Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 11 августа 2021 г. по делу N 8а-15288/2021[88а-16649/2021]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Репиной Е.В, судей Жудова Н.В, Смирновой Е.Д, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу административного истца Пашедко Владимира Геннадьевича на решение Тверского областного суда от 23 марта 2021 г. (дело N 3а-62/2021), апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 6 мая 2021 г. (дело N 66а-2462/2020), вынесенные по административному делу по административному иску Пашедко Владимира Геннадьевича к Губернатору Тверской области и Правительству Тверской области об оспаривании распоряжения Губернатора Тверской области от 26 февраля 2021 г. N 52-рг "Об отрешении от должности главы Нелидовского городского округа Тверской области", заслушав доклад судьи Репиной Е.В, объяснения административного истца Пашедко В.Г, его представителя Черниковой Н.В, представителя Правительства тверской области Мельничук А.А, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Пашедко В.Г. избран на должность главы Нелидовского городского округа решением Нелидовской городской Думы Тверской области от 19 декабря 2018 г. N 65-1 на пятилетний срок полномочий по результатам конкурса из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией.

26 февраля 2021 г. Губернатором Тверской области издано распоряжение N 52-рг "Об отрешении от должности главы Нелидовского городского округа Тверской области", в соответствии с которым Пашедко В.Г. отстранен от должности главы Нелидовского городского округа Тверской области на основании статей 36, 74 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) в связи с совершением действий, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина.

Данное распоряжение опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации 26 февраля 2021 г. и в газете "Тверские Ведомости" от 03-09 марта 2021 г.

Пашедко В.Г. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании распоряжения Губернатора Тверской области незаконным и его отмене как не соответствующего требованиям пункта 2 части 1 статьи 74 указанного Федерального закона, в связи с отсутствием предусмотренных законом оснований для отрешения его от должности. Указал, что в рамках рассмотрения дела N 2-115/2020 по иску прокурора Нелидовской межрайонной прокуратуры Тверской области, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, он к участию в указанном деле не привлекался, решением суда какие-либо обязанности на него не возлагались. Считает, что ответственность за перебой в подаче отопления на территории Нелидовского городского округа лежит на теплоснабжающей организации МУП "Горводоканал", действий администрации округа, повлекших нарушение прав и свобод человека и гражданина, решением суда не установлено. На момент издания Губернатором оспариваемого распоряжения исполнительное производство в отношении администрации Нелидовского городского округа Тверской области окончено не было, отопительный сезон не завершен, поэтому вывод о неисполнении решения суда является преждевременным. Именно МУП "Горводоканал" не обеспечило закупку необходимого запаса топлива, поскольку все электронные аукционы на заключение контрактов на поставку мазута на период отопительного сезона 2020-2021 гг. признаны несостоявшимися. Администрацией и главой округа принимались необходимые меры по обеспечению теплоснабжения в городском округе и по исполнению решения Нелидовского городского суда от 18 ноября 2020 г, меры были направлены на исполнение решения суда, административный истец считает, что они были эффективными, поскольку обеспечили прохождение отопительного сезона 2020-2021 гг. без остановки теплоснабжения в округе и размораживания котельных.

Решением Тверского областного суда от 23 марта 2021 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 6 мая 2021 г, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 16 июня 2021 г, и дополнениях к ней Пашедко В.Г. ставит вопрос об отмене решения суда и апелляционного определения, указывая на неверное применение норм материального права, указывая, что не дана правовая оценка нормативного обоснования издания губернатором Тверской области оспариваемого распоряжения, решением суда на главу администрации какие-либо обязанности не возлагались, бездействие незаконным не признавалось, фактически судами применено расширительное толкование решения суда от 18 ноября 2020 г. Документы, достоверно подтверждающие неисполнение решения суда, отсутствуют.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем судебная коллегия определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителей административного истца, ответчика, заключение прокурора, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 КАС РФ).

При рассмотрении настоящего дела такого рода нарушений действующего законодательства судами допущено не было.

Разрешая заявленный спор, суды двух инстанций исходили из того, что порядок и срок издания правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования, предусмотренный частью 2 статьи 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", соблюден, издавая оспариваемое распоряжение Губернатор Тверской области действовал в пределах своих полномочий, установленных пунктом 2 части 1 статьи 74 Федерального закона N 131-ФЗ, при наличии фактических обстоятельств, связанных с нарушением прав и свобод человека и гражданина при прохождении отопительного периода, установленных решением Нелидовского межрайонного суда Тверской области от 18 ноября 2020 года, и непринятии мер по исполнению данного решения.

Судебная коллегия находит указанные выводы правильными основанными на обстоятельствах дела, подтвержденных доказательствами, которым дана оценка по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 16, частью 1 и пунктом 5 части 2, часть 4 статьи 36, частью 1 и абзацем первым части 2 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьями 34 и 35, 38 Устава Нелидовского городского округа глава Нелидовского городского округа, положениями Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", статьями 3, 6, 20 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Правилами оценки готовности к отопительному периоду утверждены приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 12 марта 2013 года N 103, и отказывая в удовлетворении административного иска, суды указали, что на момент вынесения Губернатором Тверской области оспариваемого распоряжения об отрешении Главы муниципального образования от должности, имелись основания принятия данного правового акта, поскольку главой администрации допущены действия при подготовке и проведении отопительного периода, повлекшие нарушения прав жителей Нелидовского городского округа на обеспечение коммунальной услугой теплоснабжения надлежащего качества, что установлено вступившим в законную силу решением суда.

Из материалов дела следует, что согласно акту N 83-132/20 от 15 ноября 2020 года комиссия ЦУ Ростехнадзора пришла к выводу о том, что Нелидовский городской округ к отопительному периоду 2020-2021 гг. не готов, поскольку теплоснабжающей организацией МУП "Горводоканал" в нарушение требований статьи 20 Федерального закона N 190-ФЗ не в полном объеме обеспечено наличие на источниках тепловой энергии нормативного запаса топлива.

Постановлением Администрации Нелидовского городского округа от 16 ноября 2020 года N 2381-па на территории муниципального образования введен режим повышенной готовности в связи с отсутствием необходимого нормативного запаса топлива для объектов теплоснабжения.

Решением Нелидовского межрайонного суда Тверской области от 18 ноября 2020 г. по делу N 2-115/2020 по иску прокурора Нелидовской межрайонной прокуратуры Тверской области, действующего в защиту интересов неопределенного круга лиц, требования прокурора удовлетворены частично, на администрацию Нелидовского городского округа Тверской области возложена обязанность принять надлежащие меры к организации обеспечения теплоснабжения населения в рамках прохождения отопительного сезона 2020-2021 гг, на МУП "Горводоканал" возложена обязанность обеспечить неснижаемый нормативный запас топлива, нормативный эксплуатационный запас топлива в общем количестве 2, 6 тыс. тонн, исходя из реальных возможностей хранения. В удовлетворении иска прокурора в части признания незаконным бездействия администрации Нелидовского городского округа и МУП "Горводоканал" судом отказано.

Постановлениями Администрации Нелидовского городского округа от 18 ноября 2020 года N 2391-па, от 20 января 2021 года N 66-па, от 05 февраля 2021 года N 141-па вводился режим повышенной готовности в связи с аварийными отключениями (происшествиями) при эксплуатации объектов ЖКХ на территории муниципального образования.

Постановлением Администрации Нелидовского городского округа от 25 февраля 2021 года N 259-па на территории муниципального образования с 14 час. 00 мин. 25 февраля 2021 года и до принятия отдельного решения введен режим чрезвычайной ситуации в связи с отсутствием запасов топлива у теплоснабжающей организации и вследствие срыва отопительного сезона.

По состоянию на 26 февраля 2021 г. судебный акт, установивший нарушение прав и законных интересов жителей муниципального образования, не исполнен, что подтверждается актами совершения исполнительных действий в ходе исполнительного производства N 44079/20/29021-РТ, согласно которым с декабря 2020 года по февраль 2021 года общий остаток топлива в резервуарах обеспечивал снабжение теплом в течение 1 - 2 суток.

Судами учтено, что ситуация, связанная с отсутствием надежного теплоснабжения населения Нелидовского городского округа Тверской области сохранялась и на момент издания Губернатором Тверской области распоряжения "Об отрешении от должности главы Нелидовского городского округа Тверской области" от 26 февраля 2021 г. N 52-рг.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 74 Федерального закона N 131-ФЗ основанием для привлечения главы муниципального образования, главы местной администрации к ответственности является совершение соответствующим должностным лицом действий, в том числе влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 16 января 2018 г. N 12-О указал, что хотя приведенное законоположение увязывает наступление ответственности главы муниципального образования, главы местной администрации с их действиями, влекущими определенные неблагоприятные последствия для публичных и частных интересов, это само по себе не может пониматься таким образом, что прямо не упомянутое в норме бездействие должностного лица, порождающее те же (аналогичные) негативные последствия, выведено за рамки и не подлежит пресечению посредством конкретной меры государственно-правового принуждения. Такой вывод находит свое дополнительное подтверждение в том, что основанием отрешения соответствующего должностного лица являются не сами допущенные им нарушения, а непринятие в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, которым такое нарушение установлено, то есть пассивная форма противоправного поведения.

Суд первой инстанции, установив, что в связи с недостатком запаса топлива относительно установленных нормативов в Нелидовском городском округе создалась объективная угроза надлежащему теплоснабжению городского округа в осенне-зимний период, что поставило под угрозу жизнь и здоровье населения, действия Пашедко В.Г. нельзя признать эффективными и достаточными, поскольку в пределах полномочий главы администрации муниципального образования он не принял мер к организации обеспечения теплоснабжения населения в рамках прохождения отопительного сезона 2020-2021 гг, во исполнение судебного решения, правильно признал распоряжение N 52 -рг от 26 февраля 2021 г. законным и обоснованно отказал в удовлетворении административного искового заявления.

Доказательств наличия обстоятельств, указывающих на невозможность со стороны главы городского округа, осуществляющего руководство администрацией округа, исполнить решение суда, в том числе обеспечить исполнение решения в части возложенных на муниципальную теплоснабжающую организацию обязанностей по восполнению неснижаемого и нормативного запаса топлива, принятию надлежащих мер к обеспечению надежного теплоснабжения населения городского округа, административным истцом не представлено.

С учетом изложенного не имеет правового значения довод административного истца о том, что действия главы городского округа не являлись предметом судебного разбирательства, и решением суда на него как главу муниципального образования никаких обязанностей совершить конкретные действия не возлагалось.

Конституция Российской Федерации признает и гарантирует местное самоуправление как одно из основ конституционного строя (статья 1; статья 3, часть 2; статьи 12, 130 и 131), самостоятельность которого проявляется в том числе в определенной степени правовой автономии, самостоятельном решении органами местного самоуправления вопросов местного значения (статья 12, часть 1 статьи 132), предполагает достаточно широкую самостоятельность местного самоуправления по реализации возложенных на него публичных функций и задач, связанных, прежде всего, с обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, и вместе с тем исходит из того, что эта самостоятельность определяет степень ответственности местного самоуправления, призванного осуществлять свои полномочия на основе верховенства права и прямого действия Конституции Российской Федерации, признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина в целях обеспечения общих интересов местного сообщества в целом. Это коррелирует с положениями пункта 1 статьи 3 Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 года), определяющими местное самоуправление как право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Таким образом, отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 1 статьи 74 Федерального закона N 131-ФЗ, решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права, поскольку названные должностные лица субъекта Российской Федерации, входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и будучи, по существу, главой его исполнительной власти, является одновременно звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации, и в этом качестве оно ответственно за обеспечение соблюдения на территории субъекта Российской Федерации не только конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов данного субъекта Российской Федерации, но и Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2013 г. N 1219-О).

При таких обстоятельствах вмешательство Губернатора Тверской области в деятельность органов местного самоуправления не являлось чрезмерным, было осуществлено в целях защиты прав и законных интересов населения Нелидовского городского округа Тверской области.

Является несостоятельной позиция административного истца о том, что судами самостоятельно определены обстоятельства и нарушения в обоснование оспариваемого распоряжения. Установив, что принятые администрацией Нелидовского городского округа действия, не привели к результату в виде надежного теплоснабжения, поскольку не обеспечили восполнение неснижаемого нормативного и эксплуатационного запаса топлива, судами сделан обоснованный вывод о наличии у Губернатора Тверской области оснований для принятия распоряжения N 52-рг в соответствии пунктом 2 части 1 статьи 74 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Судами обоснованно отклонена позиция административного истца о нарушении порядка принятия оспариваемого распоряжения, поскольку правовой акт Губернатора Тверской области соответствует требованиям нормативных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения, содержит ссылки на нормы статей 36 и 74 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не нарушает законных прав и интересов административного истца.

Доводы кассационной жалобы о том, что административном истцом были приняты меры в рамках исполнения решения суда, основанием к отмене состоявшихся судебных актов являться не могут, поскольку реализация плана мероприятий по модернизации объектов системы теплоснабжения, горячего водоснабжения, осуществление деятельности по внесению изменений в бюджет округа в целях выделения средств для закупки топлива, заключение муниципальных контрактов, не могут быть учтены в качестве обстоятельств, препятствовавших принятию оспариваемого распоряжения, данные меры не привели к эффективному результату обеспечения готовности муниципального образования к отопительному сезону.

Доводы административного истца о недопустимости принятия в отношении него Распоряжения N 52-рг, поскольку им было подано заявление о сложении полномочий по собственному желанию, судебной коллегией во внимание не принимаются, поскольку административный истец на момент принятия Распоряжения N 52-рг юридически являлся главой муниципального образования.

Рассмотрение дела Тверским областным судом в соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, права Пашедко В.Г. не нарушает.

Вопреки доводам в кассационной жалобе выводы судов соответствуют обстоятельствам дела, являются правильными и мотивированными, нарушений норм материального и процессуального права не допущено. Доводы кассационной жалобы не содержат фактов, которые имели бы правовое значение для рассмотрения дела по существу, влияли бы на законность судебных постановлений, они, в том числе являлись предметом рассмотрения в судах, им дана надлежащая оценка. Несогласие с оценкой, установленных по делу обстоятельств не может являться основанием для отмены принятых судебных актов.

Нарушений влекущих безусловную отмену обжалуемых судебных актов судами не допущено.

В силу изложенного, руководствуясь ст. ст. 327, 329, 330 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции, определила:

решение Тверского областного суда от 23 марта 2021 г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 6 мая 2021 г. - оставить без изменения, кассационную жалобу Пашедко Владимира Геннадьевича - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение составлено 17 августа 2021 г.

Председательствующий

Судьи