Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 августа 2021 г. по делу N 66а-3787/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

Председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Щербаковой Н.В. и Ефремовой О.Н, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференцсвязи административное дело N 3а-270/2021 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Вега" о признании нормативного правового акта в части недействующим, по апелляционной жалобе департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области на решение Воронежского областного суда от 2 июня 2021 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, пояснения представителя административного ответчика Лебедевой Н.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного истца Кострова А.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области (далее также - Департамент) от 12 января 2021 года N 1 утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов на территории Воронежской области для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров (далее - приказ от 12 января 2021 года N 1).

Приказ опубликован в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" и официальном интернет-портале правовой информации 21 января 2021 года.

ООО "Вега", являясь региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО) на основании соглашений об организации деятельности по обращению с ТКО на территории Воронежской области (зона деятельности Бутурлиновский межмуниципальный кластер и Панинский межмуниципальный кластер) от 22 октября 2018 года, заключенных с департаментом жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области, обратилось в суд с требованием о признании недействующим приказа от 12 января 2021 года N 1 в части установления нормативов накопления ТКО для физических лиц, домовладений и многоквартирных домов на территории Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров.

В обоснование требований административным истцом указано, что оспариваемым приказом норматив накопления ТКО для физических лиц изменен с 1 января 2021 года в меньшую сторону. По мнению административного истца, приказ от 12 января 2021 года N 1 противоречит действующему законодательству, норматив накопления ТКО административным ответчиком рассчитан без учета требований, предусмотренных Правилами определения нормативов накопления ТКО, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 (далее - Правила N 269), без проведения всех необходимых замеров, что нарушает права административного истца.

Решением Воронежского областного суда от 2 июня 2021 года административное исковое заявление ООО "Вега" удовлетворено. Признан недействующим с 1 января 2021 года приказ от 12 января 2021 года N 1 в части утверждения нормативов накопления твердых коммунальных отходов для индивидуальных жилых домов, многоквартирных домов для Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров.

Не согласившись с постановленным по делу решением, департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области подал апелляционную жалобу, в которой со ссылкой на незаконность и необоснованность судебного акта, как принятого с нарушением норм материального и процессуального права, просит его отменить и принять по делу новое решение.

Доводы жалобы мотивированы тем, что Департамент является исполнительным органом государственной власти Воронежской области, обеспечивающим разработку и реализацию государственной политики Воронежской области в сфере жилищно-коммунального хозяйства и энергетики. К функциям Департамента отнесено установление нормативов накопления ТКО, а не определение нормативов ТКО, в связи с чем ссылка суда первой инстанции на Правила N 296 безосновательна. Поскольку отсутствуют нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, которые бы устанавливали порядок установления нормативов ТКО, Департаментом для установления нормативов были использованы данные научно-исследовательской работы ФГБОУВО "Воронежской государственный лесотехнический университет им. Г.Ф. Морозова", а также открытые данные АИС "Реформа ЖКХ" и реестр мест (площадок) накопления ТКО. Ссылается апеллянт также на то, что признавая действия Департамента незаконными, суд не обосновывает какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует приказ от 12 января 2021 года N 1 как нормативный правовой акт, а также решение суда не содержит указание на нормы права, подлежащие применению после вступления решения суда в законную силу с целью определения нормативов ТКО с 1 января 2021 года, как и не содержит выводов о нарушении оспариваемым актом прав административного истца.

Административным истцом, а также участвующим в деле прокурором Воронежской области представлены возражения на апелляционную жалобу, в которых указано на необоснованность доводов апелляционной жалобы департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области и законность постановленного решения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Правовое регулирование деятельности в области обращения с отходами производства и потребления осуществляется нормативными правовыми актами экологического законодательства.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации законодательство об охране окружающей среды (экологическое законодательство) отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее Закон N 89-ФЗ) предусмотрено, что правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно пункту 2 статьи 24.10 Закона N 89-ФЗ в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса ТКО определяются исходя из нормативов накопления ТКО. Нормативы накопления ТКО утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемый правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением правил введения нормативных правовых актов в действие, а также порядка опубликования и вступления в силу.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда. Так, пунктами 3.1.22 Положения о департаменте жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области, утвержденного постановлением правительства Воронежской области от 26 ноября 2004 года N 1056, установлено, что Департамент, являясь отраслевым исполнительным органом государственной власти Воронежской области, наделен полномочиями по установлению нормативов накопления ТКО.

Реализуя указанные полномочия, 12 января 2021 года Департаментом принят приказ N 1, которым утверждены нормативы накопления ТКО на территории Воронежской области для Богучарского, Борисоглебского, Бутурлиновского, Лискинского, Калачеевского, Панинского, Россошанского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров.

ООО "Вега" на основании соглашений от 22 октября 2018 года является региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами в зоне деятельности Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных кластеров. В связи с чем, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, в связи с чем вправе ставить вопрос о его соответствии иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Разрешая вопрос о несоответствии приказа от 12 января 2021 года N 1 в оспариваемой части иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции проверил и оценил по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленный административным ответчиком отчет, составленный по результатам исполнения договора от 10 марта 2020 года N 6/20, заключенного между ГУП ВО "Облкоммунсервис" и ФГБОУВО "Воронежский государственный лесотехнический университет имени Г.Ф. Морозова".

На основании исследованных судом доказательств суд пришел к верному выводу, что при исполнении договора от 10 марта 2020 года N 6/20 ФГБОУВО "Воронежский государственный лесотехнический университет имени Г.Ф. Морозова", как исполнителем, первичные замеры твердых коммунальных отходов для индивидуальных жилых домов и многоквартирных жилых домов для Бутурлиновского и Панинского кластеров не производились.

При этом суд установил, что на дату принятия приказа работы по определению нормативов накопления твердых коммунальных отходов заказчиком не приняты, отчет был направлен исполнителем заказчику для его оценки, акт приема-передачи предмета договора не был подписан. Выявленные в ходе судебного разбирательства недостатки отчета послужили основанием для расторжения договора с возвращением исполнителю научно-технической продукции (отчета). Изложенное позволило суду прийти к верному выводу, что на дату принятия оспариваемого приказа отчет, как документ, полученный по результатам надлежащего исполнения условий договора от 10 марта 2020 года N 6/20 и содержащий достоверные сведения о нормативах накопления твердых коммунальных отходов, использование которых допустимо при издании нормативного правового акта, отсутствовал.

Административный ответчик не предоставил в суд первой инстанции сведений о том, каким образом им проверялась информация о количестве образования ТКО в отношении индивидуальных жилых домов и многоквартирных домов на выбранных для замеров контейнерных площадках. Следовательно, суд правильно исходил из того, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта административный ответчик не располагал достоверной информацией о том, жильцы каких индивидуальных жилых домов и многоквартирных домов участвовали в образовании ТКО на выбранных для замеров контейнерных площадках.

Суд первой инстанции, установив, что норматив накопления ТКО для индивидуальных жилых домов, многоквартирных домов для Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров был разработан без проведения замеров отходов, а также без каких-либо исходных данных, для расчета нормативов, пришел к обоснованному выводу о несоответствии установленного норматива в оспариваемой части Правилам N 269.

Вывод суда о несоответствии указанным Правилам нормативов накопления ТКО для индивидуальных жилых домов, многоквартирных домов для Бутурлиновского и Панинского межмуниципальных экологических отходоперерабатывающих кластеров, обусловлено многочисленными нарушениями, допущенными при проведении замеров (не выбраны участки, на которых следовало произвести замеры, не определены объекты каждой категории для производства замеров, в том числе с соблюдением сезонности проводимых замеров, без составления паспортов на объекты, на которых образуются отходы, в которые рекомендовано заносить результаты проведенных замеров).

В результате при установлении нормативов у Департамента отсутствовали замеры с указанием данных о массе и объеме отходов каждого объекта каждой категории, накопленных за период проведения замеров, то есть нарушены пункты 4-13, 15-22 Правил N 269, пункт 3 и приложение 2, 3, 4, 5 Методических рекомендаций, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 года N 524/пр (далее - Методические рекомендации N 524/пр).

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права. Опровергающих обоснованность позиции суда доводов апелляционная жалоба не содержит.

Суд первой инстанции правильно указал, что из Правил N 269 не следует возможность произвольного сбора информации в отношении твердых коммунальных отходов вне установленной процедуры. Полученные таким образом исходные данные не могут быть признаны достоверными. Самим уполномоченным органом (административным ответчиком) не направлялись какие-либо запросы в органы местного самоуправления, иным субъектам о проведении замеров в целях реализации требований Правил N 269 и Методических рекомендаций N 524/пр.

С учетом изложенного, ссылка административного ответчика на недопустимость применения к спорным правоотношениям Правил N 269 судебной коллегией отклоняется как основанная на неверном толковании норм материального права.

Установив факт нарушения порядка определения норматива накопления ТКО в отношении индивидуальных жилых домов и многоквартирных домов для Бутурлиновского и Панинского кластеров, суд пришел к обоснованному выводу, что на дату принятия приказа от 12 января 2021 года N 1 у Департамента отсутствовали основания для установления норматива накопления твердых коммунальных отходов в отношении данных объектов.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Из разъяснений, изложенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Вопрос о признании нормативного правового акта не действующим с того или иного времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела.

Суд первой инстанции признавая приказ от 12 января 2021 года N 1 недействующим с 1 января 2021 года (со дня вступления оспариваемого нормативного правового акта в силу) правильно исходил из того, что признание нормативного правового акта недействующим с даты вступления решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Оснований не согласиться с данным выводом судебная коллегия не усматривает.

При таких обстоятельствах, оценив в совокупности и взаимной связи имеющиеся в материалах дела доказательства, судебная коллегия считает, что вывод суда первой инстанции о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим является правильным и основанным на представленных в материалы дела доказательствах.

Ссылка апеллянта на то, что решение суда не содержит указание на норму права, подлежащую применению после вступления решения суда в законную силу с целью принятия заменяющего нормативного правового акта, не свидетельствует о незаконности постановленного решения.

Судом первой инстанции правильно установлены фактические обстоятельства, решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Воронежского областного суда от 2 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Воронежской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)