Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 12 августа 2021 г. по делу N 66а-834/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N по административному исковому заявлению прокурора Хабаровского края, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, к Совету депутатов сельского поселения "Село Некрасовка" Хабаровского муниципального района Хабаровского края о признании недействующими отдельных положений Устава сельского поселения "Село Некрасовка" Хабаровского муниципального района Хабаровского края

по апелляционному представлению прокурора Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 06 мая 2021 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, объяснение прокурора прокуратуры Хабаровского края Наволочкиной Ю.В, поддержавшей доводы апелляционного представления, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Совета депутатов сельского поселения "Село Некрасовка" Хабаровского муниципального района Хабаровского края (далее также - Совет депутатов) от 10 сентября 2020 года N 66-18 принят Устав сельского поселения "Село Некрасовка" Хабаровского муниципального района Хабаровского края, вступивший в силу после его официального опубликования в Информационном бюллетене сельского поселения "Село Некрасовка" Хабаровского муниципального района Хабаровского края от 25 сентября N 22.

Статьей 6.1 Устава закреплены права органов местного самоуправления поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселения.

Прокурор Хабаровского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующей с момента вступления в законную силу решения суда части 1 статьи 6.1 Устава сельского поселения "Село Некрасовка" Хабаровского муниципального района Хабаровского края (далее также - Устав) ввиду ее не соответствия пункту 18 части 1 статьи 14.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в той мере, в которой оспариваемая норма не предусматривает в числе прав органов местного самоуправления сельского поселения права на предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период замещения сотрудником указанной должности. По мнению прокурора Хабаровского края, необходимость присутствия предусмотренного пунктом 18 части 1 статьи 14.1 Федерального закона N 131-ФЗ права непосредственно в Уставе сельского поселения, обусловлена требованиями пункта 2 части 1, части 2 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, в соответствии с которыми уставом муниципального образования в числе прочего должны определяться перечень вопросов местного значения и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а не соответствие оспариваемой нормы Устава федеральному законодательству влечет нарушение прав населения муниципального образования на законное осуществление местного самоуправления.

Решением Хабаровского краевого суда от 06 мая 2021 года в удовлетворении заявленных исковых требований прокурору Хабаровского края отказано.

В апелляционном представлении прокурор Хабаровского края со ссылкой на неверное толкование судом норм материального права и несоответствие выводов, изложенных в решении суда, фактическим обстоятельствам дела, просит постановленный судебный акт отменить, приняв по делу новое решение об удовлетворении заявленных исковых требований. В качестве доводов апелляционного представления указывает, что статья 6.1 Устава содержит закрытый перечень прав органов местного самоуправления, в котором отсутствует закрепленное пунктом 18 части 1 статьи 14.1 Федерального закона N 131-ФЗ право на предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период замещения сотрудником указанной должности, и при этом часть 2 оспариваемой нормы не восполняет перечень прав, закрепленных в части 1 статьи 6.1 Устава, поскольку регулирует вопросы осуществления органам местного самоуправления помимо предусмотренных частью 1 названной статьи прав, иных государственных полномочий.

Относительно доводов апелляционного представления Советом депутатов сельского поселения "Село Некрасовка" Хабаровского муниципального образования Хабаровского края в суд апелляционной инстанции представлены возражения, в которых он просит решение Хабаровского краевого суда оставить без изменения.

В судебном заседании прокурор прокуратуры Хабаровского края Наволочкина Ю.В. доводы апелляционного представления поддержала по изложенным в нем основаниям, повторно изложив приведенную в административном исковом заявлении позицию.

Административный ответчик Совет депутатов сельского поселения "Село Некрасовка" Хабаровского муниципального образования Хабаровского края в судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения административного дела извещен заблаговременно и в надлежащей форме.

Судом апелляционной инстанции административное дело рассмотрено в соответствии с часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления и поступившего на него возражения, судебная коллегия находит решение Хабаровского краевого суда законным, обоснованным и не подлежащим отмене.

В соответствии с частью 2 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов являются: устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан (часть 3 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ).

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что Устав сельского поселения "Село Некрасовка" Хабаровского муниципального района Хабаровского края принят административным ответчиком с соблюдением предусмотренной для его принятия процедуры. Как сам Устав, так и внесенные в него изменения зарегистрированы и опубликованы в установленном порядке.

В части 1 статьи 6.1 Устава содержится перечень прав органов местного самоуправления сельского поселения "Село Некрасовка" Хабаровского муниципального района Хабаровского края по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселения.

Устанавливая отсутствие оснований для удовлетворения административного искового заявления прокурора Хабаровского края, суд первой инстанции исходил из того, что Устав сельского поселения "Село Некрасовка" Хабаровского муниципального района Хабаровского края принят уполномоченным органом в пределах предоставленной ему компетенции, с соблюдением требований к процедуре его принятия, виду и форме нормативного правового акта, а также порядку обнародования и введения в действие.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, признавая его постановленным при правильном применении и истолковании норм федерального и регионального законодательства, и подтверждающегося представленными в материалы дела письменными доказательствами. По указанным основаниям решение суда не обжалуется.

Одновременно с этим суд пришел к выводу о том, что оспариваемые прокурором Хабаровского края положения части 1 статьи 6.1 Устава не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц.

С данным выводом судебная коллегия также соглашается, поскольку он основан на законе и является верным.

В соответствии с пунктом 33.2 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения было отнесено до 1 января 2017 года предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности.

Аналогичная норма нашла свое отражение в статье 1 Закона Хабаровского края от 26 ноября 2014 года N 16 "О закреплении за сельскими поселениями Хабаровского края вопросов местного значения".

Вступившим в законную силу с 1 января 2021 года Федеральным законом от 20 июля 2020 года N 341-ФЗ в статью 14.1 Федерального закона N 131-ФЗ внесены изменения (статья 2), в соответствии с которыми осуществление указанного выше полномочия отнесено к правам органов местного самоуправления сельских поселений.

Кроме того, этим же Федеральным законом от 20 июля 2020 года N 241-ФЗ внесены изменения в статью 9 Федерального закона от 19 июля 2011 года N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона от 19 июля 2011 года N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел предоставляет сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, не имеющему жилого помещения на территории соответствующего муниципального образования, и совместно проживающим с ним членам его семьи жилое помещение специализированного жилищного фонда в течение шести месяцев со дня вступления в указанную должность.

В случае отсутствия на территории муниципального образования жилого помещения, указанного в части 1 настоящей статьи, сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и совместно проживающим с ним членам его семьи орган местного самоуправления вправе предоставлять жилое помещение муниципального жилищного фонда. (часть 2 статьи 9).

Согласно части 3 указанной статьи в случае отсутствия на территории муниципального образования жилых помещений, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи, территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел арендует в соответствии с законодательством РФ для сотрудника, замещающего должность участкового уполномоченного полиции, и совместно проживающих с ним членов его семьи иное жилое помещение.

Таким образом, с 1 января 2021 года федеральный законодатель предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности отнес к числу прав органов местного самоуправления сельских поселений, предоставив им тем самым возможность его реализации по собственному усмотрению и за счет средств местного бюджета.

При указанных обстоятельствах является верным вывод суда первой инстанции о том, что названное полномочие не относится к вопросам местного значения, а является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления сельского поселения.

Перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны найти отражение в уставе муниципального образования, приведен в части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ.

В частности, в соответствии с частью 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться наименование муниципального образования; перечень вопросов местного значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ).

Перечень предоставленных органам местного самоуправления сельского поселения прав на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений, закреплен в статье 18.1 Федерального закона N 131-ФЗ и предусматривает в своем составе с 1 января 2021 года право предоставления сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период замещения сотрудником указанной должности (п. 18 введен Федеральным законом от 20 июля 2020 года N 241-ФЗ).

Правовое значение устава муниципального образования как одного из основных средств, обеспечивающих реализацию местного самоуправления, заключается в том, что он устанавливает статус муниципального образования, в том числе его вид, структуру органов местного самоуправления, пределы их компетенции, формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, включая непосредственное решение вопросов местного значения.

Из анализа положений части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ, имеющих императивный характер, следует, что именно перечень приведенных в названном пункте вопросов в обязательном порядке должны найти отражение в уставе муниципального образования. В пределах этих вопросов возможно дублирование норм федерального и регионального законодательства.

В то же время предусмотренные частью 2 статьи 44 Федерального закона N 131- ФЗ положения свидетельствуют о том, что возможность регулирования в уставе иных вопросов должна быть прямо предусмотрена в законах Российской Федерации или субъектов Российской Федерации. В закрепленных такими законами пределах заимствование федеральных и региональных норм допустимо, но не является обязательным.

Проанализировав положения Федерального закона N 131-ФЗ, в том числе положения его части 1 статьи 14.1, частей 1 и 2 статьи 44, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том они не имеют в своем составе норм, предусматривающих необходимость (обязательность) дублирования в уставе муниципального образования положений части 1 статьи 14.1 Федерального закона N 131-ФЗ.

Доводы административного иска о наличии такой необходимости судом первой инстанции правомерно отклонены как основанные на ошибочном толковании материального закона.

Вопреки доводам апелляционного представления о том, что часть 2 статьи 6.1 Устава не восполняет отсутствие в части 1 названной статьи предусмотренного пунктом 18 части 1 статьи 14.1 Федерального закона N 131-ФЗ права муниципального образования предоставления сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период замещения сотрудником указанной должности, указанное обстоятельство не опровергает выводов суда о (в ред. Федерального закона от 20 июля 2020 года N 241-ФЗ), указанное обстоятельство само по себе о противоречии оспариваемых положения Устава Федеральному закону N 131-ФЗ не свидетельствует.

Сам по себе факт изложения в Уставе сельского поселения положений, не относящихся в соответствии с частью 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ к числу обязательных, в меньшем по сравнению с федеральным законом объеме, не свидетельствует о противоречии Устава названному Федеральному закону и

не создает какой-либо правовой неопределенности, поскольку не исключает возможность прямого действия пункта 18 части 1 статьи 14.1 Федерального закона N 131-ФЗ даже в условиях отсутствия такого положения в Уставе сельского поселения.

При этом судебная коллегия отмечает, что о наличии противоречия Устава положениям пункта 12 части 1 статьи 14.1 Федерального закона N 131-ФЗ применительно к изложенным в административном иске обстоятельствам могло бы свидетельствовать только включение в часть 1 статьи 6.1 Устава положения, устанавливающего для органов местного самоуправления указанного сельского поселения прямой запрет на реализацию предусмотренного пунктом 18 части 1 статьи 14.1 Федерального закона N 131-ФЗ права (ограничение права), однако, таких обстоятельств при рассмотрении административного дела не установлено.

Учитывая, что не каждое несоответствие свидетельствует о возникшем противоречии, доводы апелляционного представления о неверном применении судом первой инстанции материального права являются необоснованными.

При разрешении настоящего административно-правового спора все имеющие значение обстоятельства были учтены судом первой инстанции и получили надлежащую оценку, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы основаны на нормах материального и процессуального права, мотивированы и подтверждаются материалами дела. Оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Хабаровского краевого суда от 06 мая 2021 года оставить без

изменения, апелляционное представление прокурора Хабаровского края - без

удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления, через Хабаровский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 26 августа 2021 года.