Положения о Департаменте городского хозяйства города Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 16 сентября 2016 года N 875-ПП), опубликован 27 ноября 2017 года в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальном портале Правительства Республики Крым в разделе Государственного комитета, зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 20 декабря 2017 года и по этим основаниям не оспаривался.

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом N 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы и плата определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ).

Основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643). Также на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта действовала Методика расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденная приказом Федеральной службы по тарифам от 28 сентября 2010 года N 235-т/1 (далее - Методика N 235-т/1), которая подлежала применению при расчете тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении.

Величина подлежащих установлению тарифов, сборов и платы определяется регулирующим органом на основе необходимой валовой выручки (далее - НВВ), которая рассчитывается с учетом предусмотренных Положением N 643 и Методикой N 235-т/1 расходов субъекта регулирования (пункт 14 Положения N 643). При этом орган регулирования проверяет достоверность сведений, представляемых субъектом регулирования для установления тарифов (пункт 21 Положения N 643), и при определении экономически обоснованных затрат вправе не учитывать (исключать из расчетной базы) необоснованные расходы субъекта регулирования, вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов и финансированием за счет поступлений от оказания услуг, тарифы на которые подлежат государственному регулированию, иной деятельности, не относящейся к этим услугам (пункт 15 Положения N 643 и пункт 13 Методики N 235-т/1).

ФГУП "КЖД" осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории города федерального значения Севастополь и Республики Крым.

По результатам рассмотрения заявления предприятия и представленных им материалов, с учетом экспертного заключения Государственный комитет принял оспариваемый приказ.

Кроме того, в состав экономически обоснованных затрат, связанных с осуществлением субъектом регулирования железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, включаются: расходы по обычным видам деятельности (за исключением начисленной амортизации), отнесенные на деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в соответствующем субъекте Российской Федерации, по данным бухгалтерского учета, полученным в ходе ведения раздельного учета, налоги и иные обязательные платежи и сборы, уплачиваемые в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации; отчисления на амортизацию основных средств, определяемые с использованием данных бухгалтерского учета субъекта регулирования, по данным бухгалтерского учета, полученным в ходе ведения раздельного учета; прочие расходы компаний пригородных пассажирских перевозок, в том числе расходы, связанные с оплатой услуг, оказываемых кредитными организациями, включая уплату процентов за предоставление в пользование средств (кредитов, займов), а также расходы, связанные с продажей иностранной валюты, а также расходы, связанные с участием в совместной деятельности, по данным бухгалтерского учета, полученным в ходе ведения раздельного учета, налоги и иные обязательные платежи, и сборы, уплачиваемые в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации (пункт 19 Методики N 235-т/1, пункт 14 Положения N 643).

Разрешая заявленные требования, суды обеих инстанций обоснованно пришли к выводу о том, что указанные расходы исключены тарифным органом из НВВ предприятия правомерно, ввиду отсутствия их экономического обоснования и документарного подтверждения.

Данный вывод судов является состоятельным, поскольку он полностью соответствует установленным по делу обстоятельствам и не противоречит положениям закона, регулирующим спорные правоотношения.

В силу пункта 18 Методики N 235-т/1 расходы субъектов регулирования, непосредственно вызванные процессом производства при организации железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, подразделяются на специфические (прямые производственные) и общепроизводственные расходы.

Общепроизводственные и общехозяйственные расходы относятся на деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении (по субъектам Российской Федерации) в соответствующей доле пропорционально прямым затратам или иным способом, предусмотренным учетной политикой субъекта регулирования.

Расчет ожидаемых в текущем периоде общепроизводственных и общехозяйственных расходов Государственным комитетом произведен по формуле, приведенной в пункте 22.9.5 Методики N 235-т/1.

При определении экономически обоснованных затрат субъекта регулирования (по территориальному филиалу и субъектам Российской Федерации) величина общепроизводственных и общехозяйственных расходов (включая расходы на содержание центрального аппарата), функциональных филиалов, относимых на вид деятельности "пассажирские перевозки в пригородном сообщении", определена тарифным органом с учетом обосновывающих материалов субъекта регулирования и доли таких затрат в суммарных затратах в отчетном периоде.

Судом первой инстанции установлено, что на базе представленных предприятием в подтверждение экономической обоснованности указанных затрат документов: сводных ведомостей за апрель 2016 года в целом по предприятию, алгоритма расчета затрат, относимых на пассажирские перевозки в пригородном сообщении по Республике Крым, формы отчетности 7-у отчетная, выборочно первичных документов, а также частично представленных дополнительных документов (обосновывающих изменение затрат и объемных и качественных показателей работы), запрошенных регулирующим органом у субъекта регулирования в установленном порядке, Государственный комитет не мог провести анализ по отнесению затрат по видам деятельности и субъектам Российской Федерации.

Предприятие не исполнило письмо Государственного комитета о предоставлении пояснений осуществления раздельного учета по видам деятельности и субъектам Российской Федерации, соответствующие документы (внутренний приказ по предприятию) в части ведения раздельного учета доходов и расходов по Республике Крым ФГУП "КЖД" не предоставило.

Вопреки доводам административного истца, оснований для включения органом регулирования расходов по статье затрат "Материалы" в размере, заявленном ФГУП "КЖД" на 2018 год, при отсутствии в материалах тарифного дела первичных документов, подтверждающих экономическую обоснованность на всю сумму затрат, а также подробного алгоритма расчета заявленной суммы затрат, не имелось. Судом также установлено, что экспертами тарифного органа при расчете расходов по данной статье затрат были включены все затраты, подтвержденные первичными документами.

Судами проверены доводы административного истца о нарушении тарифным органом положений пункта 23.6 Методики N 235-т/1, допущенных при расчете объемных показателей (пассажирооборот, населенность вагона, средняя дальность поездки пассажира), данные доводы получили должную оценку и обоснованно отклонены с приведением в решении убедительных мотивов.

Доводы кассационной жалобы аналогичны позиции административного истца в судах первой и второй инстанций, получившей надлежащую правовую оценку, аргументированно изложенную в обжалуемых судебных актах.

Как указано в пунктах 5, 10 Методики N 235-т/1 расчет экономически обоснованных затрат и оценка их правильности выполняется в том числе по бухгалтерской отчетности в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете.

Согласно положениям статьи 13 Закона N 147-ФЗ субъекты естественных монополий, иные хозяйствующие субъекты, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления обязаны по требованию органов регулирования естественных монополий предоставлять достоверные документы, объяснения в письменной и устной форме и иную информацию, необходимую для осуществления органами регулирования естественных монополий функций, предусмотренных данным Законом.

Материалами административного дела установлено, что в целях проведения анализа по отнесению затрат по видам деятельности и субъектам Российской Федерации, определения экономической обоснованности и документарной подтвержденности расходов Государственный комитет в адрес ФГУП "КЖД" неоднократно направлял письма, содержащие уведомления о необходимости предоставления дополнительных, подтверждающих расходы документов и пояснений по сути предоставленных расчетов. В связи с необходимостью получения уточняющей и подтверждающей документации тарифным органом также неоднократно принимались решения о продлении срока установления тарифов.

Суды выяснили, что запросы Государственного комитета предприятием в полном объеме не исполнены, испрашиваемые сведения, подтверждающие документы, пояснения, необходимые для установления тарифа, регулирующему органу не представлены. Данное обстоятельство воспрепятствовало тарифному органу учесть в НВВ предприятия расходы в предложенном им объеме и явилось основанием для их исключения, что полностью соответствует положениям пункта 13 Методики N 235-т/1, пункту 15 Положения N 643.

При этом, как верно констатировано судом первой инстанции, в расчет органа регулирования по статьям затрат включены все подтвержденные предприятием расходы.

Выводы судов обеих инстанций основаны на исследованных в ходе судебного разбирательства доказательствах, в частности, материалах тарифного дела, получивших оценку суда по правилам статьи 84 КАС РФ. Оснований для иной оценки представленных в материалах административного дела доказательств не установлено.

Довод административного истца о том, что предприятием в распоряжение тарифного органа предоставлены все документы, необходимые для установления экономически обоснованного тарифа, опровергаются материалами административного дела и на правильность выводов суда не влияют.

Доводы кассационной жалобы, что административный ответчик установилэкономически обоснованный тариф в размере 5, 03 рубля за одного перевезенного пассажира на расстояние одного километра, который в 2 раза ниже уровня тарифа, который мог бы обеспечить покрытие расходов предприятия на оказание услуг по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом, были проверены судами обеих инстанций и обоснованно отклонены.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, являлись предметом рассмотрения судебных инстанций, получили соответствующую правовую оценку, не содержат новых обстоятельств, которые бы опровергали выводы судов обеих инстанций, сводятся к оспариванию правомерности выводов об установленных фактических обстоятельствах и в соответствии со статьей 328 КАС РФ не являются основаниями для отмены судебных актов в кассационном порядке.

При таких обстоятельствах приведенные оспариваемые судебные постановления сомнений в их законности с учетом доводов кассационной жалобы не вызывают, а предусмотренные статьей 328 КАС РФ основания для их отмены отсутствуют.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судами не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Республики Крым от 13 июля 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 25 ноября 2020 года оставить без изменения, кассационную жалобу Федерального государственного унитарного предприятия "Крымская железная дорога" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 17 августа 2021 года.