Кассационное определение СК по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 18 августа 2021 г. по делу N 8а-11643/2021[88а-12383/2021]

Судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Сапрыгиной Л.Ю, судей Тетюева С.В, Ладейщиковой М.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Авдеева Андрея Геннадьевича на решение Пермского краевого суда от 19 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 февраля 2021 года, вынесенные по административному делу N 3а-1207/2020 по административному исковому заявлению Авдеева Андрея Геннадьевича, Кодачигова Игоря Васильевича, Неприна Анатолия Владимировича, Сергиенко Михаила Петровича к Пермской городской Думе о признании недействующим нормативного правового акта в части.

Заслушав доклад судьи Тетюева С.В. об обстоятельствах дела и доводах кассационной жалобы, представителя административных истцов Авдеева А.Г. и Сергиенко М.П. - Лунева А.М, поддержавшего кассационную жалобу, заключение прокурора Трошкиной А.В. об отсутствии оснований для отмены судебных актов, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (далее - Решение N 143) утверждены Правила землепользования и застройки г. Перми (далее - ПЗЗ). Решение N 143 опубликовано в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 10 июля 2007 года N 48.

В ПЗЗ неоднократно вносились изменения. В частности решением Пермской городской Думы от 26 января 2010 года N 16 (далее - Решение N 16), опубликованным в печатном издании "Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" от 09 февраля 2010 года N 8, в ПЗЗ внесены изменения в части установления перечня территориальных зон, выделенных на карте градостроительного зонирования территории г. Перми, среди которых выделена зона рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2).

Авдеев А.Г... Кодачигов И.В, Неприн А.В, Сергиенко М.П. обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующими со дня принятия ПЗЗ (в действующей редакции) в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении территории, в пределах которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами "данные изъяты"

В обоснование административных исковых требований истцы указали, что оспариваемыми ПЗЗ в отношении земельных участков, принадлежащих им на праве собственности, установлена территориальная зона Р-2. Между тем 15 апреля 1999 года главой г. Перми принято постановление об утверждении результатов инвентаризации земель в Дзержинском, Индустриальном, Кировском и Свердловском районах, которым утверждено решение комиссии по установлению границ землепользователей в черте г. Перми по результатам инвентаризации земель, предоставленных для индивидуального жилищного строительства. В указанное решение комиссии по установлению границ землепользователей, в частности, включен квартал N 239 в Дзержинском районе (мкрн. Данилиха), в который в числе прочих входят домовладения N "данные изъяты" по ул. "данные изъяты" в г. "данные изъяты". Тем самым собственники земельных участков, расположенных по адресу: "данные изъяты", имели право на использование земельных участков под индивидуальное жилищное строительство. Земельные участки истцов имеют вид разрешенного использования "под индивидуальный жилой дом", на которых располагаются жилые дома, принадлежащие им на праве собственности. Однако установленная в отношении указанных земельных участков территориальная зона Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) фактически препятствует им в использовании земельных участков. В этой зоне не допускается размещение индивидуальных жилых домов, поэтому ее установление противоречит требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), произведено без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования и нарушает право истцов на использование земельных участков по их назначению.

Решением Пермского краевого суда от 19 октября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 февраля 2021 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 21 июня 2021 года, административный истец Авдеев А.Г. просит судебные акты отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. По мнению административного истца, судами первой и апелляционной инстанций нарушены нормы материального и процессуального права. Авдеев А.Г. не согласен с выводами судов о том, что правовой режим спорных земельных участков может быть определен только путем установления в отношении них одной территориальной зоны с учетом функциональных зон, определенных для этого участка генеральным планом г..Перми, который в установленном законом порядке оспорен не был. Также он не согласен с указанием судов на то, что отнесение муниципальным правовым актом земельного участка к определенной территориальной зоне, которая соответствует установленной в отношении этой территории функциональной зоне, однако не учитывает сложившуюся планировку и фактическое землепользование, само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан. Произвольное внесение изменений органом местного самоуправления в документы, связанные с градостроительным планированием, нарушает принцип правовой определенности и должной стабильности гражданского оборота, поскольку собственники земельных участков не будут иметь гарантий использования их участков по тому назначению, которое было определено в момент их приобретения. Суд апелляционной инстанции проигнорировал довод истца о несогласии с выводами суда первой инстанции о том, что ПЗЗ не могут быть оспорены без оспаривания генерального плана муниципального образования. При подготовке и утверждении ПЗЗ, как ранее и генерального плана, не учтены положения ч. 3 ст. 31 ГрК РФ, в частности результаты инвентаризации земель, утвержденные в 1999 году главой г..Перми. Изменение территориальной зоны, к которой относится земельный участок, снижает его выкупную стоимость.

Признавая законными и обоснованными оспариваемые ПЗЗ, суды не учли, что установление зоны Р-2 исключает нахождение в ней улично-дорожной сети, между тем в зону Р-2 входит проезжая часть ул. Подгорной г..Перми, которая существовала до момента принятия правил землепользования и застройки.

В возражениях на кассационную жалобу заинтересованные лица администрация г. Перми, департамент градостроительства и архитектуры администрации г. Перми, заместитель прокурора Пермского края просили оставить ее без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, возражений против рассмотрения жалобы в их отсутствие, в том числе по причине невозможности обеспечить явку представителей в судебное заседание, не заявили, ходатайств об отложении заседания не представили. В соответствии с ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие не явившихся в заседание участвующих в деле лиц и их представителей.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав представителя административных истцов и заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующему.

Согласно ч. 2 ст. 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов в кассационном порядке.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судами и подтверждается собранными по делу доказательствами, административные истцы являются собственниками земельных участков с кадастровыми номерами "данные изъяты" (собственник Авдеев А.Г. с 28 мая 2012 года), "данные изъяты" (собственник Сергиенко М.П. с 06 августа 2018 года), "данные изъяты" (сособственники Кодачигов И.В, Неприн А.В. с 16 октября 2017 года).

Данные земельные участки относятся к категории земель "земли населенных пунктов", имеют вид разрешенного использования: земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" - "для индивидуального жилищного строительства"; земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" - "под индивидуальный жилой дом"; земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты" - "индивидуальный жилой дом".

Земельные участки находятся на территории Дзержинского района г. Перми (квартал N 239 микрорайона Данилиха), включенной в Постановление главы г. Перми от 15 апреля 1999 года N 660 "Об утверждении результатов инвентаризации земель в Дзержинском, Индустриальном, Кировском и Свердловском районах", которым утверждено решение комиссии по установлению границ землепользований в черте г. Перми по результатам инвентаризации земель, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.

Решением N 143 утверждены ПЗЗ, составной частью которых являлась карта градостроительного зонирования; согласно карте земельные участки истцов входили в границы территориальной зоны Р-2 (зона лесопарков, городских лесов и отдыха), предназначенной для сохранения природного ландшафта, экологически чистой окружающей среды, а также для организации отдыха и досуга населения.

На карте градостроительного зонирования г. Перми (в редакции Решения N 16) указанные земельные участки также включены в территориальную зону Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), выделенную для обеспечения правовых условий сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования.

При этом в соответствии с картами территориального планирования Генерального плана г. Перми, утв. решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205 (далее - Генеральный план), данная территория отнесена к функциональной зоне ТСП-Р (зона рекреационных и специальных объектов), формирование и развитие которой должно направляться созданием правовых, административных и экономических условий для сохранения и использования существующего природного ландшафта и создания экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранения и воспроизводства лесов, обеспечения их рационального использования и в целях проведения досуга населением; сохранения и развития специальных парков - зоопарка, ботанических садов, размещения кладбищ и мемориальных парков, их сохранения и предотвращения занятия данного вида функциональных зон другими видами деятельности: обеспечения возможности размещения открытых плоскостных физкультурно-спортивных сооружений - открытых спортивных, физкультурных и досуговых площадок, полей, конькобежных дорожек, лыжных и горнолыжных трасс, гольф-парков и других, используемых в летнее и зимнее время года как индивидуально, так и для организованных занятий всех категорий населения; сочетания перечисленных видов объектов только при условии соблюдения требований технических регламентов и санитарных требований.

Обращаясь в суд с иском о признании ПЗЗ недействующими в части установления территориальной зоны Р-2, в которой не допускается размещение индивидуальных жилых домов, в отношении территории, в пределах которой расположены вышеуказанные земельные участки, административные истцы исходили из того, что оспариваемые положения противоречат требованиям ГрК РФ и ЗК РФ, поскольку они не учитывают сложившуюся планировку территории и существующее землепользование, нарушают их право на использование земельных участков по целевому назначению.

Разрешая спор по существу, суд первой инстанции, с которым согласился и суд апелляционной инстанции, проанализировал положения ст. 1, 9, 18, 30, 31, 34, 35, 36 ГрК РФ, ст. 85 ЗК РФ, а также взаимосвязанные нормы ПЗЗ и Генерального плана, установил, что земельные участки административных истцов находятся в территориальной зоне Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий), которая полностью соответствует функциональной зоне ТСП-Р (зона рекреационных и специальных объектов), что свидетельствует о соблюдении требований п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ, при этом какая-либо неопределенность правового режима в отношении земельных участков истцов отсутствует, поскольку соблюден принцип принадлежности земельных участков к одной территориальной зоне, и, как следствие, на них распространяется установленный для этой территориальной зоны единый градостроительный регламент; оспариваемые положения ПЗЗ не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, не нарушают прав, свобод и законных интересов административных истцов, которые не лишены возможности использования принадлежащих им земельных участков.

Учитывая обстоятельства дела, нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций об отказе в удовлетворении заявленных требований основанными на требованиях действующего законодательства и установленных обстоятельствах.

Вопреки доводам жалобы у судов отсутствовали основания для применения положений ч. 3 ст. 31 ГрК РФ в редакции, которая введена в действие с 01 января 2019 года (Федеральным законом от 03 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"). На момент внесения изменений в ПЗЗ Решением N 16 ст. 31 ГрК РФ предусматривала, что подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц (ч. 3); орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации (ч. 9). На момент принятия Решения N 16 ст. 31 ГрК РФ не обязывала учитывать при подготовке проекта правил землепользования и застройки сведения Единого государственного реестра недвижимости, сведения, документы, материалы, содержащиеся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности. Поэтому ПЗЗ в редакции Решения N 16 соответствовали положениям ч. 3 ст. 31 ГрК РФ в редакции, действовавшей на момент принятия указанного Решения.

Не усмотрев оснований для удовлетворения исковых требований, суды правильно со ссылкой на ч. 8 ст. 36 ГрК РФ и ч. 4 ст. 85 ЗК РФ указали, что в случае изменения градостроительного регламента земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, в которых использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия. Соответствующая правовая позиция изложена в п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14 ноября 2018 года. Поэтому доводы жалобы о невозможности использования земельных участков истцов по назначению подлежат отклонению как противоречащие вышеприведенным правовым нормам.

Право собственности административных истцов на земельные участки оспариваемыми ПЗЗ не ущемлено, они не лишены возможности владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим им имуществом.

Доводы жалобы о различной кадастровой стоимости земельных участков, расположенных в территориальных зонах Р-2 и Ж-4, правового значения не имеют, так как имущество продается по рыночным ценам, которые чаще всего отличаются от кадастровой стоимости, а для налогообложения выгодно, когда кадастровая стоимость земельных участков невысокая.

При разрешении спора суды нижестоящих инстанций правомерно исходили из первичности Генерального плана, которому ПЗЗ соответствуют, поэтому удовлетворение иска о признании ПЗЗ недействующими без оспаривания этого плана и признания его недействующим не представляется возможным. Также судами обоснованно учтено, что право собственности административных истцов на земельные участки возникло после принятия Решения N 16.

Включение в состав территориальной зоны Р-2 проезжей части по ул. Подгорной г. Перми прав и законных интересов истцов не нарушает и о наличии оснований для удовлетворения исковых требований не свидетельствует, как и доводы представителя административного истца Авдеева А.Г. - Лунева А.М. в суде кассационной инстанции об издании органом местного самоуправления распоряжения от 26 марта 2021 года N 21-01-03-381 об изъятии принадлежащих Авдееву А.Г. земельного участка и расположенного на нем объекта капитального строительства для муниципальных нужд (строительства дороги), которое им оспорено не было.

Для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим суд должен установить наличие одновременно двух условий: нормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту в совокупности с нарушением прав, свобод и законных интересов лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Поскольку по данному делу не было установлено совокупности указанных условий, суды первой и апелляционной инстанции правомерно отказали в удовлетворении административных исковых требований.

Суды, руководствуясь положениями ст. 84 КАС РФ, дали надлежащую правовую оценку имеющимся в деле доказательствам, правильно установили юридически значимые обстоятельства и приняли законное и обоснованное решение.

Кассационная жалоба не содержит доводов, свидетельствующих о незаконности обжалуемых судебных постановлений.

Предусмотренных ст. 328 КАС РФ оснований для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пермского краевого суда от 19 октября 2020 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 февраля 2021 года оставить без изменения, кассационную жалобу Авдеева Андрея Геннадьевича - без удовлетворения.

Принятые по настоящему делу судебные акты могут быть обжалованы путем подачи кассационной жалобы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения (за вычетом срока рассмотрения кассационной жалобы Седьмым кассационным судом общей юрисдикции).

Мотивированное кассационное определение изготовлено 19 августа 2021 года.

Председательствующий

Судьи