Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 16 сентября 2021 г. по делу N 66а-1224/2021

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего судьи Павловой О.А, судей Белоногого А.В. и Бутковой Н.А, при секретаре Швец К.М, с участием прокурора Капсамун И.С, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-286/2021 по апелляционной жалобе Бондина С.С. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 9 сентября 2021 года, которым отказано в удовлетворении его административного искового заявления об отмене регистрации кандидата в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга седьмого созыва Шукшина С.И. по одномандатному избирательному округу N14.

Заслушав доклад судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции Белоногого А.В, объяснения представителей административного истца Сысоева Н.А. и Мельникова С.В, настаивавших на доводах жалобы, административного ответчика Шукшина С.И, возражавшего против доводов жалобы, представителя Территориальной избирательной комиссии N 11 Санкт-Петербурга Книзель С.Г, находившей решение суда законным и обоснованным, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Капсамун И.С, полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, судебная коллегия

установила:

Постановлением Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 16 июня 2021 года N293 "О назначении выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга седьмого созыва" на 19 сентября 2021 года назначены выборы депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга седьмого созыва. Указанное постановление опубликовано в газете "Санкт-Петербургские ведомости" N 110 (6948) от 21 июня 2021 года.

Решением Санкт-Петербургской избирательной комиссии от 17 июня 2021 года N 239-11 полномочия окружной избирательной комиссии одномандатного избирательного округа N14 по выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга седьмого созыва возложены на Территориальную избирательную комиссию N11 Санкт-Петербурга (далее Территориальная избирательная комиссия N11).

Решением Территориальной избирательной комиссии N11 от 4 августа 2021 года N9-2 Шукшин С.И, выдвинутый Региональным отделением в Санкт-Петербурге политической партии "НОВЫЕ ЛЮДИ", зарегистрирован кандидатом в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга седьмого созыва по одномандатному избирательному округу N14.

Бондин С.С, выдвинутый Региональным отделением в Санкт-Петербурге Всероссийской политической партии "ПАРТИЯ РОСТА", зарегистрированный кандидатом в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга седьмого созыва решением Территориальной избирательной комиссии N11 от 6 августа 2021 года N10-2, обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным иском об отмене регистрации кандидата в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга седьмого созыва Шукшина С.И.

Административный иск мотивирован проведением Шукшиным С.И. агитации за себя как за кандидата в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга при проведении Педагогических советов учебных учреждений ГБОУ средняя общеобразовательная школа N176 Калининского района города Санкт-Петербурга (26 августа 2021 года) и ГБОУ средняя общеобразовательная школа N89 Калининского района Санкт-Петербурга (31 августа 2021 года). Агитационное выступление при проведении Педагогических советов в период избирательной кампании при проведении публичного мероприятия, с учётом того, что Шукшин С.И. является действующим депутатом муниципального совета муниципального образования N21 Санкт-Петербурга шестого созыва и первым проректором Санкт-Петербургского государственного института культуры, является подтверждением факта нарушения им положений статьи 40 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьи 43 Закона Санкт-Петербурга от 17 февраля 2016 года N81-6 "О выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга".

Шукшиным С.И, как указал административный истец, в нарушение приведённых норм федерального законодательства, неоднократно использовались преимущества должностного или служебного положения в период проведения избирательной кампании, выразившиеся в агитационных выступлениях в указанных общеобразовательных учреждениях. Кандидатом для осуществления деятельности, способствующей его избранию, использовались помещения, занимаемые данными образовательными учреждениями и принадлежащие городу Санкт-Петербургу в лице Комитета по управлению городским имуществом, без предоставления этих помещений иным кандидатам на таких же условиях. Лицами, не являющимися кандидатами, осуществлялось привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей избранию кандидата.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 9 сентября 2021 года в удовлетворении административного иска Бондина С.С. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования в полном объёме.

На апелляционную жалобу участвующим в административном деле прокурором представлены возражения.

Неявившийся в судебное заседание административный истец о времени и месте судебного разбирательства в суде апелляционной инстанции извещён своевременно и в надлежащей форме, доказательств уважительности причин неявки, ходатайств об отложении судебного заседания не представил, доверил ведение дела представителям, явившимся в судебное заседание, в связи с чем судебная коллегия рассмотрела административное дело в отсутствие неявившегося административного истца.

Проверив материалы дела, обсудив доводы жалобы, выслушав объяснения участников процесса и заключение прокурора, судебная коллегия не находит правовых оснований для отмены судебного решения.

Правовой основой регулирования отношений, связанных с осуществлением конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, является Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации).

Согласно подпункту "в" пункта 7 статьи 76 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации регистрация кандидата может быть отменена судом по заявлению зарегистрировавшей кандидата избирательной комиссии, кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, в случае

неоднократного использования кандидатом преимуществ своего должностного или служебного положения.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 11 июня 2002 года N10-П, отмена регистрации кандидата является мерой публично-правовой ответственности (санкцией) за нарушение избирательного законодательства, которая может быть применена при наличии убедительных доказательств виновного поведения кандидата.

В силу пункта 1 статьи 40 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, кандидаты, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо являющиеся членами органов управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, а также кандидаты, являющиеся должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения.

Как следует из пункта 5 этой же правовой нормы, под использованием преимуществ должностного или служебного положения в настоящем Федеральном законе понимается:

привлечение лиц, находящихся в подчинении или в иной служебной зависимости, государственных и муниципальных служащих к осуществлению в служебное (рабочее) время деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума (подпункт "а");

использование помещений, занимаемых государственными органами или органами местного самоуправления, организациями независимо от формы собственности, за исключением помещений, занимаемых политическими партиями, для осуществления деятельности, способствующей выдвижению кандидатов, списков кандидатов и (или) избранию кандидатов, выдвижению и поддержке инициативы проведения референдума, получению того или иного ответа на вопрос референдума, если иным кандидатам, избирательным объединениям, группам участников референдума не будет гарантировано предоставление указанных помещений на таких же условиях (подпункт "б");

агитационное выступление в период избирательной кампании, кампании референдума при проведении публичного мероприятия, организуемого государственными и (или) муниципальными органами, организациями независимо от формы собственности, за исключением политических партий (подпункт "ж").

В соответствии со статьёй 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которой регламентирован категориально-терминологический аппарат нормативного правового акта:

депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения (абзац 15 части 1);

должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделённое исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления (абзац 16 части 1);

выборное должностное лицо местного самоуправления должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделённое собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (абзац 17 части 1).

Законом Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 года N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (далее Закон об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге) урегулированы полномочия представительных органов местного самоуправления.

В силу пункта 6-1 статьи 31 Закона об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо органа местного самоуправления, осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, должны соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что Шукшин С.И. является депутатом муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципального округа N 21 шестого созыва, осуществляющим полномочия депутата на непостоянной основе.

С учётом изложенных норм федерального и регионального законодательства применительно к установленным по административному делу обстоятельствам, Шукшин С.И. является муниципальным депутатом на непостоянной основе, не является должностным лицом местного самоуправления или выборным должностным лицом местного самоуправления, поскольку не наделён полномочиями по решению вопросов местного значения, в связи с чем на него не распространяются ограничения, установленные статьёй 40 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Вместе с тем, нарушений требований действующего избирательного законодательства Шушкиным С.И. не допущено.

Как следует из справки Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Санкт-Петербургский государственный институт культуры" от 25 июня 2021 года, Шукшин С.И. работает в должности первого проректора ректората Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Санкт-Петербургский государственный институт культуры".

Несмотря на то, что Шукшин С.И. является действующим депутатом муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципального округа N 21 шестого созыва, осуществляющим полномочия на непостоянной основе, а также занимает должность первого проректора Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Санкт-Петербургский государственный институт культуры", что само по себе не свидетельствует об использовании Шукшиным С.И. должностного и служебного положения при участии в педагогических советах школ.

Доказательств, подтверждающих наличие между Шукшиным С.И. и педагогическими работниками учебных учреждений ГБОУ средняя общеобразовательная школа N176 Калининского района города Санкт-Петербурга и ГБОУ средняя общеобразовательная школа N89 Калининского района Санкт-Петербурга взаимоотношений, основанных на подчинении или в иной служебной зависимости, а равно и привлечение таких лиц к осуществлению в служебное (рабочее) время какой-либо деятельности, способствующей его выдвижению как кандидата и (или) избранию его как кандидата, и реализации иной деятельности из перечисленных возможных их форм, не представлено.

Указанные образовательные учреждения являются государственными образовательными учреждениями среднего общего образования регионального подчинения, в то время как Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования "Санкт-Петербургский государственный институт культуры" имеет федеральное подчинение.

Таким образом, отсутствует в действиях Шукшина С.И. такое нарушение избирательного законодательства как неоднократное использование своего служебного положения.

Не усматривает судебная коллегия и нарушение Шукшиным С.И. подпункта "б" пункта 5 статьи 40 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Присутствие Шукшина С.И. на заседаниях Педагогических советов учебных учреждений ГБОУ средняя общеобразовательная школа N176 Калининского района города Санкт-Петербурга и ГБОУ средняя общеобразовательная школа N89 Калининского района Санкт-Петербурга реализовано им не как кандидатом в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а как действующим депутатом муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципального округа N 21 шестого созыва, то есть того муниципального образования, на территории которого расположены данные учебные учреждения.

Судебная коллегия принимает во внимание правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 10 ноября 2017 года N27-П, согласно которой эффективность же депутатской деятельности, в свою очередь, во многом зависит от характера взаимоотношений между депутатами и избирателями, поддержание которых в целях адекватного выражения воли народа как одного из общих начал народного представительства является конституционно обусловленной необходимостью.

К числу организационно-правовых основ, предназначенных для налаживания и поддержания устойчивой взаимосвязи депутатов с гражданами, чьи интересы они представляют, относится институт проведения встреч депутатов с избирателями, характеризующий конституционно-правовую природу депутатского мандата с точки зрения как возложенных на депутата полномочий, так и гарантий эффективного осуществления депутатской деятельности, в рамках которой посредством проведения таких встреч депутаты имеют возможность информировать избирателей о своей работе, а избиратели - возможность довести до сведения депутата свои пожелания относительно его деятельности и деятельности представительного органа, в состав которого он входит.

Принимая во внимание комплексный характер этого института, сочетающего публичные начала, обусловленные его принадлежностью к системе мер обеспечения представительной демократии, и частные начала, связанные с реализацией гражданами политической свободы в индивидуальных (основанных на персонифицированных взаимоотношениях с депутатами) и коллективных (предопределённых самой природой встреч депутатов с избирателями, которые могут носить открытый (общедоступный) и массовый характер) формах, нормативно-правовой порядок организации и проведения таких встреч требует соотнесения с порядком осуществления, в том числе другими гражданами, иных конституционных прав и свобод (статья 17, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Несостоятельным признаётся довод о нарушении Шукшиным С.И. положений подпункта "ж" пункта 5 статьи 40 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Как следует из подпункта 4 статьи 2 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации граждане Российской Федерации, агитация предвыборная (предвыборная агитация) - деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).

Информационное обеспечение выборов и референдумов включает в себя информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов (статья 44 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации граждане Российской Федерации).

Согласно пункту 1 и подпункту "в" пункта 3 статьи 48 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума может проводиться посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов.

При этом в силу пункта 1 статьи 48 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума.

Согласно пункту 2 этой же правовой нормы, предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются: призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них) (подпункт "а"); выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения в соответствии с пунктом 2 статьи 46 настоящего закона) (подпункт "б"); описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов (подпункт "в"); распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями (подпункт "г"); распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей (подпункт "д"); деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов (подпункт "е").

Из письма Министерства образования и науки Российской Федерации от 22 октября 2015 года N08-1729 "О направлении методических рекомендаций" (вместе с "Методическими рекомендациями по развитию государственно-общественного управления образованием в субъектах Российской Федерации для специалистов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования"), педагогический совет является постоянно действующим органом коллегиального управления образовательной организацией, формируемым из штатных педагогических работников образовательной организации, для рассмотрения основных вопросов образовательной деятельности.

Педагогический совет руководствуется в своей деятельности федеральным законодательством и законодательством субъекта Российской Федерации, другими нормативными правовыми актами об образовании, Уставом образовательной организации, Положением о педагогическом совете. В состав педагогического совета входят: руководитель образовательной организации, его заместители, педагогические работники. В состав педагогического совета должны входить только штатные работники образовательной организации.

Срок действия полномочий педагогического совета - бессрочно. Педагогический совет избирает из своего состава открытым голосованием председателя и секретаря.

Педагогический совет осуществляет следующие функции: обсуждает и утверждает (согласовывает) планы работы образовательной организации; осуществляет текущий контроль успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся (воспитанников); принимает решение о выдаче соответствующих документов об образовании, о награждении обучающихся (воспитанников); принимает решение о мерах педагогического и дисциплинарного воздействия к обучающимся (воспитанникам) в порядке, определённом Федеральным законом от 29 декабря 2012 года N273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и Уставом образовательной организации; вносит предложение о распределении стимулирующей части фонда оплаты труда.

В то же время, из пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 19 июня 2004 года N54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" следует, что публичным мероприятием признаётся открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики или информирование избирателей о своей деятельности при встрече депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата представительного органа муниципального образования с избирателями.

Исходя из характеристики правового содержания организационно-правового статуса Педагогических советов учебных общеобразовательных учреждений и порядка реализации их деятельности, с учётом юридической характеристики существенных и значимых признаков понятия "публичное мероприятие", очевидно отсутствие тождественности их содержательно-смыслового понимания, а равно и соотнесения его применительно к установленным по делу обстоятельствам.

Вопреки утверждениям административного истца, отсутствуют основания для отнесения заседаний Педагогических советов общеобразовательных организаций, деятельность которых направлена на рассмотрение и разрешение основных вопросов образовательной деятельности конкретного учебного заведения, к категории публичных мероприятий.

Поскольку содержательно-смысловая характеристика существа заседания Педагогических советов общеобразовательных организаций не соотносима с характеристикой публичных мероприятий; то участие Шукшина С.И. в заседаниях Педагогических советов учебных учреждений ГБОУ средняя общеобразовательная школа N176 Калининского района города Санкт-Петербурга и ГБОУ средняя общеобразовательная школа N89 Калининского района Санкт-Петербурга не свидетельствует о реализации им агитационного выступления в период избирательной кампании при проведении публичного мероприятия, в связи с чем не является нарушением подпункта "ж" пункта 5 статьи 40 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, административный иск удовлетворению не подлежал, в связи с чем судебное решение об отказе в удовлетворении иска является законным.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, влекущих отмену решения суда, не допущено.

С учётом изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 9 сентября 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Бондина С.С. - без удовлетворения.

Состоявшиеся по делу судебные акты могут быть обжалованы в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: