Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 18 августа 2021 г. по делу N 66а-2309/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С, судей Калугина Д.М, Мироновой Н.В, при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Панагасова Юрия Матвеевича к Правительству Оренбургской области о признании недействующим постановления Правительства Оренбургской области от 14 января 2014 года N 6-п "Об утверждении границ территорий, зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в утверждённых границах объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения города Оренбурга Оренбургской области" по апелляционной жалобе Панагасова Юрия Матвеевича, Местной религиозной организации Православного прихода Храма равноапостольных царя Константина и матери его царицы Елены города Оренбурга Оренбургской епархии Русской православной Церкви (Московский Патриархат) на решение Оренбургского областного суда от 13 апреля 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Сорокина М.С, объяснения представителя Панагасова Ю.М, Местной религиозной организации Православного прихода Храма равноапостольных царя Константина и матери его царицы Елены города Оренбурга Оренбургской епархии Русской православной Церкви (Московский Патриархат) - Карабановой Г.Н, представителя Местной религиозной организации Православного прихода Храма равноапостольных царя Константина и матери его царицы Елены города Оренбурга Оренбургской епархии Русской православной Церкви (Московский Патриархат) - Бакулиной И.М, представителя Правительства Оренбургской области - Верещагиной О.Н, представителя инспекции по государственной охране объектов культурного наследия Оренбургской области - Курек И.Н, представителя Ситдикова А.Г. - Елисеевой Л.Р, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

14 января 2014 года Правительством Оренбургской области принято постановление N 6-п "Об утверждении границ территорий, зон охраны, режимов использования земель и градостроительных регламентов в утвержденных границах объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения города Оренбурга Оренбургской области" (далее - Постановление N 6-п), которое опубликовано в официальном издании Правительства Оренбургской области - газете "Оренбуржье" от 23 января 2014 года N 11.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 11 декабря 2017 года N 894-п, опубликованным в официальном издании Правительства Оренбургской области - газете "Оренбуржье" от 14 декабря 2017 года N 152, официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), 14 декабря 2017 года, в Постановление N 6-п внесены изменения.

Панагасов Ю.М. обратился в Оренбургский областной суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения заявленных требований просил признать недействующими пункты 1.1, 1.2 Постановления N 6-п, приложения NN 2, 3 к нему в той части, в которой утверждены и установлены схемы, поворотные точки и координаты границ зон охраняемого природного ландшафта, режимы использования земель и градостроительных регламентов зон охраняемого природного ландшафта объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения города Оренбурга Оренбургской области "Дом, в котором в 1920-1924 годах находился Киргизский Центральный Исполнительный Комитет - первое правительство Казахской ССР" (г. Оренбург, ул. Советская, 2), "Здание гауптвахты, середина ХIX века", (г. Оренбург, ул. Набережная, 29), "Здание Оренбургского высшего авиационного училища, в котором в 1955-1957 годах учился первый в мире летчик космонавт Гагарин Юрий Алексеевич" (г. Оренбург, ул. Советская, 1) (далее также - спорные ОКН).

В обоснование заявленных требований административный истец ссылается на противоречие оспариваемого нормативного правого акта в названной части положениям Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 73-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года N 315 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Положение N 315), постановления Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569 "Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе" (Положение N 569), Закона Оренбургской области от 3 июля 2013 года N 1678/503-V-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Оренбургской области" (далее - Закон N 1678/503-V-ОЗ), выразившиеся в том, что в материалах по обоснованию проектов зон охраны спорных ОКН и актах государственной историко-культурной экспертизы отсутствуют сведения о композиционной связи с объектами культурного наследия природного ландшафта, расположенного в границах проектируемых зон, что схемы о визуальном восприятии объектов культурного наследия хотя и имелись в проектах, но не учитывались при определении зон охраняемого природного ландшафта, что заключения экспертиз содержат неточности в формулировках, замечания по режиму использования земель с указанием на техническое устранение недостатков на основе проекта с привлечением разработчика, что акты государственной историко-культурной экспертизы подготовлены тремя экспертами одного юридического лица, не являющимися экспертной комиссией, чем нарушаются его права как собственника земельного участка и расположенного на нем здания, находящихся в зоне охраны спорных ОКН.

Решением Оренбургского областного суда от 13 апреля 2021 года в удовлетворении административного иска Панагасова Ю.М. было отказано.

В апелляционной жалобе Панагасов Ю.М, Местная религиозная организация Православного прихода Храма равноапостольных царя Константина и матери его царицы Елены города Оренбурга Оренбургской епархии Русской православной Церкви (Московский Патриархат) (далее - Местная религиозная организация) ставят вопрос об отмене решения суда первой инстанции как принятого с нарушением норм материального и процессуального права, просят принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований со ссылкой на обстоятельства, изложенные в административном исковом заявлении.

Относительно доводов апелляционной жалобы Правительством Оренбургской области, инспекцией по государственной охране объектов культурного наследия Оренбургской области, Ситдиковым А.Г. представлены отзывы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Панагасова Ю.М, Местной религиозной организации - Карабанова Г.Н. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Местной религиозной организации - Бакулина И.М. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Правительства Оренбургской области - Верещагина О.Н. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель инспекции по государственной охране объектов культурного наследия Оренбургской области - Курек И.Н. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Ситдикова А.Г. - Елисеева Л.Р. просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения явившихся по делу лиц, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и представленных отзывов на нее, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Суд первой инстанции, проанализировав положения Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федерального закона N 73-ФЗ, Положения N 315, Положения N 569, Устава Оренбургской области, принятого Законом Оренбургской области от 20 ноября 2000 года N 724/213-ОЗ, Закона Оренбургской области N 1678/503-V-ОЗ, сделал верный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Правительством Оренбургской области в пределах его компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к их форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие.

В соответствии с пунктом 1, подпунктами 2, 6 пункта 2 статьи 33 Федерального закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий. Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя проведение историко-культурной экспертизы, разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ).

Согласно пункту 3 статьи 34 Федерального закона N 73-ФЗ решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон (пункт 3 Положения N 315).

В силу подпункта "е" пункта 7 Положения N 315 материалы по обоснованию проекта зон охраны объекта культурного наследия включают в себя сведения о композиционной связи с объектом культурного наследия природного ландшафта, расположенного в границах проектируемых зон, а также о сочетании в нем определенных типов рельефа местности, водных объектов, почв, растительности.

Состав и содержание материалов, указанных в пункте 7 настоящего Положения, определяются на основании историко-культурных исследований (пункт 8 Положения N 315).

Отказывая в удовлетворении требований административного истца, суд первой инстанции проанализировал приведенные нормы федерального законодательства во взаимосвязи с представленными в материалы дела доказательствами и пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, не противоречит, права, свободы и законные интересы административного истца не нарушает.

С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласна, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и основаны на законе.

Приходя к выводу о соблюдении порядка принятия и введения в действие Постановления N 6-п, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что установленные Федеральным законом N 73-ФЗ, Положением N 315, Положением N 569 требования к разработке проектов зон охраны объектов культурного наследия, процедуре проведения государственной историко-культурной экспертизы и правилам согласования проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении спорных ОКН были соблюдены.

Так, материалами дела достоверно подтверждается, что на основании заданий, выданных министерством культуры, общественных и внешних связей Оренбургской области, ООО "НПП РОНА" была подготовлена научно-проектная документация - проекты зон охраны и регламентов застройки названных спорных ОКН.

На основании государственных контрактов на оказание услуг по выполнению государственной историко-культурной экспертизы проектов зон охраны объектов культурного наследия, заключенных между министерством культуры, общественных и внешних связей Оренбургской области и ООО "Экспертиза Поволжья", была проведена государственная историко-культурная экспертиза проектов зон охраны спорных ОКН, по результатам которой подготовлены:

в отношении проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Дом, в котором в 1920-1924 годах находился Киргизский Центральный Исполнительный Комитет - первое правительство Казахской ССР" ()г. Оренбург, ул. Советская, 2) - акт государственной историко-культурной экспертизы от 26 октября 2012 года (экспертная комиссия в составе эксперта Павловой Г.Г, эксперта Нестеренко И.М, эксперта Кудрявцева В.В.);

в отношении проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Здание гауптвахты, середина ХIX века", (г. Оренбург, ул. Набережная, 29) - акт государственной историко-культурной экспертизы от 25 декабря 2012 года (экспертная комиссия в составе эксперта Павловой Г.Г, эксперта Нестеренко И.М, эксперта Ситдикова А.Г.);

в отношении проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Здание Оренбургского высшего авиационного училища, в котором в 1955-1957 годах учился первый в мире летчик космонавт Гагарин Юрий Алексеевич" (г. Оренбург, ул. Советская, 1) - акт государственной историко-культурной экспертизы от 25 декабря 2012 года (экспертная комиссия в составе эксперта Павловой Г.Г, эксперта Нестеренко И.М, эксперта Ситдикова А.Г.).

Письмами Министерства культуры Российской Федерации от 8 мая 2013 года NN 979-12-06, 980-12-06, 981-12-06 согласованы проекты границ охранной зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности спорных ОКН и режимы использования земель в границах указанных зон.

При таких обстоятельствах судебная коллегия находит верными и подтвержденными материалами дела выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения требований административного истца и признания Постановление N 6-п не действующим по мотивам того, что в материалах по обоснованию проектов зон охраны спорных ОКН и актах государственной историко-культурной экспертизы отсутствуют сведения о композиционной связи с объектами культурного наследия природного ландшафта, расположенного в границах проектируемых зон, что схемы о визуальном восприятии объектов культурного наследия хотя и имелись в проектах, но не учитывались при определении зон охраняемого природного ландшафта, что заключения экспертиз содержат неточности в формулировках, замечания по режиму использования земель с указанием на техническое устранение недостатков на основе проекта с привлечением разработчика, что акты государственной историко-культурной экспертизы подготовлены тремя экспертами одного юридического лица, не являющимися экспертной комиссией.

Позиция суда об этом подробно и аргументированно изложена в обжалуемом решении, с ней судебная коллегия согласна.

Судебная коллегия полагает обоснованной позицию суда первой инстанции об отклонении доводов административного истца, касающихся поддельности, по его мнению, подписи эксперта Ситдикова А.Г. в актах государственной историко-культурной экспертизы и, как следствие, об отсутствии оснований для назначения по делу судебной почерковедческой экспертизы, поскольку факт участия в экспертном исследовании и подписания названных актов был неоднократно подтвержден самим экспертом, представившим в материалы дела соответствующие письменные пояснения.

Судебная коллегия принимает во внимание и то обстоятельство, что аналогичные доводы являлись предметом рассмотрения Арбитражного суда Оренбургской области по делу N А47-3817/2019, одним из истцов по которому является заявитель настоящей апелляционной жалобы Местная религиозная организация, и были отклонены арбитражным судом как не нашедшие своего подтверждения.

В связи с изложенным, учитывая наличие в материалах дела достаточной совокупности доказательств, позволяющих рассмотреть настоящее дело по существу, в удовлетворении аналогичного ходатайства о назначении по делу судебной экспертизы судебной коллегией было отказано.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся административным истцом и заинтересованным лицом в суде первой инстанции, которым в решении суда первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции и отклоняя соответствующие доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия учитывает, что Постановление N 6-п являлось предметом проверки со стороны арбитражных судов при рассмотрении дела N А47-14933/2017 заявлению Местной религиозной организации и ООО "Статус", необоснованность которого подтверждена постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2018 года, постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 5 марта 2019 года, определением Верховного Суда Российской Федерации от 13 июня 2019 года (л.д. 147 - 177 т. 4).

При рассмотрении названного дела арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций исходили из того, что "Здание гауптвахты, сер. XIX в." отнесено к объектам культурного наследия федерального значения, включенным в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации; в целях исполнения Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176 и поручения Президента Российской Федерации от 20 августа 2012 года N Пр-2217 по заказу министерства культуры и внешних связей Оренбургской области был разработан проект зон охраны данного объекта, предусматривающий на основании историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований необходимость установления зоны охраняемого природного ландшафта; поскольку оспариваемое постановление принято в соответствии с действующим законодательством на основании проекта зон охраны, который получил положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы и согласован Министерством культуры Российской Федерации, границы территории зоны охраняемого природного ландшафта названного памятника культурного наследия (в которую вошли земельные участки, арендованные ООО "Статус", и участок, принадлежащий Местной религиозной организации) утверждены в соответствии с действующими нормативными правовыми актами, не имеется оснований для признания оспариваемых пунктов постановления Правительства Оренбургской области недействующими.

В силу части 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, устанавливаемый в охранной зоне объекта культурного наследия, имеет своей целью защиту конституционно значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории и не затрагивает само существо конституционных гарантий защиты собственности, закрепленных в статьях 17, 35 и 40 Конституции Российской Федерации.

Данные выводы и обстоятельства, которые установлены вступившими в законную силу судебными актами арбитражных судов, при рассмотрении настоящего дела не учтены быть не могли.

Ввиду того, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречил оспариваемый нормативный правовой акт, что права, свободы и законные интересы административного истца им не нарушены, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ отказал в удовлетворении заявленных им требований.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного, принятое по делу решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Оренбургского областного суда от 13 апреля 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Панагасова Юрия Матвеевича, Местной религиозной организации Православного прихода Храма равноапостольных царя Константина и матери его царицы Елены города Оренбурга Оренбургской епархии Русской православной Церкви (Московский Патриархат) - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Оренбургский областной суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 31 августа 2021 года

Председательствующий

Судьи