Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 19 августа 2021 г. по делу N 66а-3788/2021

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Бугакова О.А, судей Овсянкиной Н.В. и Ефремовой О.Н, при секретаре Жанабергеновой В.Б, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференцсвязи административное дело N 3а-203/2021 по административному исковому заявлению Маниной Любови Александровны о признании недействующим пункта 1.2 постановления администрации Костромской области от 20.10.2008 N 372-а "Об уполномоченных органах по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются", по апелляционной жалобе Маниной Любови Александровны на решение Костромского областного суда от 8 июня 2021 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, пояснения Маниной Л.А. и ее представителя Орловской И.В, поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В, полагавшего решение законным и обоснованным, не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

20 октября 2008 года администрацией Костромской области принято постановление N 372-а, которым определены уполномоченные органы по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются (далее - Постановление N 372-а).

В данное постановление неоднократно вносились изменения. Так, постановлением администрации Костромской области от 22 апреля 2016 года N 117-а в Постановление N 372-а внесены изменения, пункт 1.2 постановления изложен в новой редакции, согласно которой уполномоченным органом, осуществляющим в пределах своей компетенции определение использования земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия, действия градостроительных регламентов на которые не распространяются определена инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области.

Первоначальный текст Постановления N 372-а опубликован в издании "СП - нормативные документы", N 48, 21 октября 2008 года. Постановление от 22 апреля 2016 года N 117-а опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru, 25 апреля 2016 года.

Манина Л.А. обратилась в Костромской областной суд с требованием о признании недействующим со дня принятия пункта 1.2 Постановления N 372-а, в действующей редакции, полагая, что оспариваемое положение должно быть признано недействующим, поскольку имеет место неполнота правового регулирования в части порядка реализации инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области (далее также - Инспекция) отдельных полномочий, что влечет за собой применение правовых актов иных государственных органов. Изложенное не соответствует требованиям формальной определенности нормативного правового акта, не позволяет установить порядок действий Инспекции по определению порядка использования земельных участков в границах территорий памятников, а также не позволяет установить порядок принятия Инспекцией решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления.

В обоснование заявленных требований административный истец указала, что 17 сентября 2019 года инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области в адрес администрации г. Костромы направлено заключение от 17 сентября 2019 года N 175-19 по выбору и отводу земельных участков под проектирование и строительство в зонах охраны памятников. Данное заключение выдано в отношении принадлежащего Маниной Л.А. на праве собственности земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", что послужило основанием для выдачи Маниной Л.А. администрацией г. Костромы заключения от 13 марта 2020 года N 20 о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке.

Административный истец полагает, что на день выдачи инспекцией заключения и до настоящего времени соответствующий правовой акт, которым урегулирован порядок реализации Инспекцией своих полномочий, установленных пунктом 1.2 Постановления N 372-а, не принят. В связи с чем, инспекция не была правомочна выдавать такое заключение. Уведомление от 13 марта 2020 года и заключение от 17 сентября 2019 года были оспорены Маниной Л.А. в суд, но решением Ленинского районного суда г. Костромы от 29 декабря 2020 года по делу N 2а-1487/2020 Маниной Л.А. отказано в заявленных требованиях со ссылкой на Постановление N 372-а (в редакции от 5 февраля 2018 года).

Решением Костромского областного суда от 8 июня 2021 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, административный истец обратилась в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить и принять новое решение, которым удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

Доводы апелляционной жалобы мотивированы тем, что судом первой инстанции проверены компетенция органа на принятие нормативного правового акта, проверены процедура принятия, порядок опубликования, в результате суд пришел к выводу, что Постановление N 372-а соответствует иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Вместе с тем, данные выводы, по мнению автора жалобы, не относятся к предмету спора и не были предметом требований административного искового заявления. В своем заявлении, как указывает апеллянт, Манина Л.А. не заявляла о несоответствии Постановления N 372-а иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Пунктом 2 оспариваемого Постановления N 372-а установлено, что для осуществления полномочий, указанных в пункте 1.2 постановления, уполномоченные органы принимают соответствующие правовые акты. Между тем на день выдачи Инспекцией оспоренного в суде заключения от 17 сентября 2019 года N 175-19 и до настоящего времени соответствующий акт, которым урегулирован порядок реализации Инспекцией своих полномочий, не принят. Вследствие чего, по мнению административного истца имеет место неполнота правового регулирования в части порядка реализации Инспекцией отдельных полномочий, что влечет за собой применение правовых актов иных государственных органов.

Как указывает податель жалобы, во исполнение пункта 1.2 и пункта 2 Постановления N 372-а не урегулирован вопрос о порядке выдачи Инспекцией заключения в случае реконструкции ранее существовавшего объекта недвижимости. Пунктом 1.2 Постановления N 372-а такой вопрос в достаточной степени не регламентирован. Таким образом полагает, что администрацией Костромской области и Инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области не соблюдены требования формальной определенности. В результате не ясно какие именно документы выдает Инспекция по результатам исполнения возложенных на нее полномочий, в каком порядке, кто может быть заявителем, не установлены требования к форме и содержанию документа - итога такой государственной услуги и порядок оспаривания, что указывает на наличие коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области, Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области и прокуратурой Костромской области представлены возражения.

Манина Л.А. и ее представитель в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились. От представителей Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Костромской области, администрации Костромской области поступили ходатайства о рассмотрении дела без их участия.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, явка которых не была признана судом обязательной.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, заслушав пояснения участвующих в деле лиц и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда оснований для отмены решения суда не установилаи считает его правильным.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что Постановление N 372-а, в редакции постановления администрации Костромской области от 22 апреля 2016 года N 117-а, пунктом 1.2 которого инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области определена уполномоченным органом, осуществляющим в пределах своей компетенции определение использования земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия, действия градостроительных регламентов на которые не распространяются, принято в пределах полномочий администрации Костромской области с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Проверяя соответствие содержания указанного Постановления N 372-а в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводу о соответствии оспариваемого акта иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе положениям градостроительного законодательства Российской Федерации.

Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции судебная коллегия не усматривает.

При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Маниной Л.А. на праве общей долевой собственности принадлежат земельный участок с кадастровым номером N и расположенные на нем объекты капитального строительства, по адресу: Костромская область, "адрес".

10 сентября 2019 года Манина Л.А. обратилась с уведомлением о планируемом строительстве на спорном земельном участке индивидуального жилого дома. Вместе с тем, поскольку земельный участок с кадастровым номером N расположен в границах исторического поселения федерального значения город Кострома, охранной зоны исторической части г. Костромы, территории объекта археологического наследия "Участок культурного слоя бывшей Кузнечной и Гашеевой слобод, у Вологодской и Галичской дорог", XIV-XVIII в.в, вблизи объекта культурного наследия федерального значения "Алексеевская церковь", XVIII в, Инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области в адрес администрации г. Костромы 17 сентября 2019 года направлено заключение N 175-19, согласно которому администрацией г. Костромы истцу 13 марта 2020 года выдано уведомление N 20 о несоответствии, указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства параметров строительства, установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке.

Принятые уведомление администрации г. Костромы от 13 марта 2020 года и заключение Инспекции от 17 сентября 2019 года были оспорены Маниной Л.А. в судебном порядке. Решением Ленинского районного суда г. Костромы от 29 декабря 2020 года, вступившим в законную силу 28 апреля 2021 года, в удовлетворении заявленных требований Маниной Л.А. отказано.

Изложенное послужило основанием для обращения Маниной Л.А. в суд с требованием об оспаривании п. 1.2 Постановления N 372-а и верно позволило суду первой инстанции прийти к выводу, что Манина Л.А. вправе обратиться с требованием о признании указанного нормативного правового акта недействующим.

По смыслу статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Проверяя в порядке части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерация полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт, процедуру его принятия и порядок введения его в действие, суд первой инстанции, руководствуясь положениями частей 4 и 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьями 26, 28 Устава Костромской области, а также приняв во внимание часть 1 статьи 14 и статью 21 Закона Костромской области от 11 января 2007 года N 106-4-ЗКО "О нормативных правовых актах Костромской области", пункты 34, 42 Регламента администрации Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 9 сентября 2008 года N 315, действовавшего в период принятия Постановления N 372-а, пункт 47 Регламента администрации Костромской области, утвержденного постановлением губернатора Костромской области от 5 декабря 2012 года N 277, действовавшего на момент внесения изменений в Постановление N 372-а, верно установил, что компетенция органа на принятие Постановления N 372-а, процедура принятия и порядок введения Постановления N 372-а в действие не нарушены.

Данные выводы суда лицами, участвующими в деле, не оспариваются. Судебная коллегия также не находит оснований не согласиться с решением суда в указанной части.

Предметом регулирования Постановления N 372-а являются отношения по определению уполномоченных органов по использованию земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются. Пунктом 2 указанного Постановления установлено, что для осуществления полномочий, указанных в пункте 1.2 Постановления, уполномоченные органы принимают соответствующие правовые акты.

Компетенция инспекции установлена Положением об инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области, утвержденным постановлением губернатора Костромской области от 16 ноября 2015 года N 206 (пункты 21, 75, 76).

Так, в целях реализации положений Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Устава Костромской области, Закона Костромской области от 22 ноября 2005 года N 339-ЗКО "О системе исполнительных органов государственной власти Костромской области", в целях совершенствования управления в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия инспекция по охране объектов культурного наследия Костромской области наделена полномочиями по определению использования земельных участков в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособления которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия, действие градостроительных регламентов на которые не распространяется.

В связи с реализацией возложенных на инспекцию полномочий, она принимает правовые акты: заключения об использовании земельного участка в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, действия градостроительных регламентов на который не распространяются.

Фактически Постановление N 372-а в оспариваемой части регламентирует административные взаимоотношения между инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области и администрацией г. Костромы по вопросам предоставления муниципальной услуги по направлению уведомления о соответствии (несоответствии) указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, закрепленной в Административном регламенте, утвержденном постановлением Администрации города Костромы от 22 марта 2019 года N 423 (подпункт "г" пункта 2.10.1 Административного регламента, в первоначальной редакции).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике применения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что, проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Обращаясь в суд с настоящим административным иском, административный истец указал, что пунктом 1.2 Постановления N 372-а не отрегулирован вопрос реализации предоставленных инспекции полномочий. Вместе с тем, регламентация порядка реализации уполномоченными органами их полномочий не входит в предмет регулирования оспариваемого постановления.

Судебная коллегия находит правильным вывод суда первой инстанции, что оспариваемые положения нормативного правового акта отвечают критерию правовой определенности, поскольку являются ясными и недвусмысленными. Содержание оспариваемой нормы является четким и не допускает нарушения принципа верховенства закона.

Установив, что Постановление N 372-а не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принял решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы не опровергают выводы суда и установленные им обстоятельства, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проанализировав положения приведенного выше федерального и регионального законодательства и сопоставив их с положениями оспариваемого нормативного правового акта, определив фактические обстоятельства и оценив имеющиеся в деле доказательства, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого, по доводам апелляционной жалобы, судебной коллегией не установлено.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Костромского областного суда от 8 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Маниной Любови Александровны - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)