Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 18 августа 2021 г. по делу N 8а-16014/2021[88а-17389/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 29 июня 2021 года кассационную жалобу Думы городского округа Тольятти на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 16 апреля 2021 года по административному делу N 2а-4350/2020 по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Приморское" к администрации городского округа Тольятти о признании не действующим в части Положения "О порядке определения размера арендной платы за землю в городском округе Тольятти".

Заслушав доклад судьи Шестого кассационного суда общей юрисдикции Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и доводы кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителей Думы городского округа Тольятти по доверенности Коробковой Е.В, администрации городского округа Тольятти Клониной А.А, заключение прокурора Мигунова В.Ю, полагавшего обжалуемый судебный акт подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Постановлением мэра города Тольятти Самарской области от 23 июля 2004 года N 94-1/п утверждено Положение "О порядке определения размера арендной платы за землю в городском округе Тольятти" (далее - Положение).

Подпунктом 10.4 пункта 10 Приложения N 1 к Положению установлен процент от удельного показателя кадастровой стоимости земли в размере 1, 5 %, коэффициент за вид разрешенного использования земельного участка в размере 1, 0 для вида "Спорт, физическая культура".

Подпунктом 14.2.4 пункта 14 Приложения N 1 к Положению установлен процент от удельного показателя кадастровой стоимости земли в размере 6, 0 %, коэффициент за вид разрешенного использования земельного участка в размере 1, 0 для вида "Строительство иных объектов".

Подпунктом 14.4 пункта 14 Приложения N 1 к Положению установлен процент от удельного показателя кадастровой стоимости земли в размере 6, 0 %, коэффициент за вид разрешенного использования земельного участка в размере 1, 5 для вида "Выставочная деятельность".

ОАО "Приморское" (далее - административный истец), не соглашаясь с правомерностью Положения в названной части, обратился в суд с административным исковым заявлением.

В обоснование заявленных требований общество указало, что оно является собственником незавершенного строительством объекта (процент готовности 10 %) с кадастровым номером N, площадью 5463, 7 кв.м, расположенного в границах земельного участка с кадастровым номером N, площадью 32997 кв. м, с видом разрешенного использования - для строительства культурно-выставочного комплекса, расположенного по адресу: "адрес", "адрес".

В процессе реализации права на получение в аренду указанного земельного участка, находящего в муниципальной собственности, без торгов по основаниям, предусмотренным пунктом 2 статьи 22, подпунктом 10 пункт 2 статьи 39.3 Земельного Кодекса Российской Федерации, возникли разногласия между ОАО "Приморское" и администрацией городского округа Тольятти при заключении договора аренды вышеуказанного земельного участка, поскольку административный истец считает, что Положение, на основании которого административным ответчиком осуществляется расчет арендной платы, не соответствует действующему законодательству, в частности пункты 14.2.4, 14.4 и 10.4 Приложения N 1 к Положению не соответствуют Основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582.

Решением Центрального районного суда г. Тольятти Самарской области от 19 ноября 2020 года в удовлетворении административного иска ОАО "Приморское" отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 16 апреля 2021 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым постановлено признать не действующим подпункт 10.4 пункта 10, подпункты 14.2.4, 14.4 пункта 14 приложения N 1 к Положению "О порядке определения размера арендной платы за землю в г. Тольятти", утвержденному постановлением Мэра города Тольятти от 23 июля 2004 года N 94-1/П, в части устанавливающей величину процента от удельного показателя кадастровой стоимости земель и коэффициента за вид разрешенного использования земельного участка, с даты вступления решения суда в законную силу.

В кассационной жалобе Дума городского округа Тольятти ставит вопрос об отмене апелляционного определения, как постановленного с нарушением норм материального права, просит решение суда первой инстанции оставить в силе. В обоснование поданной кассационной жалобы ее автор считает, что при оценке правомерности оспариваемого нормативного правового акта положения Постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" не подлежат применению, поскольку они не имеют обратной силы, и не могли быть учтены Администрацией при принятии нормативного правового акта в оспариваемой части. Также, по мнению подателя кассационной жалобы, установленный Положением размер арендной платы не противоречит принципам запрета необоснованных предпочтений и не содержит признаков ограничения конкуренции. Кроме этого, кассатор полагает, что положения оспариваемого нормативного правового акта не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, и данные обстоятельства не были учтены судом апелляционной инстанции при рассмотрении административного дела.

Лица, участвующие в деле, извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалуемом судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции считает, что такие нарушения при рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции допущены не были.

Так, из материалов административного дела следует и установлено судами, что ОАО "Приморское" на праве принадлежит собственности незавершенный строительством объект (процент готовности 10 %) с кадастровым номером N, площадью 5463, 7 кв.м, расположенный в границах земельного участка с кадастровым номером N, площадью 32997 кв. м, с видом разрешенного использования - для строительства культурно-выставочного комплекса, расположенного по адресу: "адрес".

20 июня 2018 года право собственности на земельный участок с кадастровым номером N зарегистрировано за муниципальным образованием г.о. Тольятти.

Постановлением главы г.о. Тольятти от 11 сентября 2020 года N 2723-п/1 разрешенное использование земельного участка с кадастровым номером N изменено с "для строительства культурно-выставочного комплекса" на "спорт (5.1)", ОАО "Приморское" предложено обратиться с заявлением для заключения договора аренды земельного участка.

Договор аренды земельного участка между сторонами не заключен, поскольку ОАО "Приморское" оспаривает правомерность Положения "О порядке определения размера арендной платы за землю в городском округе Тольятти", утверждённого постановлением Мэра города Тольятти от 23 июля 2004 года N 94-1/П.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции указал, что оспариваемый нормативный-правовой акт не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца; принят соответствующим должностным лицом в рамках предоставленных ему законом полномочий в надлежащей форме и по установленной процедуре; официально опубликован и введен в действие; не противоречит правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отменяя решение суда первой инстанции и принимая новое противоположное решение, суд апелляционной инстанции констатировал, что в оспариваемой части нормативный правовой акт противоречит Постановлению Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности", который имеет большую юридическую силу.

Судебная коллегия находит выводы суда апелляционной инстанции правильными, основанными на нормах действующего законодательства, соответствующими установленным обстоятельствам дела.

Как следует из правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, приведенной в постановлении Пленума от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", при проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшим нормативный правовой акт, суд выясняет, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.

В указанных случаях суду необходимо проверять, приняты ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

При проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Применяя руководящие разъяснения Верховного Суда Российской Федерации суд апелляционной инстанции исходил из следующего.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог и арендная плата.

Пунктом 1 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

В подпункте 3 пункта 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации указано, что, если иное не установлено данным Кодексом или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом местного самоуправления.

Правительством Российской Федерации принято Постановление от 16 июля 2009 года N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее - Постановление от 16 июля 2009 года N 582). В силу указанных Основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, арендная плата при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется, в том числе, исходя из принципа экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 декабря 2017 года N 710 утверждены Методические рекомендации по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением N 582.

В пункте 30 раздела 8 указанных Методических рекомендаций в целях применения принципа N 7 при определении арендной платы за земельные участки рекомендуется исходить из необходимости учета интересов лиц, являющихся собственниками зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, отнесенных законодательством Российской Федерации (пункт 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации) к землям, ограниченным в обороте, предоставление которых в собственность не допускается. В указанном случае при определении размера арендной платы за земельный участок целесообразно основываться на размере земельного налога, исчисляемого в отношении земельного участка, расположенного в том же муниципальном образовании, что и земельный участок, размер арендной платы за который определяется, используемого для сходных целей собственниками расположенных на нем зданий, сооружений и не отнесенного к землям, ограниченным в обороте (с учетом положений пункт 1 статьи 387 Налогового кодекса Российской Федерации).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 11 мая 2004 года N 209-0, при отсутствии единых правил орган местного самоуправления обязан осуществлять дифференциацию ставок земельного налога не произвольно, а в соответствии с экономической оценкой территории и генеральным планом города, то есть основываясь на анализе и оценке экономических, природных и иных факторов, влияющих в том числе на уровень доходности земельного участка по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории. Не вмешиваясь в сферу нормотворческих полномочий муниципальных образований, суды должны выявлять, проводились ли при его принятии помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности, то есть осуществлялось ли экономическое обоснование дифференциации ставки земельного налога на основе многофакторного анализа оценочных характеристик земельных участков.

Данная позиция применяется и к вопросам установления размера арендной платы за землю, находящуюся в муниципальной, государственной собственности или в отношении которой государственная собственность не разграничена, в том числе к отдельным элементам формулы расчета размера такой арендной платы.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков, и документов, непосредственно подтверждающих проведение расчета величины базовой ставки.

Как правильно указано судом апелляционной инстанции, вопреки приведенному выше правовому регулированию, административным ответчиком в материалы административного дела допустимых и достоверных доказательств наличия экономической обоснованности установленного оспариваемой нормой размера ставки арендной платы, соответствующие расчеты, документы, содержащие анализ оценочных характеристик, не представлены.

Тот факт, что применительно к рассматриваемому административному делу на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта установление размера арендной платы за землю, находящейся в муниципальной, или в отношении которой государственная собственность не разграничена, относилось к ведению и полномочиям администрации городского округа Тольятти, в свою очередь не освобождает указанный орган от обязанности по доказыванию обоснованности произведенных эконмических расчетов.

Как следует из содержания части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 упомянутой статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку, как указано выше, являющийся предметом административного спора нормативный правовой акт в части установления арендной платы на землю не соответствует Постановлению Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 года N 582, и что судом первой инстанции не принято во внимание, постольку суд апелляционной инстанции, руководствуясь требованиями статьи 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обоснованно отменив решение суда первой инстанции, постановилновое решение в приведенной в судебном акте формулировке.

Приведенные в кассационной жалобе аргументы о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят администрацией городского округа Тольятти в соответствии с требованиями законов, действовавших в период принятия оспариваемого нормативного правового акта, подлежат отклонению, поскольку данное обстоятельство не освобождало орган местного самоуправления от необходимости соблюдения принципов экономической обоснованности.

Иные доводы заявителя кассационной жалобы о том, что нормативный правовой акт в оспариваемых частях не затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца, не могут повлиять на правильность постановленного судом апелляционной инстанции судебного акта, поскольку оспариваемый истцом в части нормативный правовой акт применяется при расчете арендной платы за земельные участки, предоставленные в аренду, а также при расчете сумм неосновательного обогащения при использовании земельных участков в отсутствие заключенных договоров аренды, что подтверждается представленными в материалы судебного акта арбитражного суда.

Таким образом, административный истец является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, следовательно, вправе его оспаривать в соответствующей части полностью.

При таких обстоятельствах апелляционное определение суда апелляционной инстанции следует признать законным и обоснованным, а кассационную жалобу - подлежащей отклонению по приведенным выше основаниям.

На основании изложенного судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 16 апреля 2021 оставить без изменения, кассационную жалобу Думы городского округа Тольятти - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 26 августа 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: