Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 30 июня 2021 г. по делу N 8а-9879/2021[88а-10118/2021]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Зиновьевой К.В.

судей Мишиной И.В, Евтифеевой О.Э, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление Прокурора Красноярского края, поданное через суд первой инстанции 22 апреля 2021 г, на апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 3 февраля 2021 г, по административному делу N 2а-2541/2020 по административному исковому заявлению Ачинского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации Горного сельсовета Ачинского района Красноярского края о признании бездействия незаконным, возложении обязанности по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Заслушав доклад судьи Зиновьевой К.В, выслушав пояснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кадошникова С.О, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Ачинский городской прокурор обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц с административным исковым заявлением к администрации Горного сельсовета Ачинского района Красноярского края, в котором просил признать незаконным бездействие администрации Горного сельсовета Ачинского района Красноярского края по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела; обязать администрацию Горного сельского совета Ачинского района Красноярского края создать на территории сельского поселения специализированную службу по вопросам похоронного дела.

В обоснование требований указал, что в результате проверки соблюдения требований законодательства об организации погребения и похоронного дела было установлено, что в нарушение п. 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Красноярского края от 15 октября 2015 г. N 9-3724 "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Красноярского края", Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Указа Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших", специализированная служба по вопросам похоронного дела на территории Горного сельсовета Ачинского района органом местного самоуправления не создана, порядок ее деятельности не определен. Отсутствие на территории сельского поселения специализированной службы по вопросам похоронного дела нарушает права неопределенного круга лиц на получение на безвозмездной основе услуг по погребению согласно гарантированному перечню услуг, предусмотренному законодательством, а также лишает лицо, принявшее на себя обязанность осуществлять погребение умершего, права выбора между осуществлением погребения умершего безвозмездно указанной специализированной службой либо самостоятельно, с последующим получением социального пособия на погребение.

Решением Ачинского городского суда Красноярского края от 14 сентября 2020 г. административные исковые требования удовлетворены, признано незаконным бездействие администрации Горного сельсовета Ачинского района Красноярского края в части несоздания на территории Горного сельсовета Ачинского района специализированной службы по вопросам похоронного дела; на администрацию Горного сельсовета Ачинского района Красноярского края возложена обязанность в течение 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу создать на территории муниципального образования Горный сельсовет Ачинского района Красноярского края специализированную службу по вопросам похоронного дела.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 3 февраля 2021 г. решение Ачинского городского суда Красноярского края от 14 сентября 2020 г. отменено, принято новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационном представлении прокурор Красноярского края ставит вопрос об отмене апелляционного определения Судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 3 февраля 2021 г, просит оставить в силе решение Ачинского городского суда Красноярского края от 14 сентября 2020 г.

В судебном заседании прокурор Генеральной прокуратуры Российской Федерации Кадошников С.О. кассационное представление поддержал.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационного представления, проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера были допущены судом апелляционной инстанции.

Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее также - Федеральный закон N 8-ФЗ), который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).

Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с названным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Федерального закона N 8-ФЗ).

Специализированная служба на безвозмездной основе оказывает супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантированный законом следующий перечень услуг по погребению: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом) (пункты 1 и 2 статьи 9 Федерального закона N 8-ФЗ).

В Указе Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" установлено, что специализированные службы оказывают на безвозмездной основе перечисленные выше услуги по погребению по первому требованию указанных в пункте 1 статьи 9 Федерального закона N 8-ФЗ лиц, а также обращено внимание на недопустимость отказа специализированных служб в оказании таких услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств и по другим основаниям (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению.

При отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности, погребение умерших, личность которых не установлена органами внутренних дел, также осуществляется специализированной службой, предоставляющей услуги, включающие оформление документов, необходимых для погребения; облачение тела; предоставление гроба; перевозку умершего на кладбище (в крематорий); погребение (статья 12 Федерального закона N 8-ФЗ).

Из содержания части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 131-ФЗ) следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений обладают рядом полномочий, в частности, создают муниципальные предприятия и учреждения, осуществляют финансовое обеспечение деятельности муниципальных казенных учреждений и финансовое обеспечение выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями.

На основании части 4 статьи 51 Федерального закона N 131-Ф3 муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Исходя из положений пункта 22 части 1, части 3 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ, пункта "н" части 1 Закона Красноярского края от 15 октября 2015 г. N 9-3724 "О закреплении вопросов местного значения за сельскими поселениями Красноярского края", ппункта 26 части 1 статьи 7 Устава Горного сельсовета Ачинского района Красноярского края, организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения Горного сельсовета.

Судом установлено и следует из материалов дела, что на территории Горного сельсовета Ачинского района органом местного самоуправления не создана специализированная служба по вопросам похоронного дела.

ДД.ММ.ГГГГ между администрацией Горного сельсовета Ачинского района (Заказчиком) и индивидуальным предпринимателем ФИО6. (Исполнителем) заключен муниципальный контракт, предметом которого является предоставление Исполнителем гарантированного перечня услуг по погребению на территории Горного сельского совета Красноярского края.

Удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что полномочия по организации ритуальных услуг отнесены к полномочиям Горного сельсовета, федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном образовании специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела, органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы в форме муниципальных предприятий, учреждений, межмуниципальных хозяйственных обществ, однако администрацией Горного сельсовета данное право не реализовано до настоящего времени. Непринятие административным ответчиком мер по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела противоречит нормам Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", чем нарушаются права неопределенного круга лиц на выбор между погребением, включающим в себя гарантированный перечень бесплатных услуг, и погребением за счет собственных средств, с последующим получением социального пособия. Заключение контракта с ИП ФИО5 на предоставление услуг по погребению на территории Горного сельсовета Ачинского района не является основанием для освобождения административного ответчика от исполнения возложенных на него законом обязанностей.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд апелляционной инстанции исходил из того, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями не только по созданию муниципальных предприятий и учреждений, а также полномочиями на осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд. По мнению суда апелляционной инстанции, специализированная служба по вопросам похоронного дела не обязательно должна создаваться органами местного самоуправления в форме муниципальных предприятий и учреждений. В муниципальном образовании Горный сельсовет, в котором проживает около двух тысяч человек, нецелесообразно и финансово затруднительно создание муниципального хозяйствующего субъекта специализированной службы по вопросам похоронного дела. Административный ответчик реализовал установленные законом полномочия и обязанность путем заключения в результате осуществления закупок услуг для обеспечения муниципальных нужд муниципального контракта от ДД.ММ.ГГГГ с ИП ФИО5, предметом которого является предоставление исполнителем гарантированного перечня услуг по погребению на территории Горного сельсовета Ачинского района Красноярского края.

При этом суд апелляционной инстанции сослался на Порядок создания и деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории муниципального образования Горного сельсовета Ачинского района Красноярского края, утвержденный решением Горного сельского Совета депутатов Ачинского района Красноярского края от 12 октября 2018 г. N 28-126Р, согласно которому специализированная служба по вопросам похоронного дела создается администрацией Горного сельсовета путем придания соответствующего статуса хозяйствующим субъектам, предоставляющим ритуальные услуги, различных организационно-правовых форм, созданных в соответствии с действующим законодательством. Для получения статуса специализированной службы администрацией сельсовета проводится открытый конкурс по выбору организации, оказывающей услуги по погребению, с целью дальнейшего присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории Горного сельсовета Ачинского района Красноярского края в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы суда апелляционной инстанции ошибочными, основанными на неверном толковании норм права.

Из системного толкования вышеуказанных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Указа Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 г. N 1001 "О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших" следует, что органы местного самоуправления создают специализированные службы по вопросам похоронного дела. При этом федеральным законодателем органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям без участия в них органов местного самоуправления или индивидуальным предпринимателям, так как Федеральный закон N 131-ФЗ не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Таким образам, федеральный законодатель предусмотрел создание специализированной службы именно органом местного самоуправления как гарантию безусловного исполнения требований Федерального закона N 8-ФЗ и предоставления лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, права выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, независимо от наличия на территории муниципального образования иных субъектов предпринимательской деятельности, оказывающих услуги в сфере похоронного дела.

Институт специализированных служб, введенный вышеуказанными нормативными актами, установлен в целях обеспечения государственных гарантий для погребения на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение за счет соответствующего бюджета. Бюджетные средства при этом по своему определению в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации предназначены только для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Учитывая изложенное, выводы суда первой инстанции о том, что создание специализированной службы является обязанностью органа местного самоуправления поселения - Горного сельсовета при реализации вопросов местного значения по организации ритуальных услуг, и возложении соответствующей обязанности являются правильными.

Данный вывод суда первой инстанции мотивирован и основан на установленных по делу фактических обстоятельствах и нормах материального права, регулирующих спорные правоотношения.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для отмены решения суда первой инстанции об удовлетворения административного искового заявления о признании незаконным бездействия администрации Горного сельсовета Ачинского района Красноярского края по созданию специализированной службы по вопросам похоронного дела; обязании администрации Горного сельсовета совета Ачинского района Красноярского края создать на территории сельского поселения специализированную службу по вопросам похоронного дела и принятия нового решения об отказе в удовлетворении требований.

При таких обстоятельствах, поскольку судом апелляционной инстанции допущена ошибка в применении и толковании норм материального права, повлиявшая на исход административного дела, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 3 февраля 2021 года подлежит отмене с оставлением в силе решения Ачинского городского суда Красноярского края от 14 сентября 2020 г, которое является правильным.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 3 февраля 2021 г. отменить, оставить в силе решение Ачинского городского суда Красноярского края от 14 сентября 2020 г.

Определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок со дня принятия апелляционного определения, из которого исключается время рассмотрения кассационной жалобы кассационным судом общей юрисдикции.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 14 июля 2021 г.

Председательствующий:

Судьи: