Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 11 августа 2021 г. по делу N 8а-16001/2021[88а-16701/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 2 июля 2021 года кассационную жалобу Зернаева Юрия Анатольевича на решение Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 11 января 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 4 мая 2021 года по административному делу N 2а-311/2021 по административному исковому заявлению Зернаева Ю.А. к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области об оспаривании уведомления об отказе во внесении в Единый государственный реестр недвижимости изменений о виде разрешенного использования.

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителя Зернаева Ю.А. по доверенности Щипанова А.В, возражения представителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области по доверенности Аладина В.Ю. против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Зернаев Ю.А. (далее - административный истец) обратился в суд с административным исковым заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Самарской области (далее - Управление Росреестра по Самарской области) о признании незаконным решения и возложении обязанности устранения нарушений.

В обоснование заявленных требований административным истцом указано, что он является собственником земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 5 452 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: "для сельскохозяйственного производства".

Письмом от 17 сентября 2020 года администрация городского округа Тольятти указала, что спорный земельный участок расположен в границах территории общего пользования и относится к полосе отвода автомобильной дороги Хрящевское шоссе, Обводное шоссе.

При этом согласно части 9 статьи 18 Правил землепользования и застройки городского округа Тольятти использование таких земельных участков, на которые действия градостроительного регламента не распространяются или не устанавливается, регулируются постановлением Мэрии г. Тольятти от 22 апреля 2010 года N 1027, пунктом 10.2 которого предусмотрено, что видом разрешенного использования земельного участка, расположенного в границах полосы отвода автомобильной дороги, действие градостроительного регламента на который не распространяется, является "размещение объекта дорожного сервиса".

В целях изменения вида разрешенного использования данного земельного участка с "для сельскохозяйственного производства" на "объекты дорожного сервиса" 25 сентября 2020 года административный истец обратился в Управление Россреестра по Самарской области с соответствующим заявлением.

Уведомлением Управления Росреестра по Самарской области от 30 сентября 2020 года N 63-0-1-174/303/2020-1822 Зернаеву Ю.А. отказано во внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N "объекты дорожного сервиса (4.9.1)" по причине того, что спорный земельный участок расположен в границах территории общего пользования и действие градостроительных регламентов на него не распространяется, и он не может находиться в частной собственности.

По мнению административного истца, отказ Управления Росреестра по Самарской области является неправомерным, поскольку противоречит требованиям земельного и градостроительного законодательства, влечет нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Решением Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 11 января 2021 года, оставленным апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 4 мая 2021 года без изменения, в удовлетворении административных исковых требований Зернаева Ю.А. отказано.

В кассационной жалобе административный истец Зернаев Ю.А. ставит вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных с нарушением норм материального права. Просит принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление удовлетворить в полном объеме. В обоснование поданной кассационной жалобы, ее автор, не соглашаясь с выводами судов обеих инстанций о правомерности оспариваемого решения, повторяет содержание административного искового заявления и апелляционной жалобы.

Участвующие в деле лица извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив административное дело, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, судебная коллегия приходит к выводу о необходимости удовлетворения жалобы по следующим основаниям.

Так, как следует из материалов административного дела, Зернаев Ю.А. на основании договора купли-продажи от 6 августа 2021 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 5452 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: "для сельскохозяйственного производства".

Из письма администрации городского округа Тольятти от 19 сентября 2020 года N Гр-683/5.1 следует, что в соответствии с картой градостроительного зонирования городского округа Тольятти данный земельный участок расположен в границах территории общего пользования и относится к полосе отвода автомобильной дороги Хрящевское шоссе, Обводное шоссе.

25 сентября 2020 года Зернаев Ю.А. обратился в Управление Россреестра по Самарской области с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером N с "для сельскохозяйственного производства" на "объекты дорожного сервиса".

Уведомлением от 30 сентября 2020 года N 63-0-1-174/303/2020-1822 Управлением Росреестра по Самарской области в удовлетворении заявления Зернаева Ю.А. отказано.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что оспариваемое решение принято компетентным органом в пределах предоставленных законом полномочий в соответствии с требованиями закона.

Судебная коллегия считает такие выводы основанными на неправильном применении норм материального и процессуального права, неверной оценке характера спорных отношений.

Так, в соответствии с частью 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обязанность доказывания законности оспариваемых нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они ссылаются как на основания своих возражений.

Согласно пунктам 3 и 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, наряду с иными обстоятельствами, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд также выясняет: соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Как следует из правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 61 постановления от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации", исходя из статьи 178, части 8 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

При этом суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

Например, при недоказанности обстоятельств, указанных в оспариваемом решении органа государственной власти и послуживших основанием для его принятия, суд не вправе отказать в признании такого решения незаконным, ссылаясь на наличие установленных им иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

Из содержания оспариваемого уведомления Управления Росреестра по Самарской области следует, что заявителю Зернаеву Ю.А. отказано во внесении изменений в сведения ЕГРН лишь на том основании, что согласно представленных им же ответам органа местного самоуправления спорный земельный участок расположен в границах территории общего пользования, в отношении которых действие градостроительных регламентов не распространяется, что, по мнению государственного регистратора, исключает возможность внесения сведений о запрашиваемом заявителем виде разрешенного использования земельного участка. Другие основания отказа в уведомлении государственным регистратором не приведены.

Однако, признавая правомерным указанное решение административного ответчика, суды первой и апелляционной инстанций констатировали, что административный истец не вправе самостоятельно изменять вид разрешенного использования земельного участка, поскольку этот земельный участок находится в границах территории общего пользования, на которую действие градостроительных регламентов не распространяется. При этом для изменения вида разрешенного использования данного земельного участка требуется распорядительный документ органа местного самоуправления, который Зернаевым Ю.А. при обращении в орган кадастрового учета представлен не был. Также, суд апелляционной инстанции указал, что испрашиваемый административным истцом такой вид разрешенного использования как "для объектов дорожного сервиса" к видам разрешенного использования земельных участков в границах территории общего пользования в соответствии с Положением об использовании земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты, утвержденным постановлением Мэрии городского округа Тольятти Самарской области от 22 апреля 2010 года N 1027-п/1, не относится.

Между тем в уведомлении Управления Росреестра по Самарской области не содержится указания на то, что административным истцом не представлено распоряжения органа местного самоуправления об изменении вида разрешенного использования земельного участка либо на несоответствие испрашиваемого вида разрешенного использования земельного участка вышеуказанному Положению применительно к территориям общего пользования. Это правовое обоснование было заявлено административным ответчиком только в письменных возражениях, представленных в суд первой инстанции.

Таким образом, вопреки требованиям процессуального закона и руководящим разъяснениям Верховного Суда Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций признали оспариваемое уведомление административного ответчика ссылаясь, в том числе, на наличие установленных ими иных оснований (обстоятельств) для принятия подобного решения.

Кроме этого, оценивая правомерность решения Управления Росреестра по Самарской области, принятого по мотиву отнесения спорного земельного участка к территории общего пользования, судами обеих инстанций не учтено следующее.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Федеральный закон N 218-ФЗ), в ее редакции, действовавшей на дату принятия Управлением Росреестра по Самарской области оспариваемого уведомления, в кадастр недвижимости вносятся основные и дополнительные сведения об объекте недвижимости.

Сведения о виде или видах разрешенного использования земельного участка, здания, сооружения, помещения относятся к дополнительным сведениям об объекте недвижимости (пункт 4 части 5 статьи 8 Федеральный закон N 218-ФЗ).

Статьей 13 упомянутого Федерального закона, в редакции закона, действовавшего на дату принятия Управлением Росреестра по Самарской области оспариваемого уведомления, был определен порядок внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости, в соответствии с которым такая возможность осуществлялась: в результате государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав - при внесении основных сведений об объекте недвижимости и сведений о правах, об ограничениях прав и обременениях объекта недвижимости, о сделках, подлежащих на основании федерального закона государственной регистрации; в порядке межведомственного информационного взаимодействия - при внесении дополнительных сведений об объекте недвижимого имущества, при внесении сведений в реестр границ, а также в установленных настоящим Федеральным законом случаях сведений о лице, за которым зарегистрировано право на объект недвижимости, а также лице, в пользу которого установлены ограничения права, обременения объекта недвижимости; в уведомительном порядке - при внесении в установленных настоящим Федеральным законом случаях дополнительных сведений, внесение которых в Единый государственный реестр недвижимости не влечет за собой переход, прекращение права, ограничение права или обременение объекта недвижимости.

Из содержания оспариваемого уведомления Управления Росреестра по Самарской области следует, что заявление административного истца о выборе вида разрешенного использования земельного участка рассмотрено в порядке, предусмотренном главой 4 Федерального закона N 218-ФЗ, устанавливающего процедуру внесения сведений в ЕГРН в порядке межведомственного информационного взаимодействия.

Согласно части 1 статьи 33 Федерального закона N 218-ФЗ в случае, если указанные в частях 1, 5, 7 - 9, 12, 13, 15.1 статьи 32 названного федерального закона сведения не внесены в Единый государственный реестр недвижимости в сроки, установленные статьей 34 этого федерального закона, заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном для представления заявления на государственный кадастровый учет и (или) государственную регистрацию прав, обратиться в орган регистрации прав с заявлением о внесении соответствующих сведений в Единый государственный реестр недвижимости, форма, требования к заполнению и к формату в электронной форме которого устанавливаются органом нормативно-правового регулирования.

При этом согласно части упомянутой статьи орган регистрации прав в течение трех рабочих дней со дня получения заявления, указанного в части 1 настоящей статьи, самостоятельно запрашивает документы (содержащиеся в них сведения) в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Орган регистрации прав отказывает во внесении в Единый государственный реестр недвижимости сведений в порядке межведомственного информационного взаимодействия по заявлению заинтересованного лица, если органы государственной власти и органы местного самоуправления уведомляют об отсутствии документов (содержащихся в них сведений), необходимых для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости в порядке межведомственного информационного взаимодействия. Орган регистрации прав в течение трех рабочих дней со дня получения указанного уведомления направляет заявителю соответствующий отказ в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования (часть 4).

По смыслу приведенного правового регулирования возможность отказа во внесении изменений в сведения ЕГРН об объекте недвижимости обусловлена лишь уведомлением органов государственной власти и органов местного самоуправления об отсутствии соответствующих документов.

В то же время из содержания оспариваемого уведомления Управления Росреестра по Самарской области не следует, что данным органом осуществлялись действия, приведенные в части 4 статьи 33 Федерального закона N 218-ФЗ, в том числе запрашивались сведения об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка. При рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций эти обстоятельства не выяснены.

Как указано выше, отказ в удовлетворении заявления Зернаева Ю.А. основан лишь на том, что согласно представленных им же ответам органа местного самоуправления спорный земельный участок расположен в границах территории общего пользования, в отношении которых действие градостроительных регламентов не распространяется, что, по мнению государственного регистратора, исключает возможность внесения сведений о запрашиваемом заявителем виде разрешенного использования земельного участка.

Между тем в соответствии с частью 7 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

При этом согласно части 5 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

Из содержания подпункта 4 пункта 14 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что в решении об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, являющегося одним из оснований для осуществления государственного кадастрового учета, указываются территориальная зона, в границах которой образуется земельный участок, или в случае, если на образуемый земельный участок действие градостроительного регламента не распространяется или для образуемого земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, вид разрешенного использования образуемого земельного участка.

Таким образом, по смыслу приведенного правового регулирования в отношении земельных участков, на которые действие градостроительного законодательства не распространяется, могут быть установлены виды их разрешенного использования, в том числе при их образовании, либо при реализации указанными в части 7 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации органами публичных функций.

Во исполнение указанных полномочий, постановлением Мэрии городского округа Тольятти Самарской области от 22 апреля 2010 года N 1027-п/1 утверждено Положения об использовании земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.

Согласно пункту 10.2 упомянутого Положения в границах полосы отвода допускается вид разрешенного использования земельного участка - объекты дорожного сервиса.

Из представленного заявителем в Управление Росреестра по Самарской области письма администрации городского округа Тольятти от 17 сентября 2020 года N Гр-683/5.1 следует, что принадлежащий на праве собственности административному истцу земельный участок расположен в полосе отвода автомобильной дороги.

Какие - либо суждения относительно представленных заявителем Зернаевым Ю.А. в Управление Росреестра по Самарской области вышеуказанных документов, как обосновывающих требования об изменении вида разрешенного использования, в уведомлении не приведены, что судами обеих инстанций оставлено без внимания и правовой оценки.

Согласно части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным.

Между тем постановленные по данному административному делу судебные акты судов первой и апелляционной инстанций указанным требованиям процессуального закона не отвечают, в связи с чем они подлежат отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку по делу требуется установление всех юридически значимых обстоятельств, истребование и оценка дополнительных доказательств, что в компетенцию суда кассационной инстанции не входит.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 11 января 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 4 мая 2021 года отменить.

Административное дело направить в суд первой инстанции на новое рассмотрение в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 18 августа 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: