Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 01 сентября 2021 г. по делу N 8а-16987/2021[88а-17655/2021]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи поданные 8 июля 2021 года кассационную жалобу Назипова И.И. и 9 августа 2021 года кассационное представление прокурора Республики Татарстан Нафикова И.С. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 11 июня 2021 года по административному делу N 2а-132/2021 по административному исковому заявлению Назипова Ильяса Исламовича к руководителю Исполнительного комитета муниципального образования города Казани Калинкину Д.Г, руководителю Исполнительного комитета муниципального образования города Казани Гафарову Р.Г, муниципальному казенному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани", Исполнительному комитету муниципального образования города Казани о признании недействующим постановления Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 4 августа 2017 года N 3000 "Об утверждении проекта планировки территории "Ноксинский спуск" в части установления красных линий в отношении земельного участка с кадастровым номером N.

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу, доводы кассационной жалобы и кассационного представления, объяснения представителя Назипова И.И. по доверенности Мустафина Ф.М. в поддержку кассационной жалобы, выступление старшего прокурора шестого отдела (кассационного) (с дислокацией в г. Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Макарова Е.Н, поддержавшего кассационное представление, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Назипов И.И. (далее также - административный истец) обратился в суд с вышеозначенным административным исковым заявлением к Исполнительному комитету муниципального образования города Казани (далее также - исполнительный комитет). Впоследствии судом к участию в деле в качестве административных соответчиков привлечены: муниципальное казенное учреждение "Управление архитектуры и градостроительства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани", руководитель исполнительного комитета Калинкин Д.Г, руководитель исполнительного комитета Гафаров Р.Г.

В обоснование административных исковых требований указано, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером N, площадью "данные изъяты" кв.м, из категории земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: приусадебный участок, расположенного по адресу: "адрес"

4 августа 2017 года исполнительным комитетом принято постановление N 3000 "Об утверждении проекта планировки территории "Ноксинский спуск", опубликованное 17 августа 2017 года в газете "Казанские ведомости", согласно которому в границах земельного участка с кадастровым номером N установлены территории общего пользования (частично красные линии парка районного значения зоны парков районного значения и скверов).

Административный истец полагает, что нарушен порядок принятия нормативного правового акта, а кроме того данным нормативным правовым актом, установившим территории общего пользования в границах принадлежащего административному истцу земельного участка, нарушаются его права на владение, пользование и распоряжение указанным объектом недвижимости.

Административный истец просил суд: признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу постановления Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 4 августа 2017 года N 3000 "Об утверждении проекта планировки территории "Ноксинский спуск" в части установления в границах земельного участка с кадастровым номером N территории общего пользования: красные линии улицы Зеленая Поляна, частично красные линии парка районного значения зоны парков районного значения и скверов.

Решением Вахитовского районного суда города Казани от 12 апреля 2021 года административное исковое заявление Назипова И.И. удовлетворено; признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу постановление Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 4 августа 2017 года N 3000 "Об утверждении проекта планировки территории "Ноксинский спуск" в части установления красных линий территории общего пользования, частично красных линий парка районного значения зоны парков районного значения и скверов в отношении земельного участка с кадастровым номером N.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 11 июня 2021 года решение Вахитовского районного суда города Казани от 12 апреля 2021 года отменено, по делу принято новое решение, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Назипова И.И.

В кассационной жалобе, поданной 8 июля 2021 года и в поданном 9 августа 2021 года кассационном представлении через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, Назипов И.И. и прокурор Республики Татарстан Нафиков И.С. ставят вопрос об отмене апелляционного определения с оставлением в силе решения суда первой инстанции указывая на то, что суд апелляционной инстанции допустил неправильное применение норм материального права, сделал выводы, не соответствующие фактическим обстоятельствам дела.

В кассационной жалобе помимо доводов, ранее указанных в административном исковом заявлении, обращено внимание на то, что оспариваемое постановление вынесено без учета фактического использования земельного участка, не представлено доказательств принятия решения об изъятии земельного участка в течение трех лет со дня утверждения проекта планировки территории.

По мнению автора кассационного представления, судом апелляционной инстанции при принятии решения об отказе в удовлетворении требования административного истца не принято во внимание, что согласно части 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, уполномоченный орган был обязан принять решение об изъятии спорного земельного участка для муниципальных нужд (его части). Поскольку доказательств принятия такого решения административным ответчиком не представлено, проект планировки территории, предполагающий размещение на земельном участке административного истца объектов местного значения, является недействующим.

Административным ответчиком не представлены доказательства соблюдения процедуры, установленной в части 12.4 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы дела, выслушав явившихся участников процесса, обсудив доводы кассационной жалобы и кассационного представления, проверив в соответствии со статьями 327, 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в судебном акте, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемого судебного акта, исходя из следующего.

В силу частей 2 и 3 статьи 328 вышеуказанного Кодекса основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 названного Кодекса.

Судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела были допущены несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций Назипову И.И. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, общей площадью "данные изъяты" кв.м, находящийся по адресу: "адрес".

5 октября 2007 года исполнительным комитетом вынесено постановление о разработке проектов планировок территории города Казани.

Постановлением мэра города Казани от 8 июня 2016 года N 110 на 1 июля 2016 года назначены публичные слушания по проекту планировки территорий района "Ноксинский спуск", определен срок проведения публичных слушаний, срок подачи заявок на участие в публичных слушаниях с правом выступления, указанное постановление опубликовано в установленном порядке 16 июня 2016 года.

1 июля 2016 года состоялись публичные слушания по проекту планировки территории "Ноксинский спуск", по результатам слушаний составлен протокол, в котором учтены мнения участников публичного слушания.

Заключение по результатам публичных слушаний опубликовано в установленном порядке 15 сентября 2016 года.

Постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 4 августа 2017 года N 3000 "Об утверждении проекта планировки территории "Ноксинский спуск" утвержден проект планировки территории "Ноксинский спуск"; постановление опубликовано в установленном порядке 17 августа 2017 года.

Означенным постановлением установлены красные линии, проходящие по земельному участку, принадлежащему административному истцу.

4 августа 2020 года Назипов И.И. обратился с уведомлением о планируемом строительстве индивидуального жилищного строительства, 12 августа 2020 года ему направлено уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, из которого следует, что в соответствии с проектом планировки территории "Ноксинский спуск", земельный участок с кадастровым номером N расположен в зоне парков районного значения, где строительство индивидуального жилого дома не предусмотрено.

Разрешая заявленные административные исковые требования и вынося решение об их удовлетворении, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что установление красных линий оспариваемым постановлением имело место без учета фактического землепользования в нарушение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации к составу и содержанию проекта планировки; установление красных линий по земельному участку, предполагаемому под использование под объект недвижимости, принадлежащему заявителю на праве собственности, противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции не согласился с утверждениями суда первой инстанции, указал, что к землям общего пользования могут быть отнесены земельные участки, право собственности на которые принадлежит публичным образованиям, и к этим землям не могут быть отнесены земли, переданные в частную собственность. Отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно путем принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений и, соответственно, градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование спорной территории, их реализацию, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд и прекращения права частной собственности на данные земельные участки.

В рассматриваемом случае установление красных линий в отношении спорного земельного участка обусловлено планируемым строительством на нем объектов капитального строительства регионального и местного значения, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории "Ноксинский спуск". Утвержденные красные линии отражают только планирование территории и не лишают заявителя полномочий собственника земельного участка с учетом установленных в соответствии с законодательством ограничений в использовании.

По мнению суда апелляционной инстанции, оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт принят уполномоченным на то органом с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции не может согласиться с выводами суда апелляционной инстанции, как не соответствующими фактическим обстоятельствам дела, находит их основанными на неправильном применении норм материального права, исходя из следующего.

В соответствии с частями 8, 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 изложенной статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Так, согласно положениям частей 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.

На основании пунктов 8 и 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 20 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории отнесено к вопросам местного значения и оформляется путем принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение подготовленной на основе документов территориального планирования городских округов документации по планировке территории относится к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области градостроительной деятельности.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения или органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

Согласно пунктам 11, 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации красные линии - это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

В части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации указано, что планировка территории является одним из этапов градостроительной деятельности, и она не может осуществляться без оформленной надлежащим образом градостроительной документации.

Как следует из содержания частей 1 и 9 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов капитального строительства и является основой для разработки проектов межевания территорий.

Пунктом 1 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 6 апреля 1998 года N 18-30 (далее - Инструкция), предусмотрено, что инструкция обязательна для соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности при проектировании и застройке территорий городов и других поселений, а также при межевании и инвентаризации застроенных или подлежащих застройке земель, при оформлении документов на право собственности, владения, пользования и распоряжения земельными участками и другими объектами недвижимости, их государственной регистрации.

Пунктами 3.1, 4.1, 4.4, 5.2. Инструкции определены основные требования к порядку проектирования и установления красных линий в поселениях Российской Федерации, проект красных линий разрабатывается, согласовывается и утверждается, как правило, в составе градостроительной документации, а также на основе проектов планировки и застройки микрорайонов, площадей, улиц и других градостроительных объектов; при разработке проекта красных линий в качестве самостоятельного проекта он разрабатывается на основе генеральных планов поселений и проектов детальной планировки территории и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами государственного контроля и надзора, другими заинтересованными службами органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктами 5.3.4, 5.4. Инструкции, устанавливаемые красные линии со всеми сопровождающими их надписями и размерами показываются на разбивочном чертеже черным цветом, включая, в том числе: ширину проектируемых поперечных профилей улиц, проездов, технических зон, полосы между красными линиями и линиями застройки (м) и др.; разбивочный чертеж красных линий наряду с графической информацией должен содержать пояснительные надписи, в том числе: наименование улиц, рек, железнодорожных платформ, природных объектов и других элементов, определяющих местоположение территории в поселении.

Подпунктами 6, 7 пункта 3.2.1 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 29 октября 2002 года N 150, определено, что на плане современного использования территории (опорном плане) показываются: существующая застройка с характеристикой зданий и сооружений по назначению, этажности и капитальности; границы землевладений и землепользований; планировочные ограничения, границы охраняемых территорий; источники загрязнения среды и санитарно-защитные зоны; уличная сеть с указанием типов покрытия проезжих частей; транспортные сооружения; сооружения и коммуникации инженерной инфраструктуры; границы территорий по формам собственности; границы отвода участков под все виды строительства и благоустройства; действующие и проектируемые красные линии, линии регулирования застройки; на плане красных линий (основном чертеже) должны быть показаны перечисленные в подпункте 6 элементы сохраняемой застройки всех видов, сохраняемые участки природного ландшафта и проектные предложения по: проектируемым красным линиям, линиям регулирования застройки и другим линиям градостроительного регулирования; функциональному использованию территории с выделением зеленых насаждений и элементов благоустройства; архитектурно-планировочному и объемно-пространственному решению застройки; развитию улично-дорожной сети, транспортным сооружениям, сооружениям и коммуникациям инженерного оборудования; границам территорий по формам собственности; скотопрогоны и иные проектные решения.

Вопреки выводам суда апелляционной инстанции, из системного толкования вышеприведенных нормативных положений следует, что установление красных линий должно быть осуществлено с учетом существующей застройки. Если же установленная красная линия обозначает планируемые к строительству дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры, должно быть обоснование необходимости строительства указанных объектов на территории, занятой объектами недвижимости.

Административным ответчиком не представлено доказательств наличия на момент принятия нормативного правового акта правовых оснований для утверждения красных линий на земельном участке административного истца.

Принятие такого решения без учета фактического землепользования следует рассматривать как нарушение требований Градостроительного кодекса Российской Федерации к составу и содержанию проекта планировки территории.

Установленные оспариваемым нормативным правовым актом красные линии применительно к земельному участку Назипова И.И, сформированному и поставленному на кадастровый учет в 2011 году, не соответствуют фактическому землепользованию, не соблюдают разумный и справедливый баланс частных и публичных интересов.

Кроме этого, судебная коллегия отмечает, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует частям 12.4, 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакции закона, действовавшего на момент его принятия.

Так, в соответствии с указанными положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

Проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, на земельных участках, принадлежащих либо предоставленных физическим или юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления, не действует в части определения границ зон планируемого размещения таких объектов в случае, если в течение трех лет со дня утверждения данного проекта планировки территории не принято решение об изъятии таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Между тем утвержденный оспариваемым постановлением органа местного самоуправления проект планировки, которыми установлены красные линии - территории общего пользования, проходящие по земельному участку административного истца, не содержит сведений об изъятии спорного земельного участка для муниципальных нужд. Административным ответчиком не представлены доказательства соблюдения процедуры, приведенной в части 12.4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Кроме того, исходя из содержания части 12.6 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в редакции на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, уполномоченный орган был обязан принять решение об изъятии спорного земельного участка (его части) для муниципальных нужд.

До обращения в суд административный истец обращался с уведомлением о планируемом строительстве индивидуального жилищного строительства, ему направлено уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, ввиду расположения земельного участка с кадастровым номером 16:50:150201:778 в зоне парков районного значения, где строительство индивидуального жилого дома не предусмотрено, что свидетельствует о нарушении его прав.

Назипов И.И. обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта об утверждении проекта планировки территории по истечении трехлетнего срока со дня утверждения проекта планировки территории, однако доказательств принятия решения об изъятии спорного земельного участка административным ответчиком суду не представлено.

Исходя из изложенного проект планировки территории, предполагающий размещение на земельном участке административного истца объектов местного значения, суд кассационной инстанции рассматривает недействующим.

Решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

При таких обстоятельствах обжалуемое апелляционное определение как основанное на неправильном применении норм материального закона и вынесенное при несоответствии выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам административного дела, нельзя признать законным и обоснованным, у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для принятия решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований Назипова И.И.

В связи с вышеизложенным определение суда апелляционной инстанции об отмене решения суда первой инстанции подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Руководствуясь пунктом 4 части 1 статьи 329 и статьёй 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Татарстан от 11 июня 2021 года отменить.

Решение Вахитовского районного суда города Казани от 12 апреля 2021 года оставить в силе.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 2 сентября 2021 года.

Председательствующий:

Судьи: