Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 сентября 2021 г. по делу N 66а-949/2021

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Знаменщикова Р.В, судей Войтко С.Н. и Роженцевой Ю.В.

при секретаре Крикуновой Е.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административного ответчика Правительства Алтайского края на решение Алтайского краевого суда от 11 июня 2021 года

по административному делу N 3а-488/2021 по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Алтайского края о признании недействующим в части постановления Правительства Алтайского края от 02 октября 2020 года N 421 "Об определении размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения".

Заслушав доклад судьи Знаменщикова Р.В, объяснения представителя Правительства Алтайского края ФИО4, представителя министерства транспорта Алтайского края ФИО5, поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

первый заместитель прокурора Алтайского края обратился в суд с административным исковым заявлением к Правительству Алтайского края, в котором просил признать недействующими абзацы 1-5 под сноской "*" приложения к постановлению Правительства Алтайского края от 02 октября 2020 года N 421 "Об определении размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения" (далее - Постановление N 421) со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование административных исковых требований указано, что оспариваемое постановление, предполагающее исходное значение вреда равное нулю для отдельных категорий владельцев транспортных средств, противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу, так как согласно статье 31 Федерального закона от 08 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 257-ФЗ) и Правилам возмещения вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 21 января 2020 года N 67, (далее - Правила N 67) внесение платы в счет возмещения вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, является обязательным для всех владельцев тяжеловесных транспортным средств. Исключений для отдельных категорий владельцев транспортных средств, предполагающих освобождение от внесения такой платы, федеральным законодательством не предусмотрено, в связи с чем Постановление N 421 в оспариваемой части подлежит отмене.

В ходе рассмотрения административного искового заявления судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены министерство транспорта Алтайского края и краевое государственное казенное учреждение "Управление автомобильных дорог Алтайского края".

Решением Алтайского краевого суда от 11 июня 2021 года административные исковые требования удовлетворены, со дня вступления решения суда в законную силу признаны недействующими абзацы 1-5 под сноской "*" приложения к Постановлению N 421.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении административного иска в полном объеме, ссылаясь на то, что судом неправильно применены нормы материального права. Постановление N 421 в оспариваемой части не противоречит требованиям иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, поскольку установление исходного значения размера вреда для региональных или межмуниципальных дорог отнесено к исключительным полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом правила определения исходного значения размера вреда при превышении допустимых нагрузок на ось транспортного средства для региональных и межмуниципальных дорог федеральным законодательством не установлены, поэтому органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе установить любое значение исходного размера вреда, в том числе и равное нулю, на что указывает Верховный Суд Российской Федерации в определении от 30 ноября 2011 года N 39-Г11-22, подлежащим применению к спорным правоотношениям на основании принципа единообразия в толковании и применении судами норм права. Кроме того, прокурором не доказано нарушение оспариваемым нормативным правовым актом интересов Алтайского края либо неопределенного круга лиц, не представлено в материалы административного дела также доказательств того, что из-за оспариваемой нормы Постановления N 421 происходит недофинансирование дорожной деятельности в Алтайском крае.

Поскольку к полномочиям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесены вопросы предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, поддержки сельскохозяйственного производства, то норма, устанавливающая исходное значение размера вреда равным нулю, свидетельствует о надлежащем выполнении органами исполнительной власти Алтайского края своих полномочий. Учитывая, что спорные отношения являются административными, на них не распространяется принцип равенства участников правоотношений, вследствие чего неравное положение владельцев тяжеловесных транспортных средств не свидетельствует о нарушении их прав.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу прокурор, участвовавший в деле, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика - без удовлетворения, министерство транспорта Алтайского края в отзыве полагало доводы апелляционной жалобы обоснованными.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте проведения судебного заседания извещены надлежащим образом, в связи с чем на основании статей 150 и 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть административное дело с апелляционной жалобой при указанной явке.

Заслушав объяснения представителей административного ответчика и заинтересованного лица, возражения прокурора, исследовав материалы административного дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены либо изменения обжалуемого решения.

В соответствии с частью 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции.

Из пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" следует, что в рамках реализации надзорных полномочий прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными нормативных правовых актов в случае, если они приняты исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и иными указанными в законе органами и должностными лицами в нарушение законодательства, имеющего большую юридическую силу.

На основании части 2 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, окружной (флотский) военный суд, гарнизонный военный суд, районный суд.

При рассмотрении административного дела по существу судом сделан обоснованный вывод о том, что Постановление N 421 является нормативным правовым актом, поскольку отвечает признакам нормативности, предусмотренным пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", а именно содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений, связанных с возмещением вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения в Алтайском крае.

Следовательно, первый заместитель прокурора Алтайского края мог обратиться с настоящим административным исковым заявлением в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в Алтайский краевой суд.

Разрешая заявленные административные исковые требования по существу, суд обосновано исходил из того, что Постановление N 421 принято в пределах компетенции субъекта Российской Федерации - Алтайского края, уполномоченным на то органом государственной власти - Правительством Алтайского края, в установленной форме - постановления, с соблюдением требований к порядку принятия, введения в действие, регистрации и опубликования. Судебная коллегия находит данный вывод правильным и обоснованным, административное исковое заявление в части нарушения процедуры принятия нормативного правового акта доводов не содержит.

Часть 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 443-ФЗ) предусматривает, что правовое регулирование организации дорожного движения в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации, а также актах, составляющих право Евразийского экономического союза, и состоит из Федерального закона N 443-ФЗ, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов в области организации дорожного движения.

В силу пункта "ж" части 1 статьи 1 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом их самостоятельного осуществления принадлежащих им полномочий.

На основании подпункта 11 части 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, организации дорожного движения, обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), предоставляемых на платной основе или без взимания платы.

Определение размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 7 статьи 12 Федерального закона N 257-ФЗ)

Часть 12 статьи 31 Федерального закона N 257-ФЗ указывает на то, что порядок возмещения вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, и порядок определения размера такого вреда устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Из положений части 13 статьи 31 Федерального закона N 257-ФЗ следует, что размер вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов, определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в случае движения таких средств по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Алтайском крае регулируются законом Алтайского края от 3 декабря 2008 года N 123-ЗС "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Алтайском крае" (далее - Закон N 123-ЗС).

На основании пункта 11 статьи 8 Закона N 123-ЗС к полномочиям Правительства Алтайского края в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесено определение размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года N 67 утверждены Правила возмещения вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, приложением к которым является Методика расчета размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами (далее - Методика), которая определяет порядок расчета размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами.

В силу пункта 3 Методики размер вреда при превышении значений допустимых нагрузок на одну ось рассчитываются по формуле, приведенной в пункте 3 Методики, в которой используется исходное значение размера вреда при превышении допустимых нагрузок на ось транспортного средства для автомобильной дороги, приведенное в таблице 2 Методики.

В соответствии с примечанием к таблице 2 Методики приведенные в таблице 2 Методики параметры предназначены для автомобильных дорог общего пользования федерального значения. Исходное значение размера вреда и постоянные коэффициенты для региональных или межмуниципальных и муниципальных автомобильных дорог устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответственно.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 Федерального закона N 257-ФЗ пользователям автомобильными дорогами запрещается осуществлять движение по автомобильным дорогам на тяжеловесных транспортных средствах, масса которых с грузом или без груза и (или) нагрузка на ось которых более чем на два процента превышают допустимую массу транспортного средства и (или) допустимую нагрузку на ось, и (или) на крупногабаритных транспортных средствах и на транспортных средствах, осуществляющих перевозки опасных грузов без специальных разрешений, выдаваемых в порядке, установленном Федеральным законом N 257-ФЗ.

Часть 2 статьи 31 Федерального закона N 257-ФЗ предусматривает, что движение по автомобильным дорогам тяжеловесного транспортного средства, масса которого с грузом или без груза и (или) нагрузка на ось которого более чем на два процента превышают допустимую массу транспортного средства и (или) допустимую нагрузку на ось, за исключением движения самоходных транспортных средств с вооружением, военной техники, транспортных средств Вооруженных Сил Российской Федерации, осуществляющих перевозки вооружения, военной техники и военного имущества, допускается при наличии специального разрешения, выдаваемого в соответствии с положениями статьи 31 Федерального закона N 257-ФЗ.

Из подпункта 9 пункта 39 приказа Минтранса России от 05 июня 2019 года N 167 "Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства" (далее - Порядок) следует, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в выдаче специального разрешения в случае, если заявитель не внес плату в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам тяжеловесным транспортным средством и не предоставил копии платежных документов, подтверждающих такую оплату.

Пунктом 41 Порядка, предусматривающим упрощенный порядок получения специального разрешения, установлено, что заявление о пропуске тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств, направляемых для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а также специализированных транспортных средств телеканалов, радиоканалов и иных вещателей (передвижных телевизионных станций, состоящих из основного и вспомогательного транспортного средства, груз которых составляет оборудование, необходимое для проведения съемок, и мобильных энергетических комплексов, направляемых на проведение съемок и трансляций), рассматривается уполномоченным органом в течение одного рабочего дня с даты его поступления.

В случае выдачи специального разрешения уполномоченным органом в соответствии с абзацем первым данного пункта, документы, предусмотренные подпунктом 4 пункта 9 Порядка, а также подтверждающие оплату платежей за возмещение вреда, причиняемого автомобильным дорогам тяжеловесным транспортным средством, представляются заявителем в течение пяти рабочих дней со дня выдачи специального разрешения.

Из приведенных положений следует, что для получения специального разрешения заявителю в любом случае необходимо внести плату в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам тяжеловесным транспортным средством. Каких-либо исключений в Порядке не предусмотрено.

С учетом изложенного судебная коллегия соглашается с судом первой инстанции, который на основе системного толкования приведенных норм констатировал, что обязанность по возмещению вреда, причиняемого транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных грузов при движении по автомобильным дорогам, возложена федеральным законодательством на всех владельцев транспортных средств в зависимости от классификации транспортных средств (транспортные средства, осуществляющие перевозку тяжеловесных и крупногабаритных грузов) при превышении ими предельно допустимых показателей за исключением движения самоходных транспортных средств с вооружением, военной техники, транспортных средств Вооруженных Сил Российской Федерации, осуществляющих перевозки вооружения, военной техники и военного имущества.

Во исполнение приведенных положений Правительством Алтайского края принято Постановление N 421, которым определен размер вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения.

В приложении к Постановлению N 421 определены показатели исходного значения размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, нагрузка на ось которых более чем на два процента превышает допустимую нагрузку на ось, и постоянных коэффициентов для автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения. При этом исходное значение размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при превышении допустимых нагрузок на ось при их движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения, равно нулю для тяжеловесных средств:

осуществляющих перевозку грузов, необходимых для предотвращения и (или) ликвидации последствий стихийных бедствий, устранения аварий и иных чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, на основании письменного обращения Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Алтайскому краю;

принадлежащих организациям агропромышленного комплекса, включенным в реестр сельскохозяйственных товаропроизводителей Алтайского края, которые производят, перерабатывают сельскохозяйственную продукцию и перевозят жидкие грузы (горюче-смазочные материалы, сырое молоко, молочную и подсырную сыворотку, сливки, растительное масло и свекловичную мелассу), на основании письменных обращений таких организаций;

принадлежащих организациям, осуществляющим дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального и местного значения в Алтайском крае и перевозящим неделимые грузы, на основании письменных обращений таких организаций.

Обращения о применении величины размера причиняемого вреда равного нулю направляются в министерство транспорта Алтайского края в соответствии с порядком, установленным министерством транспорта Алтайского края.

Таким образом, административный ответчик фактически освободил отдельных владельцев транспортных средств от оплаты в счет возмещения вреда в зависимости от осуществляемого ими вида экономической деятельности и цели организации перевозки тяжеловесным транспортом, установив иной порядок получения специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного транспорта без возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам. В то же время полномочиями по освобождению от возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам, Правительство Алтайского края не наделено, в связи с чем судебной коллегией отклоняется довод апелляционной жалобы о не противоречии Постановления N 421 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку установление исходного значения размера вреда для региональных или межмуниципальных дорог отнесено к исключительным полномочиям органов государственной власти субъекта. В данном случае установление исходного размера вреда равного нулю фактически приводит к освобождению отдельных пользователей автомобильными дорогами от возмещения вреда, причиняемого им.

Указание на то, что правила определения исходного значения размера вреда при превышении допустимых нагрузок на ось транспортного средства для региональных и межмуниципальных дорог федеральным законом не установлены и поэтому органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе установить любое значение исходного размера вреда, не опровергает приведенный вывод.

Ссылка административного ответчика на необходимость применения определения Верховного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2011 года N 39-Г11-22 по аналогичному спору несостоятельна, так как на момент вынесения вышеуказанного определения действовал иной механизм правового регулирования спорных отношений.

В настоящее время действует Методика расчета размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, содержащая формулы для расчета размера вреда, из которых следует, что при использовании исходного значения размера вреда при превышении допустимых нагрузок на ось транспортного средства для автомобильной дороги в размере ноль приведет к результату расчета размера вреда при превышении значений допустимых нагрузок на одну ось - ноль, что не предусмотрено федеральным законодательством. В этой связи отсутствие методики определения исходного значения размера вреда не дает административному ответчику возможности определять исходное значение размера вреда "ноль", так как Правилами N 67 и Методикой прямо предусмотрено обязательное внесение платы в счет возмещения вреда автомобильным дорогам владельцами тяжеловесных транспортных средств, в то время как установление исходного значения размера вреда для отдельных категорий владельцев тяжеловесных транспортных средств равным нулю приводит к невозможности возмещения вреда, вопреки требованиям действующего законодательства.

В соответствии с пунктом 8 Правил N 67 средства, полученные в качестве платежей в счет возмещения вреда, подлежат зачислению в доход федерального бюджета, или в доход бюджета субъекта Российской Федерации, или в доход местных бюджетов, или в доход собственника частных автомобильных дорог, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 7.1 закона Алтайского края от 03 сентября 2007 года N 75-ЗС "О бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае" дорожный фонд Алтайского края - часть средств краевого бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, а также оказания финансовой помощи муниципальным образованиям для обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения и капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов. Объем бюджетных ассигнований дорожного фонда Алтайского края утверждается законом Алтайского края о краевом бюджете на очередной финансовый год и плановый период в размере не менее прогнозируемого объема в том числе доходов краевого бюджета от платежей в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, зачисляемых в краевой бюджет.

На основе анализа приведенных норм бюджетного законодательства утверждение представителя Правительства Алтайского края об отсутствии доказательств недофинансирования дорожной деятельности в Алтайском крае из-за оспариваемого Постановления N 421 правового значения не имеет.

Доводы о недоказанности прокурором нарушения оспариваемым нормативным правовым актом интересов Алтайского края либо неопределенного круга лиц судебной коллегией не принимается ввиду того, что от прокурора при обращении с заявлением об оспаривании нормативного правового акта не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права, свободы и законные интересы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку часть 3 статьи 208 и часть 1 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не возлагает на него такую обязанность. Прокурор обращается в суд не в защиту прав каких-либо лиц, а в целях осуществления надзора за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству - в пределах своей компетенции.

Тот факт, что спорные общественные отношения являются административными и на них не распространяется принцип равенства участников правоотношений, выводов суда о незаконности Постановления N 421 в оспариваемой части не опровергает.

Указание апеллянта на отнесение к полномочиям исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, поддержки сельскохозяйственного производства, не освобождает административного ответчика от обязанности соблюдать принцип верховенства закона и правила юридической техники.

В целом доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции и являлись предметом рассмотрения, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом при разрешении административно-правового спора по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения, в связи с чем оснований для его отмены или изменения не имеется.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Алтайского краевого суда от 11 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика Правительства Алтайского края - без удовлетворения.

На апелляционное определение могут быть поданы кассационные жалоба, представление через Алтайский краевой суд в течение шести месяцев со дня его вынесения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 06 сентября 2021 года.