Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 31 августа 2021 г. по делу N 66а-1064/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Бутковой Н.А. и Шадриной Е.В, с участием прокурора Парфеновой Е.Г, при секретаре Швец К.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-121/2021 по апелляционной жалобе Думы Бисертского городского округа на решение Свердловского областного суда от 1 июня 2021 года, которым административное исковое заявление Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу о признании не действующим в части решения Думы Бисертского городского округа от 28 декабря 2012 года N 69 "Об утверждении проекта Генерального плана Бисертского городского округа и внесении изменений в Правила землепользования и застройки" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Бутковой Н.А, объяснения представителя Департамента лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу Перевозчиковой Е.О, возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора, полагавшего, что решение суда подлежит оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

28 декабря 2012 года Думой Бисертского городского округа принято вышеназванное решение N 69, которым, в частности, утвержден генеральный план Бисертского городского округа (далее соответственно - решение N 69 от 28 декабря 2012 года; Генеральный план).

Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу обратился в суд с административным исковым заявлением, уточнив требования которого, просил признать не действующим с момента вступления решения суда в законную силу решение N 69 от 28 декабря 2012 года (в редакции решения Думы Бисертского городского округа от 18 марта 2021 года N 13, действующей на момент разрешения административного спора) в части включения лесных участков, расположенных на землях государственного лесного фонда, в границы населенных пунктов:

- с.Киргишаны - Нижне-Сергинское лесничество, урочище ТОО "Бисертское", Заречное участковое лесничество: квартал 53 часть выдела 47;

- р.п.Бисерть - Нижне-Сергинское лесничество, Заречное участковое лесничество, урочище ТОО "Бисертское": квартал 48 части выделов 28, 30, 32, 33, 42, квартал 49 выделы 20, 21, квартал 61 выделы 12, 13, часть выдела 14;

- п.Октябрьский - Нижне-Сергинское лесничество, Бисертский участок, Бисертское участковое лесничество: квартал 151 выдел 15, квартал 157 выдел 27;

- п.Первомайский - Нижне-Сергинское лесничество, урочище ТОО "Бисертское", Заречное участковое лесничество: квартал 1 выделы 20-26, 30-32, 36, 37, 40, 42, 43; Нижне-Сергинское лесничество, Первомайский участок, Первомайское участковое лесничество: квартал 153 выдел 16;

- п.Чеботаево - Нижне-Сергинское лесничество, Заречный участок, Заречное участковое лесничество: квартал 108 выделы 5, 7, 9-11, 13-15, 19, квартал 109 выделы 1, 5, 6, 8, 10, квартал 114 выделы 3, 4, квартал 115 выделы 1-5.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что включение участков лесного фонда Российской Федерации в границы населенного пункта возможно только посредством их перевода в земли населенных пунктов в случае изменения или установления границ населенного пункта в соответствии с генеральным планом, проект которого согласно положениям части 8 статьи 24 и статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации подлежит обязательному согласованию с уполномоченными органами. Оспариваемым актом лесные участки включены в границы населенного пункта с нарушением установленной законом процедуры согласования и требований статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", статьи 25 Лесного кодекса Российской Федерации, статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 8, 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". Изменение целевого назначения и правового режима земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, нарушает права Российской Федерации.

Решением Свердловского областного суда от 1 июня 2021 года административный иск удовлетворен: решение N 69 от 28 декабря 2012 года (в редакции решения Думы Бисертского городского округа от 18 марта 2021 года N 13) в оспариваемой части признано не действующим с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Дума Бисертского городского округа просит отменить указанное решение и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильное применение норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Департаментом лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия не находит оснований к отмене обжалуемого решения.

Согласно положениям статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

Изложенные в решении суда первой инстанции выводы о том, что оспариваемый акт принят уполномоченным органом в пределах его компетенции в установленной форме с соблюдением порядка проведения публичных слушаний и опубликования нормативного правового акта, основаны на правильном применении норм материального права, подтверждены имеющимися в деле доказательствами и не оспариваются участниками дела.

Вместе с тем, суд первой инстанции пришел к выводам о том, что при подготовке проекта Генерального плана было допущено нарушение процедуры его согласования, при этом в результате утверждения Генерального плана произошло наложение границ населенного пункта на участки лесного фонда Российской Федерации, что свидетельствует о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта требованиям градостроительного и земельного законодательства, имеющего большую юридическую силу, и является основанием для признания решения N 69 от 28 декабря 2012 года не действующим в оспариваемой части.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции считает возможным согласиться с учетом следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Как следует из свидетельства о государственной регистрации права от 11 октября 2005 года, земельный участок с кадастровым номером 66:65:0000000:0010, относящийся к категории земель лесного фонда, расположенный в Нижнесергинском районе Свердловской области, включает в себя лесные участки в вышеназванных кварталах Бисертского, Заречного и Первомайского лесничеств. Право собственности Российской Федерации на указанный участок зарегистрировано 11 октября 2005 года.

Сведения о том, что Российская Федерация является правообладателем спорных лесных участков и их таксационное описание также включены в государственный лесной реестр, в котором в силу части 2 статьи 91 Лесного кодекса Российской Федерации содержится, в частности, информация о составе земель лесного фонда, о лесничествах и лесных участках, об их границах, о количественных, качественных, об экономических характеристиках лесов и лесных ресурсов.

При этом из положений части 3 статьи 70.1, а также действовавшей до 1 октября 2015 года части 2 статьи 69 Лесного кодекса Российской Федерации, и части 6 статьи 47 Федерального закона от 24 июля 2007 года N221-ФЗ "О кадастровой деятельности" следует, что участки лесного фонда, государственный кадастровый учёт которых не осуществлялся, но вещные права на которые и их ограничения, в том числе аренда, зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", признаются ранее учтенными объектами недвижимости, их местоположение, границы и площадь определяются соответственно по лесным кварталам и (или) лесотаксационным выделам, частям лесотаксационных выделов, их границам и площадям; план участка лесного фонда, а также документ, содержащий описание участка лесного фонда и удостоверенный соответствующим органом, осуществляющим государственный учёт участков лесного фонда, признаётся юридически действительным; лесной участок соответствует участку лесного фонда.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждено материалами дела, в том числе подготовленными Уральским филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" картами-схемами графического совмещения материалов лесоустройства с границами населенных пунктов, входящих в состав Бисертского городского округа, и выписками из государственного лесного реестра, спорные участки согласно оспариваемому Генеральному плану вошли в границы населенных пунктов: с.Киргишаны, р.п.Бисерть, п.Октябрьский, п.Первомайский и п.Чеботаево.

В силу подпункта 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 8 статьи 24 и части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в случае, если предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда.

В период подготовки оспариваемого Генерального плана действовал Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденный приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 года N 69 (далее - Порядок).

В силу подпункта "а" пункта 2.1 Порядка и части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации уведомление об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе направляется органом, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, в Министерство регионального развития Российской Федерации (далее - Министерство, Минрегион России) в случае, если проект предполагает изменение границ земель лесного фонда Российской Федерации.

Из пункта 1.2 Порядка следует, что срок для согласования проекта документа территориального планирования исчисляется со дня поступления в органы, указанные в пункте 2.1, соответствующего уведомления и составляет 3 месяца.

Согласно пунктам 1.3 и 2.2 Порядка Министерство уведомляет федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности, о размещении проекта документа территориального планирования в информационной системе, и осуществляет подготовку сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов.

При поступлении в Министерство хотя бы от одного федерального органа заключения о несогласии с проектом документа территориального планирования Министерство проводит согласительное совещание с представителями федеральных органов в целях выработки единой позиции по проекту документа территориального планирования. В случае если вопросы, содержащиеся в заключении о несогласии с проектом документа территориального планирования, не были урегулированы на согласительном совещании, Министерство готовит сводное заключение о несогласии с проектом документа территориального планирования (пункты 2.3 и 2.4 Порядка).

Из пунктов 1, 5.4.2, 5.4.3 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 года N 736, и пункта 4 названного Постановления также следует, что федеральным органом, уполномоченным на рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда или земельных участков земель лесного фонда в земли иных категорий, а также на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции, является Рослесхоз, наделенный соответствующими полномочиями до настоящего времени.

Таким образом, оспариваемый Генеральный план подлежал согласованию в Министерстве регионального развития Российской Федерации, которое должно было подготовить сводное заключение на основании заключений, полученных от уполномоченных отраслевых органов, в том числе от Рослесхоза, являвшегося уполномоченным органом в области лесных отношений. Следовательно, только в случае прохождения процедуры согласования с данным органом спорные лесные участки могли быть включены в границы населенных пунктов, входящих в состав Бисертского городского округа Свердловской области.

Иной подход означал бы, что достижение целей правоотношений по такому согласованию, направленных на охрану и защиту лесного фонда, основывающихся на принципах использования лесов с учетом их глобального экологического значения (пункт 3 статьи 1 Лесного кодекса Российской Федерации) и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности (пункт 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации), не является обязательным.

Как следует из письма Рослесхоза в Департамент лесного хозяйства по Уральскому федеральному округу от 7 августа 2020 года N АВ-03-46/15144, проект генерального плана (проект внесения изменений в генеральный план) Бисертского городского округа Свердловской области в Рослесхоз не поступал (т.1 л.д.16).

Доказательств обратного, а также того, что Минрегион России и Рослесхоз согласовали проект Генерального плана Бисертского городского округа, административный ответчик, на котором в силу положений части 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лежало бремя доказывания законности оспариваемого нормативного правового акта, не представил.

Ссылки административного ответчика на направление проекта генерального плана в Министерство строительства и развития инфраструктуры Свердловской области и о согласовании этого проекта Министерством природных ресурсов Свердловской области, обоснованно не были приняты во внимание судом, так как при отсутствии положительного заключения Рослесхоза по проекту Генерального плана Бисертского городского округа порядок принятия генерального плана не может считаться соблюденным. Наложение же границ земель вышеуказанных населенных пунктов на земли лесного фонда подтверждены картами-схемами, подготовленными Уральским филиалом ФГБУ "Рослесинфорг" на основе материалов лесоустройства, а также выписками из ЕГРН и государственного лесного реестра, которые были исследованы и оценены судом в совокупности с иными представленными доказательствами, в том числе с материалами по обоснованию Генерального плана и графическими материалами, являющимися его составной частью.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что проект Генерального плана, предусматривающий включение в границы населенных пунктов Бисертского городского округа спорных лесных участков земель лесного фонда Российской Федерации, в нарушение положений части 8 статьи 24 и части 1 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации не был согласован в установленном порядке с уполномоченным органом, что влечет признание решения N 69 от 28 декабря 2012 года (в редакции решения Думы Бисертского городского округа от 18 марта 2021 года N 13) не действующим в оспариваемой части с момента вступления решения суда в законную силу.

Доводы апелляционной жалобы о том, что границы населенных пунктов прошли кадастровый учет и что в ЕГРН отсутствуют сведения об отнесении земель, расположенных в границах населенных пунктов, к землям иных категорий, не могут быть приняты во внимание, так как пересечение границ спорных лесных участков с границами населенных пунктов, как указано выше, подтверждено совокупностью исследованных судом доказательств.

Оснований не согласиться с произведенной судом первой инстанции оценкой доказательств, результаты которой подробно отражены в решении, судебная коллегия не усматривает.

При этом двойной учет земельных участков (в ЕГРН и государственном лесном реестре) указывает на возможность наличия спора о праве на это недвижимое имущество, однако не исключает необходимость утверждения документов территориального планирования с соблюдением требований закона и не опровергает изложенные выше выводы о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Утверждение в жалобе о том, что Генеральный план не является нормативным правовым актом и не подлежит оспариванию в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, нельзя признать состоятельным, так как данный акт отвечает признакам, характеризующим нормативный правовой акт: издание его в установленном порядке управомоченным органом, наличие в нем правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений, в данном случае - в области градостроительной деятельности.

Доводы жалобы о том, что принятое судом решение является неисполнимым, поскольку Генеральный план разработан и утвержден применительно ко всей территории Бисертского городского округа, в связи с чем его невозможно отменить в части, нельзя признать обоснованными, поскольку каких-либо препятствий для исключения из Генерального плана оспариваемых положений не имеется.

Иных заслуживающих внимания доводов, опровергающих правильность обжалуемого судебного постановления, в апелляционной жалобе не приведено.

Таким образом, следует признать, что решение суда первой инстанции основано на анализе исследованных доказательств, мотивировано, соответствует материалам дела и требованиям законодательства. Судом соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Учитывая изложенное, оснований для отмены или изменения обжалуемого решения не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Свердловского областного суда от 1 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Думы Бисертского городского округа - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: