Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 24 августа 2021 г. по делу N 66а-2620/2021

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Сорокина М.С.

судей Батялова В.А, Красновой Н.П.

при секретаре Защитниковой А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению Тюрина Н.В. к Кабинету Министров Республики Татарстан о признании недействующим постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 20 июня 2014 года N 429 "Об установлении границ территории объекта культурного наследия федерального значения "Городище "Болгар" - столица Болгарского государства", возмещении судебных расходов по апелляционной жалобе Тюрина Н.В. на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 1 июня 2021 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Батялова В.А, объяснения: административного истца - Тюрина Н.В. представителя Кабинета Министров Республики Татарстан, Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия - Верия О.В, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

Тюрин Н.В. обратился в Верховный Суд Республики Татарстан с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 20 июня 2014 года N 429 "Об установлении границ территории объекта культурного наследия федерального значения "Городище "Болгар" - столица Болгарского государства" (далее постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 20 июня 2014 года N 429), возмещении судебных расходов.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что постановлением Спасского районного суда Республики Татарстан от 7 декабря 2020 года он был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.13 КоАП Российской Федерации и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей за нарушение требований установленных оспариваемым им нормативным правовым актом границ территории объекта культурного наследия федерального значения, который, по его мнению, не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку принят неправомочным органом. Кроме того, Тюрин Н.В. указывает, что объект культурного наследия федерального значения "Городище "Болгар" - столица Болгарского государства" не признавался объектом культурного наследия федерального значения, поэтому не зарегистрирован в Едином государственном реестре объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 1 июня 2021 года в удовлетворении административного искового заявления Тюрина Н.В. о признании недействующим постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 20 июня 2014 года N 429, возмещении судебных расходов отказано.

Не согласившись с указанным решением, Тюрин Н.В. подал апелляционную жалобу, согласно которой просит решение Верховного Суда Республики Татарстан от 1 июня 2021 года отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование апелляционной жалобы административный истец указал на то, что постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 20 июня 2014 года N 429 затронуты его права, оно не было опубликовано на официальном сайте "Официальный Татарстан" (http://tatarstan.ru/). Административный истец не может проехать на своем личном автомобиле к месту своей работы, пристани, ресторану, которые находятся на территории музея-заповедника и по дороге к городскому пляжу, которая проходит через данную территорию. Ссылается на то, что суд допустил к рассмотрению дела представителей административного ответчика - Верия О.В, Муллаянову Р.Р. по доверенности при отсутствии дипломов представителей о высшем юридическом образовании. Полагает, что границы территории объекта культурного наследия, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утверждаются в составе акта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, о включении указанного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации - для объекта культурного наследия федерального значения, то есть Кабинет Министров Республики Татарстан должен был согласовать проект зоны охраны объекта культурного наследия "Городище "Болгар" - столица Болгарского государства" с уполномоченным федеральным органом, а его границы утвердить в составе акта федерального органа исполнительной власти.

Комитетом Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия, Прокуратурой Республики Татарстан на апелляционную жалобу административного истца поданы возражения, в которых просят в удовлетворении апелляционной жалобы административного истца отказать, решение Верховного Суда Республики Татарстан от 1 июня 2021 года оставить без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции административный истец Тюрин Н.В. (с использованием систем видео-конференц-связи) настаивал на доводах апелляционной жалобы, просил апелляционную жалобу по доводам, изложенным в ней удовлетворить, решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований.

Представитель Кабинета Министров Республики Татарстан, Комитета Республики Татарстан по охране объектов культурного наследия - Верия О.В. (с использованием систем видео-конференц-связи) просила отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, решение суда оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся по делу лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения лиц участвующих в деле, заключение прокурора, полагавшего решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, представленных письменных возражений на апелляционную жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии со статьей 310 части 2 пунктов 1-4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суд первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Нарушений такого характера не было допущено судом первой инстанции при рассмотрении административного дела по административному исковому заявлению Тюрина Н.В.

Положениями статей 208, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что лица, в отношении которых применен нормативный правовой акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании такого нормативного правового акта не действующим полностью или в части, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы охраны памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регламентированы, в том числе, Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры" (далее Федеральный закон N73-ФЗ), Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее Федеральный закон N 184-ФЗ), иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в соответствии со статьей 3 которого к объектам культурного наследия относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия).

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 91 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление отдельных полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), в том числе государственную охрану объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 данного Федерального закона.

Пунктом 2 статьи 33 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ установлено, что государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, помимо прочего, установление особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия (подпункт 7), установление границ территории объекта культурного наследия, включенного в реестр (подпункт 10).

На основании пункта 6 статьи 6 Закона Республики Татарстан от 1 апреля 2005 года N 60-ЗРТ "Об объектах культурного наследия в Республике Татарстан" в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, к полномочиям Кабинета Министров Республики Татарстан в области государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия относилось утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и зон охраны объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия ЮНЕСКО), режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Анализируя положения постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 20 июня 2014 года N 429 и оценив оспариваемый нормативный правовой акт на его соответствие федеральным законам и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к верному выводу, что оснований для признания его положений недействующими не имеется, оспариваемое постановление принято Кабинетом Министров Республики Татарстан в пределах предоставленных данному органу государственной власти вышеупомянутыми правовыми актами полномочий, с соблюдением порядка принятия указанного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования. Позиция суда об этом подробно и аргументированно изложена в обжалуемом решении, с ней судебная коллегия соглашается.

Суд правомерно отклонил доводы административного истца о том, что объект культурного наследия федерального значения "Городище "Болгар" - столица Болгарского государства" не признавался объектом культурного наследия федерального значения и не зарегистрирован в Едином государственном реестре объектов культурного наследия народов Российской Федерации, поскольку они не могут быть приняты во внимание и основаны на неверном толковании норм материального права, не свидетельствуют о незаконности оспариваемого нормативного правового акта в силу следующего.

В силу части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" границы территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации до дня вступления в силу данного федерального закона, определяются в соответствии с требованиями, установленными пунктом 3 статьи 31 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, а также на основании сведений, изложенных в акте органа государственной власти об отнесении объекта к памятникам истории и культуры, сведений, указанных в паспорте и (или) учетной карточке данного объекта культурного наследия, на основании научного отчета о выполненных археологических полевых работах (для объектов археологического наследия) и утверждаются до регистрации данных объектов в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, - для объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.

Границы территории объекта культурного наследия, за исключением границ территории объекта археологического наследия, определяются проектом границ территории объекта культурного наследия на основании архивных документов, в том числе исторических поземельных планов, и научных исследований с учетом особенностей каждого объекта культурного наследия, включая степень его сохранности и этапы развития. Проект границ территории объекта культурного наследия оформляется в графической форме и в текстовой форме (в виде схемы границ) (пункты 3 и 4 статьи 31 Федерального закона Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ).

Сведения о границах территории объекта культурного наследия, подлежащие включению в акты соответствующих органов охраны объектов культурного наследия, указанные в пункте 5 данной статьи и части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ, должны содержать графическое описание местоположения границ территории объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (пункт 7 статьи 31 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ).

Требования к составлению проектов границ территорий объектов культурного наследия утверждены приказом Министерства культуры Российской Федерации от 4 июня 2015 года N 1745, в котором закреплено, что разработка проекта границ территории объекта культурного наследия осуществляется физическими и/или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (пункт 3); проект границ территории объекта культурного наследия представляет собой документацию в графической в виде карт (схем) и текстовой форме, а также включает материалы по их обоснованию и утверждению (пункт 5).

Объект культурного наследия "Городище "Болгар" - столица Болгарского государства" был впервые принят под государственную охрану постановлением Совета Министров Татарской АССР от 30 октября 1959 года N 591 как археологический памятник, имеющий всесоюзное значение. В дальнейшем был включен в список памятников археологии, подлежащих охране как памятник государственного значения, постановлением Совета Министров РСФСР от 30 августа 1960 года N 1327.

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 октября 1992 года N 571 была установлена территория Булгарского государственного историко-архитектурного музея-заповедника и режим ее использования.

На основании Указа Президента Российской Федерации от 20 февраля 1995 года N 176 "Об утверждении перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения" объект культурного наследия "Городище "Болгар" - столица Болгарского государства" отнесен к объектам культурного наследия федерального значения, подлежащих включению в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

23 июня 2014 года на 38-й сессии Комитета Всемирного наследия было принято решение включить историко-археологический комплекс "Булгар", в который входит объект культурного наследия "Городище "Болгар" - столица Болгарского государства", в Список Всемирного наследия ЮНЕСКО.

Приказом Министерства Культуры Российской Федерации от 11 августа 2017 года N 99560-р объект культурного наследия "Городище "Болгар" - столица Болгарского государства", X-XV вв, расположенный по адресу: Республика Татарстан, Спасский район, город Болгар, зарегистрирован в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и ему присвоен регистрационный номер 161440047230006.

Суд указал, что вопреки доводам административного истца границы территории и предмет охраны объекта культурного наследия "Городище "Болгар" - столица Болгарского государства" был разработан на основе необходимых историко-культурных исследований в соответствии с пунктом 3 названных выше требований к составлению проектов границ, с чем судебная коллегия, на основании изложенного выше полностью соглашается.

Судебная коллегия отклоняет как основанные на ошибочном толковании норм материального права и не соответствующие обстоятельствам дела доводы апелляционной жалобы.

В соответствии с пунктом 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Довод апелляционной жалобы о том, что постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 20 июня 2014 года N 429 нарушены права административного истца, поскольку оно не было опубликовано на официальном сайте "Официальный Татарстан", являлся, в том числе, предметом проверки суда первой инстанции и обоснованно по мотивам, приведенным в решении, отвергнут, как несостоятельный. Оснований для иной правовой оценки данного довода судебная коллегия не находит, поскольку в соответствии с Указом Президента Республики Татарстан от 8 мая 2002 года N УП - 352 "О едином банке нормативных правовых актов Республики Татарстан", постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 июля 2002 года N 426 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, их государственной регистрации и опубликования", приказом Министерства Юстиции Республики Татарстан от 24 декабря 2002 года N 01-01/19 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти, их государственной регистрации и опубликования", постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 20 июня 2014 года N 429 официально опубликовано в официальном печатном издании "Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти", 11 июля 2014, N 52, ст.1633. Официальные источники опубликования: газеты "Республика Татарстан" и "Ватаным Татарстан". С 10 августа 2013 года по 5 марта 2015 года официальный портал правовой информации именовался "Официальный сайт правовой информации Министерства юстиции Республики Татарстан" (PRAVO.TATARSTAN.RU).

Довод административного истца о якобы нарушении судом первой инстанции, выразившемся в допуске к участию в деле представителей административного ответчика - Верия О.В, Муллаянову Р.Р. по доверенности при отсутствии их дипломов о высшем юридическом образовании, судебная коллегия считает надуманным и не соответствующим действительности, поскольку в суде первой инстанции интересы административного ответчика и заинтересованного лица представляла Верия О.В, чьи полномочия были судом проверены, а копия диплома о высшем юридическом образовании приобщены к материалам дела (т. 1 л.д. 37, 48).

Судебная коллегия не соглашается с доводом апелляционной жалобы о том, что вопреки выводам суда первой инстанции Кабинет Министров Республики Татарстан должен был согласовать проект зоны охраны объекта культурного наследия "Городище "Болгар" - столица Болгарского государства" с уполномоченным федеральным органом, а его границы утвердить в составе акта федерального органа исполнительной власти.

В силу части 4 статьи 17 Федерального закона от 22 октября 2014 года N 315-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" границы территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации до дня вступления в силу данного федерального закона, определяются в соответствии с требованиями, установленными пунктом 3 статьи 31 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ, а также на основании сведений, изложенных в акте органа государственной власти об отнесении объекта к памятникам истории и культуры, сведений, указанных в паспорте и (или) учетной карточке данного объекта культурного наследия, на основании научного отчета о выполненных археологических полевых работах (для объектов археологического наследия) и утверждаются до регистрации данных объектов в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

При указанных выше обстоятельствах оспариваемый нормативный правовой акт принят Кабинетом Министров Республики Татарстан в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования, о чем в решении суда первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает. Данный довод апелляционной жалобы не свидетельствует об ошибочности выводов суда по настоящему делу.

Иные доводы заявителя апелляционной жалобы являлись предметом проверки суда первой инстанции и обоснованно по мотивам, приведенным в решении, отвергнуты, как несостоятельные. Оснований для иной правовой оценки судебная коллегия не находит.

Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречил оспариваемый нормативный правовой акт, права и законные интересы административного истца которым не нарушены, суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных Тюриным Н.В. требований.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного, принятое по делу решение следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 1 июня 2021 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Тюрина Н.В. - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции (г. Самара) в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации через Верховный Суд Республики Татарстан.

Мотивированное апелляционное определение составлено 3 сентября 2021 года.

Председательствующий

Судьи