Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15 июля 2021 г. по делу N 8а-10910/2021[88а-10623/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиновьевой К.В.

судей Мишиной И.В, Евтифеевой О.Э, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Макаренко Дениса Алексеевича, поданную через суд первой инстанции 13 мая 2021 г, на решение Кемеровского областного суда от 16 декабря 2020 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 марта 2021 г, по административному делу N 3а-386/2020 по административному исковому заявлению Макаренко Дениса Алексеевича о признании не действующим в части решения Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Новокузнецка".

Заслушав доклад судьи Зиновьевой К.В, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Волковой А.Г, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N, опубликованным ДД.ММ.ГГГГ в газете "Новокузнецк" N (555), утверждены Правила землепользования и застройки города Новокузнецка.

Приложением N к указанным Правилам землепользования и застройки ("Карта (схема) градостроительного зонирования") земельные участки с кадастровыми N в их границах, закрепленных на местности забором, отнесены частично к территориальной зоне СХ-2 (зона коллективных садоводств), частично - к территориальной зоне ЗН-4 (зона сохраняемого природного ландшафта).

Макаренко Д.А. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими утвержденных указанным решением Правил землепользования и застройки города Новокузнецка в части установления на карте градостроительного зонирования территориальной зоны ЗН-4 (зона сохраняемого природного ландшафта) в границах принадлежащих административному истцу на праве собственности земельных участков с кадастровыми N, отнесенных к территориальной зоне СХ-2 (зона коллективных садоводств).

В обоснование требований указал, что земельные участки с кадастровыми N, расположенные по адресу: "адрес", "адрес"", участок N и N, собственником которых он является, поставлены на кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ, относятся к категории земель населенных пунктов и имеют вид разрешенного использования - земельные участки садоводческих объединений. При проведении кадастровых работ с целью уточнения местоположения границ указанных земельных участков было установлено их расположение в двух территориальных зонах: зоне сохраняемого природного ландшафта (ЗН-4) и зоне коллективных садоводств (СХ-2). Указанное обстоятельство явилось причиной отказа административному истцу в согласовании местоположения земельных участков Комитетом градостроительства и земельных ресурсов администрации города Новокузнецка. Отнесение земельных участков Правилами землепользования и застройки к двум территориальным зонам противоречит требованиям действующего земельного и градостроительного законодательства и нарушает права, свободы и законные интересы Макаренко Д.А, поскольку снижает уровень возможностей по существующему и планируемому использованию принадлежащих ему земельных участков.

Решением Кемеровского областного суда от 16 декабря 2020 г, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 марта 2021 г, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе Макаренко Д.А. ставит вопрос об отмене судебных актов, просит принять по делу новое решение, которым его требования удовлетворить.

В обоснование жалобы указывает, что судебные акты приняты с неправильным применением норм материального права, неполным установлением обстоятельств, имеющим значение для правильного разрешения дела. Не согласен с выводами судов о том, что конфигурация принадлежащих ему земельных участков с кадастровыми N была изменена, поскольку границы земельных участков закреплены существующим с ДД.ММ.ГГГГ года забором. Полагает, что при установлении местоположения границ земельного участка СНТ с кадастровым N была допущена реестровая ошибка, которая влияет на правильность установления границ в Карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки г. Новокузнецка. Поскольку принадлежащие ему земельные участки с кадастровыми N поставлены на кадастровый учет 7 ноября 2005 г, то есть до принятия 31 декабря 2012 г. оспариваемых Правил землепользования и застройки, с учетом сведений о границах смежных земельных участков, внесенных в государственный кадастр недвижимости, площади его земельных участков по правоустанавливающим документам, существующих на местности границ (в виде забора), у административного ответчика имелась возможность и основания принять во внимание при разработке проекта, а затем и утверждении Правил землепользования и застройки, наличие спорных земельных участков в качестве элементов сложившейся планировки и существующего землепользования. Нахождение земельных участков в нескольких территориальных и функциональных зонах противоречит требованиям градостроительного, земельного законодательства и создает неопределенность правового режима земельных участков, ограничивает его право на использование по назначению принадлежащих ему на праве собственности земельных участков, в соответствии с видом их разрешенного использования.

На кассационную жалобу Прокуратурой Кемеровской области - Кузбасса, Комитетом градостроительства и земельных ресурсов администрации г. Новокузнецка представлены возражения.

В судебном заседании прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Волкова А.Г. против удовлетворения кассационной жалобы возражала.

Макаренко Д.А, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились, причины неявки суду не сообщили. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера не были допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пунктом 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Статьей 30 ГрК РФ установлено, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ). Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

В соответствии с частью 1 статьи 35 ГрК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

Правовое регулирование градостроительной деятельности, осуществляемое в целях устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории (пункт 1 статьи 2 ГрК РФ), предусматривает необходимость соотнесения законных интересов лиц, основанных в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Данный подход конкретизирован в части 1 статьи 34 ГрК РФ, согласно которому границы территориальных зон устанавливаются с учетом как функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, так и сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

В силу пункта 3 статьи 6 ЗК РФ земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Формирование земельного участка происходит посредством землеустройства и кадастрового учета (статьи 69, 70 ЗК РФ).

В свою очередь, существование земельного участка как объекта недвижимости и индивидуально определенной вещи, имеющей свои уникальные характеристики, подтверждает его государственный кадастровый учет (часть 7 статьи 1 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Судом установлено и следует из материалов дела, что Макаренко Д.А. на основании распоряжения Главы города Новокузнецка от ДД.ММ.ГГГГ N является собственником земельных участков с кадастровыми N, площадью "данные изъяты" кв.м, и N, площадью "данные изъяты" кв.м, категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - земельные участки садоводческих объединений, расположенных по адресу: "адрес", "адрес"", участок N и N.

Указанные земельные участки поставлены на государственный кадастровый учет ДД.ММ.ГГГГ, однако границы земельных участков в соответствии с требованиями земельного законодательства не уточнены, в государственном кадастре недвижимости сведения о границах земельных участков отсутствуют.

Как следовало из п. 4 ст. 14 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), после утверждения проекта организации и застройки территории садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения предоставляются земельные участки в собственность.

Судами установлено, что земельный участок, площадью "данные изъяты" га, занимаемый "адрес"", был предоставлен товариществу в аренду сроком на пять лет на основании распоряжения администрации города Новокузнецка от ДД.ММ.ГГГГ N "О предоставлении права на фактически занимаемый земельный участок" в границах согласно плану-схеме. В последующем право аренды на использование земельного участка продлевалось распоряжениями администрации г. Новокузнецка.

Указанный земельный участок в 2004 году поставлен на кадастровый учет, ему присвоен кадастровый N (равнозначный - N). Сведения о границах указанного земельного участка внесены в Государственный кадастр недвижимости.

В 2011 году муниципальным предприятием г. Новокузнецка "Центр градостроительства и землеустройства" в рамках муниципального контракта проведены работы по изготовлению схемы организации и застройки территории "адрес"". Приложением к техническому отчету "По формированию проекта организации и проекта застройки на "адрес""" является план-схема, на которой принадлежащие административному истцу земельные участки отображены полностью в границах СНТ.

В соответствии с картой градостроительного зонирования территории городского округа г. Новокузнецк, утвержденной в составе Правил землепользования и застройки (как в редакции решения Новокузнецкого городского Совета народных депутатов от ДД.ММ.ГГГГ N, так и в действующей редакции), земельный участок, занимаемый "адрес" полностью расположен в одной территориальной зоне СХ-2 (зона коллективных садоводств), тогда как картографическими материалами, представленными Комитетом градостроительства и земельных ресурсов администрации "адрес", подтверждается частичное нахождение земельных участков с кадастровыми N в их существующих (фактических) границах (определенных по возведенному забору) и с измененной конфигурацией за пределами границ земельного участка, предоставленного "адрес"", обозначенных в землеустроительном деле N.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в установленной форме, с соблюдением требований к порядку его принятия, введения в действие и опубликования. Установив, что границы территориальных зон СХ-2 и ЗН-4 установлены по границам функциональных зон, утвержденным Генеральным планом г. Новокузнецка, территориальная зона СХ-2 установлена по границе земельного участка "адрес"", фактические границы принадлежащих административному истцу земельных участков с кадастровыми N, закрепленные на местности забором, должны находиться в пределах границ земельного участка "адрес" однако частично выходят за пределы границ земельного участка "адрес"", исходя из того, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта административный ответчик не имел возможности учесть местоположение принадлежащих административному истцу земельных участков, поскольку их границы не были внесены в государственный кадастр недвижимости, пришел к выводу о том, что Правила землепользования и застройки г. Новокузнецка в оспариваемой административным истцом части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Суд апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции согласился, полагая их обоснованными.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов правильными, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела и требованиям законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Обстоятельства дела судами исследованы полно, объективно и всесторонне, им дана надлежащая правовая оценка, выводы судов являются обоснованными. Оснований для иных выводов у Судебной коллегии не имеется.

Доводы кассационной жалобы о том, что при установлении местоположения границ земельного участка "адрес"" с кадастровым N была допущена реестровая ошибка, на правильность выводов судов не влияет. В случае наличия реестровой ошибки, после ее устранения административный истец не лишен возможности обратиться в уполномоченный орган за разрешением вопроса о внесении изменений в Генеральный план городского округа и Правила землепользования и застройки в части изменения границ соответствующих функциональных и территориальных зон.

Иные доводы кассационной жалобы повторяют позицию заявителя по административному спору, не подтверждают существенных нарушений норм материального права и норм процессуального права, повлиявших на исход дела, основаны на ошибочном толковании положений законодательства, в связи с чем не могут служить основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции не установилаоснований для отмены судебных актов в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба Макаренко Д.А. удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Кемеровского областного суда от 16 декабря 2020 г. и апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 марта 2021 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок со дня принятия апелляционного определения, из которого исключается время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 29 июля 2021 г.

Председательствующий:

Судьи: