Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 14 июля 2021 г. по делу N 8а-12910/2021[88а-14774/2021]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Склярука С.А.

судей Шеломановой Л.В, Репиной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного истца Михайловой Людмилы Викторовны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 6 апреля 2021 года административное дело N 2а-157/2020 по административному иску по административному исковому заявлению Михайловой Людмилы Викторовны к Администрации МО "Сычевский район" Смоленской области о признании разрешения на строительство газопровода, разрешения на ввод его в эксплуатацию незаконными.

заслушав доклад судьи Шеломановой Л.В, объяснения представителя административного истца по доверенности и ордеру Серкова А.В, представителя административного ответчика по доверенности Сопленкову А.В, заинтересованного лица по доверенности Новикова А.В, судебная коллегия по административным делам Второго ассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Михайлова Л.В, с учетом уточнения требований, обратилась в суд с административным иском к Администрации муниципального образования "Сычевский район" Смоленской области о признании незаконными разрешения N 67 - RU 67519000-18-2017 от 20.06.2017 на строительство газопровода высокого давления от д. Ладыгино Дугинского сельского поселения до комплекса по хранению и переработке зерна вблизи д. Мальцево Мальцевского сельского поселения Сычевского района Смоленской области, а также разрешения на ввод данного газопровода в эксплуатацию N 67 - RU 67519000-1-2018 от 30.01.2018. В обоснование заявленных требований указала, что она является собственником земельного участка с кадастровым номером N 67:19:0020105:357 по адресу: Смоленская область, Сычевский район, с/п Мальцевское, территория колхоза "Рассвет", поставленного на кадастровый учет 22.11.2016. В начале 2018 года ей стало известно, что Администрацией МО "Сычевский район" Смоленской области 20.06.2017 ЗАО "Тропарёво" было выдано разрешение на строительство, а 30.01.2018 разрешение на ввод в эксплуатацию газопровода высокого давления, проходящего в том числе, по ее участку. Прокуратурой Сычевского района Смоленской области по обращению административного истца установлено наличие нарушений, как со стороны застройщика ООО "Тропарёво", так и со стороны Администрации пункта 1 части 7 статьи 51, части 3 стать 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым для выдачи таких разрешений застройщик обязан предоставить, а Администрация - проверить наличие правоустанавливающих документов на земельный участок. Строительство газопровода произведено без согласования с собственником земельного участка.

Решением Сычевского районного суда Смоленской области от 06.11. 2020 административный иск удовлетворен: признаны незаконными разрешение Администрации МО "Сычевский район" Смоленской области от 20.06.2017 для строительства газопровода высокого давления от д. Ладыгино Дугинского сельского поселения до комплекса по хранению и переработке зерна вблизи д. Мальцево Мальцевского сельского поселения Сычевского района Смоленской области, разрешение на ввод указанного газопровода в эксплуатацию от 30.01.2018.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 6.04.2021 решение Сычевского районного суда Смоленской области от 06.11.2020 отменено. По делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного иска Михайловой Л.В. отказано.

В кассационной жалобе Михайлова Л.В. выражает несогласие с вынесенными судебными актами, считает их незаконными, принятыми с существенным нарушением норм материального и процессуального права, в связи с чем, подлежащими отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении требований административного истца. По мнению заявителя, оспариваемым разрешением на строительство разрешено строительства газопровода только на землях находящихся в государственной и муниципальной собственности. Вывод суда об избрании истцом ненадлежащего способа защиты нарушенного права сделан с существенным нарушением норм материального права, поскольку Михайловой Л.В. выбран способ защиты права путем предъявления требований о восстановлении положения, существовавшего до его нарушения. Суд апелляционной инстанции необоснованно ограничил административному истцу способы защиты права, предметом рассматриваемого административного иска является требование о признании незаконным актов органов местного самоуправления, а не демонтаж самовольной постройки. Рассмотрение иска Михайловой Л.В. к ЗАО "Тропарево" приостановлено Сычевским районным судом Смоленской области до рассмотрения настоящего спора. Вывод суда о том, что удовлетворение требований о признании незаконными разрешений на строительство и ввод газопровода не будет способствовать восстановлению его прав является заведомо незаконным. Вывод суда о том, что наличие газопровода на земельном участке административного истца не ограничивает его право использовать земельный участок по назначению, сделан без учета требований законодательства о промышленной безопасности.

Определением судьи Второго кассационного суда общей юрисдикции кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании кассационной инстанции.

Представитель административного истца в судебном заседании доводы изложенные в кассационной жалобе поддержал.

Представители административного ответчика и заинтересованного лица против удовлетворения доводов кассационной жалобы возражали.

Согласно части 2 статьи Кодекса административного судопроизводства 328 (далее - КАС РФ), основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса.

Изучив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований для отмены судебных актов по доводам кассационной жалобы.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В целях реализации указанных конституционных предписаний статья 218 КАС РФ предоставляет право обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, лицам, чьи права, по их мнению, нарушены решениями, действиями (бездействием) упомянутых публичных органов.

Из содержания части 8 и 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела в порядке главы 22 КАС РФ суд выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 этой статьи, в полном объеме, в том числе как соблюдение истцом сроков обращения в суд, так и нарушение его прав, свобод и законных интересов, соответствие оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, наличие полномочий и оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) и соблюдение порядка принятия такого решения, совершения действия (бездействия).

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания незаконными решений, действий (бездействия) публичного органа необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов лица, обратившегося в суд.

Как следует из материалов дела земельный участок с кадастровым номером 67:19:00201105:357, расположенный по адресу: Смоленская область, Сычевский район, с/п Мальцевское, территория колхоза "Рассвет" 8 апреля 1992 года передан администрацией Сычевского района Смоленской области в коллективно-долевую собственность коллективу колхоза "Рассвет на основании постановлением Главы администрации Сычевского района Смоленской области от 8 апреля 1992 года N 141.

22 ноября 2016 года данный земельный участок ФГБУ "ФКП Росреестра" по Смоленской области поставлен на государственный кадастровый учет, при этом к заявлению приложен межевой план от 12 октября 2016 года, подготовленный в результате выполнения кадастровых работ в связи с образованием земельного участка путем выдела в счет доли в праве общей долевой собственности на земельный участок с кадастровым номером 67:19:0000000:10, расположенный по адресу: Смоленская область, Сычевский район, с/п Мальцевское, территория колхоза "Рассвет" кадастровым инженером Старовойтовым А.А. (заказчик Николаева Р.П.).

28 сентября 2017 года за Николаевой Р.П. зарегистрировано право собственности на земельный участок земельный участок с кадастровым номером 67:19:00201105:357.

На основании договора дарения от 23 октября 2017 года указанный земельный участок принадлежит на праве собственности Михайловой Л.В, о чем в ЕГРН 2 ноября 2017 года сделана запись регистрации.

20 июня 2017 года Администрацией МО "Сычевский район" Смоленской области ЗАО "Тропарево" выдано разрешение на строительство N 67 - RU 67519000-18-2017 газопровода высокого давления на земельном участке, расположенном по адресу: от д. Ладыгино Дугинского сельского поселения, комплекса по хранению и переработке зерна вблизи д. Мальцево Мальцевского сельского поселения Сычевского района Смоленской области, с кадастровым номером N 67:19:00201105:322 и на земельном участке, расположенном по адресу: Смоленская область, Дугинское сельское поселение и Мальцевское сельское поселение с кадастровым номером N 67:19:00201105:357, общей площадью 27300 кв.м, сроком на 11 месяцев.

30 января 2018 года Администрацией МО "Сычевский район" Смоленской области на основании заявления ЗАО "Тропарево" выдано разрешение N 67 - RU 67519000-1-2018 на ввод газопровода высокого давления в эксплуатацию.

Разрешение на пользование земельным участком ЗАО "Тропарево" ни Николаевой Р.П., ни Михайловой Л.В. не давалось.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд апелляционной инстанций исходил из того, что заявляя требования о признании незаконными разрешения на строительство и ввод газопровода в эксплуатацию, административным истцом не приведено доводов, свидетельствующих о том, что удовлетворение требований повлечет восстановление его нарушенных прав. Восстановление нарушенного права, которое могло бы быть обеспечено путем сноса или демонтажа газопровода, в рассматриваемом случае невозможно, поскольку составная часть единого недвижимого комплекса не является самостоятельным объектом недвижимости и не может иметь самостоятельную юридическую судьбу, поэтому не подлежит признанию самовольной постройкой. Наличие газопровода на земельном участке, относящемся к землям сельскохозяйственного назначения в силу закона не ограничивает право административного истца использовать земельный участок по назначению, в том числе, при наличии охранной зоны газопровода.

Судебная коллегия находит указанный вывод суда апелляционной инстанции преждевременным.

В соответствии с часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных данным кодексом.

Частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство орган.

Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченная организация, осуществляющая государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; 3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 данной нормы статьи. При этом, по смыслу указанной нормы перечень оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

В силу части 1 статьи 90 ЗК РФ Землями транспорта признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного, трубопроводного и иных видов транспорта и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Особенности, правового положения подземных объектов трубопроводного транспорта, относящихся к линейным объектам, установлены пунктом 8 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которому земельные участки предоставленные под строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов трубопроводного транспорта, из состава земель других категорий не подлежат переводу в категорию земель транспорта и предоставляются на период осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта таких объектов. На земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам, оформление прав собственников объектов трубопроводного транспорта в порядке, установленном настоящим Кодексом, не требуется. У собственников земельных участков возникают ограничения прав в связи с установлением охранных зон таких объектов.

Таким образом, применительно к предмету заявленных административных исковых требований, суду надлежало установить соответствие оспариваемого разрешения на строительство требованиям статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации и с учетом предмета заявленных требований установить наличие/отсутствие нарушения прав и законных интересов административного истца.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает обязанность суда определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, при этом по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 3 статьи 62 поименованного Кодекса).

В силу положений статей 307, 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело по правилам в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Кодексом, оценивает имеющиеся в административном деле доказательства и дополнительно представленные (часть 1 статьи 307, часть 2 статьи 308).

Перед судом апелляционной инстанции стоят равнозначные задачи повторного рассмотрения дела по существу и проверки решения суда нижестоящей инстанции.

Вопреки приведенному законоположению суд апелляционной инстанции меры для полного и правильного установления фактических обстоятельств административного дела, их всестороннего исследования не принял, при этом, вышел за пределы заявленных административных требований, сделав выводы, которые не являлись предметом административного иска.

Таким образом, при рассмотрении настоящего административного дела судами неправильно применены нормы материального права, нарушены требования процессуального законодательства об осуществлении судом руководства судебным процессом, о необходимости создать условия и принять предусмотренные Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств (статья 14 названного Кодекса).

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены нормативные требования к принимаемому судебному решению, которое должно быть законным и обоснованным (часть 1 статьи 176).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" разъяснил, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Однако обжалуемый судебный акт приведенным требованиям не соответствует.

С учетом изложенного вывод об отсутствии оснований для удовлетворения требований истца является преждевременным.

Допущенные при разрешении административного дела нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлияли на исход дела, в связи с чем, судебная коллегия считает необходимым апелляционное определение отменить и передать административное дело на новое апелляционное рассмотрение в связи с невозможностью принять решение по имеющимся материалам.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 327, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции:

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 6 апреля 2021 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи